中国政策过程中的双链螺旋互动模式<br/>——以PPP领域中央政策与地方实践的发展为例

中国政策过程中的双链螺旋互动模式
——以PPP领域中央政策与地方实践的发展为例

2023-06-01王雨辰

华中师范大学学报（人文社会科学版） 2023年3期

王雨辰

(清华大学公共管理学院, 北京 100084)

一、研究缘起

党的二十大报告提出,要把我国制度优势更好转化为国家治理效能,到2035年基本实现国家治理体系和治理能力的现代化。在此目标下,中央和地方政府如何在互动过程中完善宏观政策、优化治理实践,即成为一种具有中国特色且亟待探索的理论问题。改革开放以来“实事求是”思想路线的确立,打破了实践等同执行政策的僵化逻辑,让中国的政策与实践形成了互为发展基础的特殊互动关系。在实践中检验、修正和发展政策,也成为中国共产党人创造出来的政策经验、政策理论和政策方法(1)参见陈振明:《政策科学的“研究纲领”》,《中国社会科学》1997年第4期。。在一统体制下,中央政府的政策是规范、引导某一领域发展的最高指南或原则,而任何的中央政策最终都要以地方政府的实践行为来检验和体现。进一步厘清中央政策和地方实践的互动关系,总结中国式的政策过程模式,不仅能够反映我国改革发展历程的现实经验,也利于中央与地方共同迈向“收放自如,进退裕如”的国家治理高度。

作为公共基础设施的革命性供给方式,PPP模式(Public-Private-Partnership)既是中央政府推动国内基础设施开发的政策抓手,也是地方政府进行区域项目建设的重要方式。其在国内近40年的应用和发展历程与改革开放的时间进程基本同步,也真切反映了中央政策与地方实践的长期交织互动与矛盾统一,可被视为改革开放后央地关系、区域建设和经济发展等领域的变迁缩影,同时也成为研究中国式政策过程的贴切案例。因此,本文将以中国PPP的发展为蓝本,探究该领域历史进程内中央政策和地方实践的互动呈现出怎样的政策过程。在此基础上,进而分析这一政策过程在区域建设和经济发展领域的治理意义。

二、文献回顾:央地关系下的中国政策过程模式

对公共政策过程的研究是政治学领域的重要板块之一。西方学界基于本土政治系统和“政策制定—政策执行”的经典逻辑,将从政策制定到政策终结的线性运行定义为政策过程的微观概念(2)参见Garry Brewer, “The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure a Discipline,” Policy Sciences, vol.5, no.3, 1974, pp.239-244.。在更宏观的层面,政策过程则被诠释为在特定政治环境和行政体系中选择和制定政策,并付诸实施的过程。相关研究注重政治思潮、社会观念、政府组织和社会制度等对公共政策长期变化的影响,以及公共政策对社会发展的作用(3)参见徐湘林:《从政治发展理论到政策过程理论——中国政治改革研究的中层理论建构探讨》,《中国社会科学》2004年第3期。。区别于联邦主义的政治背景,中国的政策环境内嵌了政府间纵向关系这一重要且独特的变量,中国式的政策过程也相应呈现为多层级互动的立体化网络。中央对政策的认识过程与地方的操作过程互相提供观念的指导与现实的影响,政策逻辑也被抽象为“上下来去”的互动关系(4)参见宁骚:《中国公共政策为什么成功?——基于中国经验的政策过程模型构建与阐释》,《新视野》2012年第1期。。按照中央与地方的互动过程与逻辑顺序,具有中国特色的政策过程模式可以划分为基于地方创新的“A”型路径,以及中央和地方分别发起政策试验的“W”型路径和“M”型路径(5)参见杨宏山、李娉:《政策创新争先模式的府际学习机制》,《公共管理学报》2019年第2期。。

(一)“A”型路径:地方创新的“吸纳”与“扩散”

改革开放后,随着中央政府减少了塑造地方政府行为的渗透性权力(6)参见郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》,《中国社会科学》2012年第5期。,基层政府基于政绩追求、民众和上级压力、危机事件、新技术和新观念等因素(7)参见俞可平:《中美两国“政府创新”之比较——基于中国与美国“政府创新奖”的分析》,《学术月刊》2012年第3期。,更有动力自发探索新方法和新政策。当新的实践方式得到中央认可后,地方的创新实践很可能会发生“自下而上”的纵向扩散,并被吸纳入中央政府的政策议程,再“自上而下”成为全国范围施行的中央政策,即“吸纳—辐射”式的政策扩散(8)参见周望:《政策扩散理论与中国“政策试验”研究:启示与调适》,《四川行政学院学报》2012年第4期。。中央对地方创新的吸纳和倡导,也会导致地方创新由原本渐进的水平扩散演变为创新扩散的爆发(9)参见杨正喜:《波浪式层级吸纳扩散模式:一个政策扩散模式解释框架》,《中国行政管理》2019年第11期。。这种根据地方实践结果来制定和选择政策的过程,不仅可以减少不确定因素的影响(10)参见徐湘林:《“摸着石头过河”与中国渐进政治改革的政策选择》,《天津社会科学》2002年第3期。,中央政府还可以根据地方实践的负面教训,优化相应政策的出台,进行纠错式的政策创新(11)参见朱旭峰、赵慧:《自下而上的政策学习——中国三项养老保险政策的比较案例研究》,《南京社会科学》2015年第6期。。这种“摸着石头过河”式的独特政策过程被认为是中国政府适应复杂内外部环境变化,并最终实现经济腾飞的关键因素(12)参见朱旭峰、张友浪:《创新与扩散:新型行政审批制度在中国城市的兴起》,《管理世界》2015年第10期。。

(二)“W”型路径:中央发起的政策反复试验

中国独特的政策试验模式体现了中央与地方之间更为持久的互动关系和政策过程。典型的中国式政策试验是由中央政府发起并主导的政策过程,是一种“由政策到实践再到政策”的互动发展政策循环。中央政府选择有代表性的地区设立“试点”,再将试点地方政府摸索出的成功经验吸纳到普遍性政策之中,继而在全国范围内进行推广(13)参见韩博天:《通过试验制定政策:中国独具特色的经验》,《当代中国史研究》2010年第3期。。在此基础上,央地之间还会继续反复探索和试验新政策工具,以不断应对新的问题和形势,是一种“有远见的反复试验”(14)参见韩博天:《中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验》,《开放时代》2009年第7期。。基于“自上而下”授权和“自下而上”实践的政策试验过程,会导致试点区域的地方政府在单一国家体制下拥有了其他地区不具备的先行先试权。政策制定中的“双轨制”也会激发地方政府的创新热情,并加快政策创新的扩散速度(15)参见杨宏山:《双轨制政策试验:政策创新的中国经验》,《中国行政管理》2013年第6期。。随着中央政府的政策重心从单纯追求经济发展到对公平与可持续发展等问题的兼顾,“W”型政策试验的领域也经历了相应变化,但经济发展仍然是此类政策过程模式存在最多的领域(16)参见梅赐琪等:《政策试点的特征:基于〈人民日报〉1992—2003年试点报道的研究》,《公共行政评论》2015年第3期。。

(三)“M”型路径:地方开启的政策试验过程

除了中央主导的政策试验路径外,国内也存在其他的政策试验和学习模式,地方政府即为另一个重要的政策倡导者和政策试验的推动者(17)参见王绍光:《学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示》,《中国社会科学》2008年第6期。。由地方政府首先发起的政策试验,即“从实践到政策再到实践”的政策循环路径。此类政策试验的过程可表述为前试点、试点与后试点等阶段,其中前试点阶段即为地方自发的政策试验,经过国家试点与自发试点的结合(即试点阶段)后,再推广为全国性的政策执行,即后试点阶段(18)参见刘伟:《政策试点:发生机制与内在逻辑——基于我国公共部门绩效管理政策的案例研究》,《中国行政管理》2015年第5期。。地方开启的政策试验过程与地方政府的政策创新具有相同的动力机制,但前者的独特性在于政策试验的领域更为敏感和重要。中央政府对地方试验依然拥有最终的诠释决定权(19)参见刘培伟:《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》,《开放时代》2010年第4期。,且历史上对地方“自闯型政策试验”全盘肯定的例子较少(20)参见宁骚:《政策试验的制度因素——中西比较的视角》,《新视野》2014年第2期。,导致地方政府大多专注于“包装”自发试点的汇报材料,以争取上级认可和加大投入(21)参见石晋昕、杨宏山:《政策创新的“试验—认可”分析框架——基于央地关系视角的多案例研究》,《中国行政管理》2019年第5期。。党的十八大以来,地方政府请求上级批准的“请示授权”模式成为地方政府发起政策试验的新形态,是一种实现“顶层设计”与“地方探索”良性互动的可能路径(22)参见郁建兴、黄飚:《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》,《政治学研究》2017年第5期。。

既有文献对中央政策与地方实践的互动关系进行了大量坚实的探索,也为具有中国特色的政策过程模式提供了多角度的概括。但在既有结论中,基于中央和地方互动的政策过程虽然被阐释为非线性逻辑,但也存在单一路径的归纳局限。其往往假设地方政府在最初的实践创新后,即会严格服从于中央政策的要求,是一种纯粹且理想的单线路发展过程,忽略了中央政策与地方实践之间的复杂互动关系。试点与非试点“双轨制”的设想,在实际情况中也可能与地方的积极性存在冲突。所以改革开放以来区域建设和经济发展领域的央地互动政策过程究竟为何,理论上还存在继续探讨的空间。故本文希望优化既有研究中的上述瑕玷,总结出一种基于中央政策与地方实践互动的政策过程新模式。

三、研究设计:聚焦央地互动的比较历史分析

为了更好地探讨中央政策与地方实践的互动关系,选择同领域范围、长时间跨度的治理案例,并对该案例发展的不同阶段进行比较历史分析,就成为一种可行的研究路径。由于发挥“两个积极性”是我国改革开放后央地关系的总基调,因此需要构建一个既能理解特定时期中央政府推动某领域治理的政策思路,又能还原地方政府对治理工具应用逻辑的分析框架。本文将通过对历史资料的分析,最终梳理分析出二者互动的路径主线,以进一步总结中国式的政策过程。

(一)研究进路:以PPP发展为案例的比较历史分析

近40年来,PPP领域的中央政策与地方实践历经了数次波折和起伏、“热潮”和“寒冬”,也让PPP模式在中国的长期发展呈现出鲜明的阶段性。学术界普遍认为我国PPP发展历程包括地方探索、中央试点、有序推广、全面推进等阶段(23)参见赵福军、汪海:《中国PPP理论与实践研究》,北京:中国财政经济出版社,2015年,第90-98页;肖光睿、袁竞峰:《中国PPP行业发展报告(2017～2018)》,北京:社会科学文献出版社,2018年,第1-13页。。鉴于案例的长时间跨度,比较历史分析即为探寻相关领域内中国式政策过程的合适方法。根据PPP不同发展阶段的历史资料,按照时间顺序梳理并比较不同时期的央地互动形态,能够了解在同一领域内中央政策与地方实践的互动发展过程,以及其对区域建设和经济发展的治理影响,从而可以在“异中求同”的逻辑下揭示中国式政策过程的特殊规律。

为了进一步细化国内PPP的发展阶段,本文参考已有文献的基本观点,并结合重要中央政策出台的时间节点,以及世界银行和明树数据公司提供的国内历年PPP项目落地数据所呈现出的地方实践趋势,将1984—2019年间的中国PPP发展历程明确分为四个阶段(见图1)(24)1984年为国内首个PPP项目诞生之年。2020年初开始的新冠肺炎疫情则对国内经济形势和基础设施投资产生了巨大冲击,还需要时间观察其后续影响,所以2020年后的国内PPP发展暂不列入本文讨论范围。。为避免先入为主的观点争议,则按照每个时期国内对PPP模式的惯用称呼命名,即:外商投资阶段(1984-1993年)、BOT阶段(1994-2001年)、特许经营阶段(2002-2013年)、政府和社会资本合作阶段(2014-2019年)。在此基础上,参照PPP政策文本、新闻报道、地方文史、项目数据等资料,既可梳理出相关中央政策的变迁路径,也能了解地方政府的实践行为变化,从而基本还原该领域中央政策与地方实践的长期互动过程。

图1 1984—2019年我国大陆地区已签约PPP项目数量分布及重要政策节点

(二)分析框架:中央政策与地方实践的互动路径

20世纪80年代以来,分权化、市场化和对外开放的改革主题促使央地之间形成了“行政发包制”这一隐形契约关系(25)参见周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期。。中央政府负责设立政策目标,同时也在行政过程中保留了指导和干预的权力,为地方发展限制了路径和尺度(26)参见周雪光:《中国政府的治理模式:一个控制权理论》,《社会学研究》2012年第5期。。地方事务则大多交由地方政府具体决策和执行,加上分税制赋予的财政自主权以及人事升迁的激励,让地方拥有了充分的动力参与地区间的横向竞争。但聚焦于地区经济建设等治理场域,中央和地方的“两个积极性”却难以在短期内实现完全的逻辑统一。因此改革开放后“集权”与“分权”之间存在着动态的协同和调整,央地之间也形成了相互学习、互为依赖的关系(27)参见王延安等:《基于央地关系的中国创新治理政策过程研究》,《新视野》2021年第4期。。了解PPP领域央地之间互动过程的良好切入点,即为依次梳理某一特定时期中央政府的政策导向、地方政府的实践选择以及央地之间的交互反馈。

1.中央政策导向:PPP发展的宏观政策态度

由于地方基础设施建设多属于地方事务,中央政府往往只设定地方建设的宏观目标,具体的项目开发方式则由地方政府具体抉择。所以PPP领域的中央政策具有非强制的指导意义,为地方政府提供了可选择的基础设施开发工具。但同时基于“维护中央权威”的基调,针对应如何采用PPP等某一具体模式推进地方建设,中央政府会基于宏观发展和公共利益的角度,设定政策目标并提出执行要求,这对地方政府具有一定的约束力。中央政府会预先制定地方应遵守的PPP操作原则和规范,甚至也会出台针对地方政府偏离政策目标行为将采取的限制措施。因此PPP领域的政策导向,是一种政策指导与政策规范的结合。

2.地方实践选择:PPP项目的具体运作方式

作为“行政发包”中的承包人和地方公共物品供给的直接责任者,地方政府在中央政策导向和地方实际需求的双重背景下,会最终确定PPP项目的实践方针和工作方法。地方政府既可以选择完全遵守中央政府的指导意见和规范要求,也可能在经济发展和晋升竞赛的双重压力下,利用政策的空白或模糊区间寻求更能够实现区域利益的基础设施建设方法,甚至地方政府为了追求PPP项目带来的额外回报,会故意突破中央政府的现行政策框架约束,以进行更符合本地利益的项目实践。而如何在政策顺从、政策延展和政策突破中给出具体答案,就需要地方政府在实践利益和政策导向之间进行评估,在利害取舍中做出相应选择。

3.央地交互反馈:政策与实践的响应与互动

对于某一时期的国内PPP发展策略,如果中央政策的态度与地方实践的考虑各有侧重,甚至在一定程度上完全相反,那么央地之间就必须进行明确的政策互动。一方面,中央政府会针对地方PPP实践成果进行事后的政策反馈。中央或是选择政策维持,让政策方案按照原有设计方向得以延续和执行;或是进行政策调整,对政策方案及其与目标之间的关系进行修正和补充,针对性地采取措施纠正政策执行偏差(28)参见朴贞子等:《政策执行论》,北京:中国社会科学出版社,2010年,第212-215页。。另一方面,基于中央政府的政策反馈,以及PPP项目实践对区域建设的现实影响,地方政府也会作出相应的实践反应。一般情况下,如果项目实践为本地带来了基础设施进步和社会经济发展,且中央进行了正向的政策反馈时,地方政府愿意继续甚至扩大PPP项目的实践规模。若前期的地方实践引发了中央政策的明确负面反馈,地方政府则可能削减未来的项目开发计划或停止正在进行的项目合作。

四、案例分析:PPP领域中央政策与地方实践的长期互动

PPP是公共部门和私营部门之间以提供基础设施和公共服务为目标而达成合作模式,公私之间持久的合作关系、共担风险和利益是其区别于其他公共物品供给方式的显著特征(29)参见Huanming Wang, Wei Xiong, Guangdong Wu, et al., “Public-Private Partnership in Public Administration Discipline: A Literature Review,” Public Management Review, vol.20, no.2, 2018, pp.293-316.。根据上文对国内PPP发展阶段的划分,并结合央地互动路径的分析框架,本研究将对每个时期中央政府的政策导向、地方政府的实践选择以及央地之间的交互反馈进行梳理,描绘PPP发展领域政策过程的客观事实,并借此分析和总结中央政策与地方实践之间的互动路径。

(一)外商投资阶段(1984-1993年)

20世纪80年代,为了寻求改革开放的突破口,“经济特区”成为中央政府获取市场经济运作和对外开放经验的“试验田”。但基础设施的匮乏却拖慢了东南沿海改革的脚步,能源短缺、交通落后的困境严重阻碍了经济特区的工业和经济发展。匮乏的地方财政与落后的基建技术在当时也难以支撑大规模的公共设施开发。因此在特区内利用外资进行电力与交通基础设施建设,几乎是改革开放之初唯一的选择。

1.中央政策导向:鼓励东南沿海创新投资方式

为了快速推动国内基础设施建设,中央政府在1980年推行了基本建设投资的“拨改贷”改革,并陆续放宽了地方基建项目的审批权限、鼓励地方政府拓宽基础设施的融资渠道。此外,中央政府还鼓励沿海地区创新工作方法,支持广东等地在区域建设中采取灵活办法和变通办理。邓小平曾对广东省委表示:“中央没有钱,可以给些政策,你们自己去搞,杀出一条血路来!”(30)迟福林:《口述改革历史》(下),广州:广东经济出版社,2019年,第25页。但当时中央政府对基建领域利用外资的途径缺乏了解,所以并没有出台任何涉及PPP模式的中央政策。虽然国务院曾于1986年10月颁布了《关于鼓励外商投资的规定》,决定对外商在大陆的投资给予特殊优惠,但政策中并没有对基础设施领域吸引外资一事做出鼓励或规定。

2.地方实践选择:“先斩后奏”的首次PPP尝试

在缺乏中央政策的明确指导下,东南沿海地区进行PPP创新实践的直接动因源于经济建设的现实压力。刚成立的深圳特区没有发电厂,逐年上升的工业用电需求让深圳成为全国缺电最严重的地区之一。由于银行贷款和地方自筹资金的方式难以满足建设大型电厂的需要,深圳市政府便于1984年提出了“开放办电”的方案。这一想法得到了爱国港商胡应湘的响应,其主动向地方政府提议以BOT方式(31)BOT(Build-Operate-Transfer),即建设—经营—转让方式,PPP模式中最典型的运作方式,指私营部门在公共部门的许可之下出资进行基础设施建设、承担项目运营,并于运营期满后将相关设施移交给公共部门。投资兴建发电厂。在巨大的融资和用电压力下,深圳市政府迅速与香港合和实业达成了项目合作协议,约定由其投资42亿元建设沙角B电厂,并运营电厂10年。在国务院两个多月没有反馈项目审批的情况下,深圳市政府便决定以“先斩后奏”的方式边上报、边施工,确保了电厂的提前完工和超计划发电。沙角B电厂作为中国第一个现代PPP项目,其创新理念和成功运作不仅解决了深圳特区的电力供应问题、缓解了广东全省的电荒,还将国际先进的建设和运营技术引入国内,为本地的经济增长提供了关键的动力支持。

3.央地交互反馈:关注地方经验与创新快速扩散

在沿海地区第一批PPP实践诞生后,中央并未反对这种地方政府的创新融资方式,反而开始关注这种项目运作实践带来的正面成果与经验。1993年,时任国务院副总理邹家华在考察沙角B电厂项目后表示:“能否把沙角B电厂作为模式目标来考虑,学习其先进与优点方面。”(32)周溪舞:《沙角B电厂的建厂模式》,见深圳市政协文史和学习委员会:《深圳文史》(第八辑),深圳:海天出版社,2006年,第84-107页。地方自发的融资实践、“先斩后奏”的工作方式不仅没有受到上级政府的质疑和批评,而是在得到中央领导肯定的同时打开了PPP发展的政策之窗,为中央政府提供了一种基础设施发展的全新政策选项。

在PPP模式的利益激励和中央的观望和默许下,沙角B电厂的创新经验迅速推广到广东省其他地区及邻近的其他省份。虽然仍然缺乏中央政府关于PPP运作的明确鼓励和指导,但在1984—1993年间,广东本省和福建、浙江等省也自发尝试了约26个能源和交通项目的PPP模式运作。其中新建的发电厂每年提供的电力相当于1990年全国发电总量的1/20,多地高速公路和货运港口的建设也解决了关键基础设施有无的难题,为东南沿海地区的改革与发展带来了充沛动力和巨大红利。

(二)BOT阶段(1994-2001年)

20世纪90年代初,我国大部分地区的基础设施依然难以匹配工商业发展的速度,全国性的“电荒”频繁出现,交通运输能力也难以满足经济发展的需要。1994年的分税制改革又导致地方政府的收入依级递减,财政收入吃紧的状况严重限制了各地基础建设的投资空间。在区域协调布局的国家发展规划下,大规模利用外资进行基础设施开发的方案,成为中央政策与地方实践的双重选择。

1.中央政策导向:谨慎开展国家BOT政策试验

受到东南沿海地区创新实践的启发,中央政府逐步认识到BOT项目的融资优势,并计划在全国的基础设施建设中有效引导外商投资。外经贸部于1995年1月下发了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,首次赋予了PPP模式在国内实施的合法性。但同时,中央也希望以谨慎的态度有序推进地方开展PPP实践。于是国家计委联合电力部、交通部等在1994年开启了BOT项目的政策试验计划,并于1995年8月发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。此次BOT试点运作范围限定于电力和交通领域,将合作企业方限定为外商企业,设定了项目的审批、外汇和担保等多项风险控制要求,并最终选定了多位于西部地区的5个项目作为国家级试点。中央还强调各地方政府需谨慎对待PPP项目实践,切勿一哄而起,待取得经验后再逐步推广。

2.地方实践选择:招商激进的“双轨”项目运作

在中央BOT试点政策的刺激下,1994—2001年间,全国有多达230个交通、能源及市政水务项目以PPP模式进行开发。在中央筹划政策试验时,各地方政府积极争取国家计委的试点名额。成功获批第一个试点项目(广西来宾B电厂)的地方官员称:“如果说这是一个错误的决定,那也是广西与其他省份都争着去犯错,只是广西在竞争中胜出了。”(33)《来宾B厂得失》,2015年11月23日,http://www.nxlq.com.cn/a/yewuxinxi/touzixinxi/touzizhishi/2015/1123/2046.html,2022年10月29日。没有被选为项目试点的地区,地方政府基于建设资金短缺的压力,也纷纷自行决定采用PPP模式进行项目开发。在国家计委筹备和选择试点的三年时间内,国内即有超过80个项目签订了正式的PPP合作协议。在中央部委的指导下,包括试点在内的多个项目运作相对规范,为国内后续项目实践提供了流程标杆。福建泉州等地还开创了与国内民营企业进行项目合作的先河,国内PPP项目也首次由“中外合作”演变为“公私合作”。但由于缺乏中央政策的具体规范,地方政府在项目融资压力下招商态度十分激进,经常向外商投资企业承诺过分“优惠”的合作条件。许多项目因此在运营阶段产生了履约困难、经济性丧失等问题,导致大量项目运作失败。

3.央地交互反馈:修补政策漏洞与借机终止合作

针对大量地方政府在PPP项目实践中,向投资企业承诺定量定价购水购电、承诺高额固定投资回报等问题,中央政府迅速出台了修补性的政策。2000年前后,国家发改委和建设部分别出台规定,要求地方政府在后续项目中不得以任何形式保证外方固定回报率,也不得为外商提供任何形式的担保。针对既存项目,国务院办公厅则于2002年9月下发了《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》,要求地方政府采取“改”“购”“转”“撤”等措施,妥善处理不符合平等互利、利益共享、风险共担原则的既存PPP项目,但也强调应与外方充分协商,避免引发纠纷。

大量不合理的PPP项目承诺也为地方政府的后续履约造成了巨大压力。在中央关于禁止承诺固定回报的政策补丁出台后,多地政府便迅速以“政策变更”为依据,以拒付水费等方式粗暴终止了大量存在相关承诺争议的项目合作。长春汇津污水处理厂、廉江中法供水厂、泉州刺桐大桥、武汉汤逊湖污水处理厂等项目即为典型的政府违约项目(34)参见亓霞等:《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》,《中国软科学》2009年第5期。。部分项目公私双方甚至对簿公堂,造成了巨大的舆论影响。虽然这种行为被质疑违背了政府信用,但地方政府却因此逃避了项目合同中约定的“沉重”负担,并最终以低价收购了大量外商投资的优质基础设施硬件。

(三)特许经营阶段(2002-2013年)

21世纪初期,国内市政类基础设施的建设短板愈发突出,全国有超过一半的城市垃圾和废水得不到妥善处理,严重制约了城镇化的快速发展。事业单位和老国企的运营主体也存在高投入和低效益的问题,市政设施经营的长期亏损需要地方政府提供大量财政补贴。作为国家发展重点的中西部地区,地方政府更要面临新建项目资金短缺和既有设施效率低下的双重压力。打造多元化的投资结构、提升市政设施的运营效率,是此时国内基础设施开发的重点与关键。

1.中央政策导向:有序推进市政特许经营改革

在吸纳成都第六水厂、北京第十水厂等前期BOT项目市场化经验的基础上,中央政府决心在市政基础设施领域推行特许经营改革。2002年12月,建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,明确鼓励社会资金、外国资本参与国内供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等市政设施的建设和运营,希望吸纳建设资金的同时提升市政服务效率。针对此前地方PPP实践中暴露出的规范缺失问题,建设部还首次进行了PPP制度建设,制定了《市政公用事业特许经营管理办法》以及相关领域的特许经营协议范本等多个规范性政策文件。对PPP项目实践中的基本流程、风险分担、合同管理、投资权益保护等问题进行了指导,并提出了原则性的规范和要求。

2.地方实践选择:市场化下的溢价“转让”设施

2000年前后,国内个别地区已经自发进行了市政水务和城市公交领域的特许经营尝试。在后续中央政策的明确刺激下,各地方政府开展了更为积极和广泛的PPP项目实践。2002—2013年间,除港澳台地区外的所有省份共运作了837个项目,不仅市政水务领域成为最大板块,国内民营企业还与外资企业共同成为项目投资的主力。在中央政策明确规定的市政行业外,地方政府还在地铁、文体场馆、工业园区等政策未提及领域进行了PPP项目实践。充分的市场竞争让大量项目的运营效率和管理方式得到显著优化,市政设施运营的支出节省达到20%—50%(35)参见周林军等:《中国公用事业改革:从理论到实践》,北京:知识产权出版社,2009年,第6-9页。,北京地铁4号线、合肥王小郢污水处理厂等经典项目也广受赞誉。与此同时,地方政府还利用中央政策的模糊地带,探索利用TOT方式(36)TOT(Transfer-Operate-Transfer),即转让—经营—转让方式,市政特许经营类PPP项目中常用的运作方式,指公共部门将既有基础设施经营权有偿转让给私营部门,由其进行一定时间的运营管理,合约期满后再将相关设施交还公共部门。的项目运作给本地区带来的特许经营权转让收益。以“兰州模式”为代表的水务设施高价“转让”,为地方政府获取了大量的预算外资金。这让旨在提质增效的特许经营项目,异化为地方政府的“提款机”,对相关投资企业的“涨价”承诺,也造成了多地水价等物价的快速上涨。

3.央地交互反馈:政策路线调整与融资方式转向

针对后期地方特许经营实践中出现的市政设施高溢价转让和公共产品价格快速上涨等问题,中央对地方政府片面、过度市场化的短视行为持否定态度。国务院不仅责成建设部、国家发改委等部门派出多个调查组奔赴各地进行走访,还计划在公共产品价格改革和市政特许经营规范方面进行政策修补。但受到2008年国际金融危机的影响,中央政府转向实行积极的财政政策,并开展了“四万亿”公共基础设施投资计划,PPP这种市场化的开发工具因此受到搁置。

虽然兰州威立雅、十堰公交等项目产生了项目风险,甚至造成了公私双方的争议和社会舆论的指责,但在看到特许经营改革带来的溢价转让金红利后,西安等地都希望复制“兰州模式”,将本地市政企业的市场化工作提上日程。当地方政府感知到中央政府的关注和责问态度后,便纷纷暂停了特许经营的项目计划,观望国家政策的走向。在后续积极财政政策的约束下,中央下达的2.82万亿投资配套任务迫使地方政府只能寻求新的公共融资途径。通过下属融资平台公司进行举债的方式,则成为2008年后地方重要的公共投资资金来源。

(四)政府和社会资本合作阶段(2014-2019年)

地方政府利用融资平台举债的方式,虽然能够为地区建设快速吸纳资金,但也累积了严重的地方负债问题。截至2014年末,全国地方债务总额高达约24万亿元,各地方政府的偿债准备金甚至不足以覆盖上述债务所产生的利息。地方债务像雪球一般越滚越大,并可能造成严重的偿付风险。为了能够疏解部分地方债务,并持续为新时期的区域协调发展和新型城镇化建设筹集资金,中央和地方都需要找到一个规范且科学的公共建设融资渠道。

1.中央政策导向:大力推广“政社合作”模式

2014年以来,中央政府希望在规范地方债务的基础上,大力推广PPP作为地方融资平台举债的替代性融资方式,并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等一系列推广政策。相关政策将BOT、TOT、特许经营等概念整合为“政府和社会资本合作”模式,将应用范围拓展到几乎所有城乡建设领域。对“社会资本”一词的着重强调,也赋予了国有企业参与PPP项目的合法性。此外,为了促进项目规范运作,财政部、国家发改委等部门制定了大量的项目操作、合同管理指南和项目论证指引等文件,进行了有史以来最为详尽的PPP政策规范。同时上述部门还计划选拔地方示范项目、推广规范运作经验,并建立全国PPP综合信息平台,以便中央政府管理和各方监督。

2.地方实践选择:海量且低质的“公公合作”

基于中央政府对PPP模式史上最大力度的推动,地方政府在拉动区域投资、化解政府债务、完成政治任务等多重目的下,以前所未有的积极态度投入到项目实践之中。仅2014—2017年间,全国新发起的项目就近两万个,是此前全世界所有PPP项目总数的三倍,计划融资总额高达24.69万亿元。大量地方政府还在项目运作中再次进行“创新”,限制民营企业参与项目投标,偏向选择国有企业作为合作伙伴,希望借助国企的强大实力规避和转嫁项目风险(37)参见王雨辰、胡轶俊:《民营企业PPP项目参与度研究——基于公共性的风险分析》,《软科学》2019年第6期。。部分项目甚至将地方政府的融资平台公司“包装”为社会资本方,借PPP的名义变相举债。这一时期国内54%的PPP项目由国企运作,交通运输、市政工程等投资规模较大的项目几乎由国企垄断。除此之外,地方政府还将大量不具备运营内容的设施“包装”为PPP项目,财政可承受能力论证和物有所值评价流于形式,项目合同中公共产品保底购买、承诺涨价等情况也普遍存在。此时地方项目实践虽然火爆,但普遍低下的运作质量也暴露出了PPP发展的严重问题。

3.央地交互反馈:全面规范整顿与PPP的“寒冬”

2016年开始,国务院和财政部曾分别派出多个督查组赴全国各地进行PPP项目运作的实地督查。中央政府了解到大量项目质量低下,甚至被异化为变相举债后,多项针对PPP运作的规范性、修补性政策陆续出台。一方面,财政部于2017年11月发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,以防止PPP异化为新的融资平台,要求地方政府将存在相关问题的一般项目甚至示范项目进行清退。另一方面,财政部和国家发改委再次出台多项规范政策,既禁止国有金融企业为地方政府提供融资,也禁止地方政府在项目融资中违规担保,并通过重申、强调和集成既有的政策要求,希望开启国内PPP规范发展之路。

2017年以后,在中央政府更为严格的政策规范下,地方政府只能按照政策要求清理掉40%以上、近万个不合规项目,并再次减少PPP项目的具体实践和运作规划。2018年和2019年,全国各地发起的项目数量下降至1572个和780个,远低于2015年至2017年间平均每年6000个项目的发起数量,被喻为国内PPP的“寒冬”。但地方建设需求所带来的基础设施融资压力却未因此消减,地方政府只能在PPP之外探索其他的融资手段。除土地财政之外,专项债、信托、私募基金等渠道也成为地方政府新的融资选择。2019年全国地方隐性债务总量约达40万亿元,地方政府利用融资平台举债的方式并未消亡,只是同地方隐性债务一同在政策“夹缝”中潜滋暗长。

五、研究发现:双链螺旋互动式的中国政策过程

通过对国内PPP发展案例的阶段性梳理,可以发现该领域内中央政策与地方实践进行了规律性的上下互动。这一互动关系在经历了长时期的演进和循环后,呈现出一种以政策“渐进调适”和实践“相机试探”为特征的双链螺旋互动形态。中央政策与地方实践如同DNA分子片段中的双链,围绕着促进地方基础设施融资这一核心主轴进行互动和发展(见图2)。中央政策根据地方经验调整PPP发展的宏观基调,即为中央政府“想要”的PPP状态;地方实践则基于政策变动尝试项目运作的具体方式,即为地方政府“需要”的PPP结果。央地之间以互相影响、交替演进的形式构建了一种螺旋互动的政策过程,也推动了区域建设和经济发展领域在特定时期的有效治理。

图2 PPP领域中的双链螺旋互动式政策过程

(一)双链螺旋互动的结构样态:中央政策与地方实践的并行推进

在PPP发展案例中的每个阶段,中央政策与地方实践的互动均存在较强的规律性。一个时期的PPP发展往往从中央政策的导向出发,地方政府在相应的政策推广和规范下相机进行项目的实践。对于地方实践中暴露出的问题,中央政府会相对迅速地以政策补丁的形式出台新的政策规范,地方政府也会在政策反馈下进行实践层面的反应。地方实践中总结出的成功经验,则会成为政策进化的重要依据,被中央政府吸纳为下一阶段PPP迭代政策的内容(见图3)。这种互动关系长期持续,且在不同阶段之间首尾相连,在经历了近40年的长期发展后,最终形成了一种双链螺旋互动的稳定发展样态。

图3 PPP领域中央政策与地方实践的阶段性互动路径

1.中央政策“链”:基于实践反馈的“渐进调适”

中央政府根据整体性发展的考虑会对PPP政策进行“调适”,这种调适又分为两类:一方面是基于宏观规划的调整,即中央政策之“调”。在PPP发展的不同时期,中央会基于经济改革的总体思路构建阶段性政策路线,明确“扩大对外开放”“有效引导外资”“提升市政效率”“规范地方融资”等政策基调,也代表着中央政策引导国内PPP发展的主动性。另一方面是基于客观情况的适应,即中央政策之“适”。中央政府不仅会在本阶段的核心政策中吸纳此前地方实践中的成功经验,也会针对当下项目实践中发现的问题尽快进行调整,以制止问题的继续发生(见图4)。中央政策的制定、修补和迭代循环往复,既具有逐步发展的渐进性,又超越了林德布洛姆式的“小修小补”(38)参见丁煌:《林德布洛姆的渐进决策理论》,《国际技术经济研究》1999年第3期。,以兼具量变和质变的方式不断推进国内PPP模式的应用、填补当前的漏洞、回应新一阶段的需求。

图4 中国PPP发展历程内中央政策的“渐进调适”与地方实践的“相机试探”

2.地方实践“链”:政策变迁影响下的“相机试探”

针对PPP项目的具体运作计划,地方政府同样会进行两方面的“试探”。一方面是基于政策导向的尝试,即地方实践之“试”。在基础设施开发的相关政策导向下,地方政府会依照“效率优先”原则,将区域利益与自身风险作为优先考虑项,依此选择PPP项目的合作伙伴、分配项目风险、决定项目合作的基本态度,并在实践中丰富政策指引之外的项目内容,尝试产出最高的项目实践方法。另一方面则是突破政策框架的探索,即地方实践之“探”。除积极响应政策倡导外,地方政府还会利用政策规定的漏洞,甚至直接突破政策框架进行实践尝试,不断“探索”实现效率最大化的PPP运作方式。但地方实践的“试探”也具有审时度势的“相机”性,面对中央政府旨在纠偏和规范的政策补丁,地方政府也会顺应政策要求作出适当反应(同见图4)。但这种实践反应依然服务于区域建设的基本目标,地方政府会继续尝试在紧缩的政策空间内“戴着镣铐跳舞”。

3.中央政策与地方实践的“双链推进”

PPP领域的双链螺旋互动关系是持久稳定的,政策“链”和实践“链”在形式和实质两个层面共同推进着中国PPP的发展。在形式层面上,区别于单一路径的非线性逻辑,中央政策与地方实践在螺旋互动的关系中齐头并进、共同发展。不仅政策试验的“双轨制”在这一领域内被打破,政策与实践在互相学习进程中也几乎没有长期停顿和彼此等待。在实质层面上,中央政策与地方实践则分别为我国PPP发展提供了框架上的指引和内容上的支撑。中央政策设定了PPP发展的基本架构,决定了合作企业的范围、拓展了应用的行业领域、设计了运作的基本形式。地方实践则推进了PPP发展的具体内容,调整了招商引资的方式、提升了风险分担与合同管理的水平,并最终决定了项目的具体收益和结果。中央政策框架与地方实践内容构成了PPP发展的一体两面,框架扩展或约束了内容,内容支撑甚至突破了框架。二者间的螺旋互动让框架不断延展、内容也不断进化,好比骨骼与血肉在相互支撑和共同生长,共同推进了中国PPP的发展之路。

(二)双链螺旋互动的作用机制:融资需求驱动下的央地双向弹性

改革开放后,资源总量有限与社会需求剧增的矛盾诱发了集权与分权的部分失调(39)参见王沪宁:《集分平衡:中央与地方的协同关系》,《复旦学报(社会科学版)》1991年第2期。,也造成了地方政府的事权过大和财权不足,并在基础设施的投资建设领域内尤为显著。但在双链螺旋互动的政策过程中,中央与地方的总体目标是一致的,促进地方基础设施融资就是中央政策“链”与地方实践“链”的互动主轴。在此基础上,中央和地方分别拥有“大目标”与“小规矩”,并分别采取了“抓大放小”的弹性策略。二者均具有弹性的行动逻辑,很大程度上疏解了地方政府财权与事权失衡下的区域建设压力,最终在不平衡的框架下达成了相对平衡的结果。

1.目标公约数:地方基础设施融资

央地政府之间对推进PPP发展的目标具有很高的融合度,这导致在该领域内中央政策与地方实践的演进方向基本一致。从政策变迁的角度看,中央政策目标经历了鼓励开放融资、合理引导外资、促进多元融资、规范地方融资等阶段性变化。虽然也伴随着提升运作效率和化解地方债务等政策目的,但其核心目标一直非常明确,就是为了帮助地方政府解决区域建设中的融资问题。从实践演变的层面看,面对公共资金有限性与基建投资责任无限性的长期矛盾,解决资金问题几乎是地方政府选择项目开发方式的唯一重点。长期以来,地方经历了区域经济薄弱、分税制改革、国际金融危机、地方债务整顿等不利于公共投资的困窘局面,便相应选择了吸纳外资、多元融资、存量融资甚至借PPP名义举债等具体实践方式(见表1)。在地方政府创造性地进行了PPP融资实践后,中央政府也认识到其巨大的工具性价值,并在不同时期出台了正面推进的相关政策,从而也坚定了地方政府开展项目实践的信心。

表1 PPP领域不同发展阶段的中央政策目标与地方实践目标

2.中央政策“推进”与“规范”的适时调整

对中央政府来说,区域经济发展是“大目标”,政策连续性和地方政府遵守政策要求则是“小规矩”。从推进PPP发展的角度来看,中央先后提出“谨慎试点”“有序推进”和“大力推广”等政策策略,但仅符合政策试验理论的表面特征,实际上每一阶段的推进策略均是根据时空环境进行的独立调整。此外,PPP政策主导部门经历了从国家计委到建设部,再到财政部的变迁,主推应用领域也从交通、电力到市政设施,再发展到全面性的城乡基础设施和公共服务。缺乏连续性的政策演进并未形成一个系统的推进方案,客观上却体现出明显的政策制定适应性和实施弹性,其变迁机理源于协调地方基建需求和融资压力矛盾的适时调整。

从规范地方实践的层面来看,中央政策的权威性也并非牢不可破。从非试点地区在国家政策试验之外的自行开发,到地方政府违规承诺固定回报、限制民企参与等违反政策规定的行为,中央政府几乎没有进行严厉处罚,最多要求对违规项目进行清理,展现出极大的政策弹性和忍耐程度。经过近40年的变迁与演进,中央对地方PPP实践形式上的审查越来越紧,但对项目实际运作的掌控却越来越松。尤其是从全程参与的“试点项目”到仅具参考意义的“示范项目”的变化,反映了政策规范方式的本质变动。

3.地方实践“态度”与“方式”的弹性选择

对地方政府而言,项目融资是“大目标”,遵守政策规范和项目合同则是“小规矩”。为区域建设提供治理工具的中央政策,对地方政府的“参考”和“启发”意义远大于具体的执行要求。地方会积极落实中央推广PPP模式的政策,但对于规范相关实践的政策,则大多选择在政策框架下寻求突破空间,甚至“断章取义,为我所用”。从沿海地区“先斩后奏”的创新尝试,到拆分项目金额以规避中央审批,到高溢价“转让”市政设施,再到借PPP名义变相举债,地方政府种种违背政策的行为都是为了快速达成基础设施的融资目标。加上此类“上有政策,下有对策”的行为在特定时期不会遭受实质处罚,客观上坚定了地方政府弹性应对政策导向的思路。

此外,在官员“晋升锦标赛”和以经济发展数据为政绩核心指标的时代背景下,官员任期的短期性与项目运作的持久性、地方政府的GDP追求与公私合作的理念追求都存在天然错配,导致PPP项目的长期运作与伙伴关系难以受到地方政府的重视。融资的高难度和大压力使得地方难有顾及融资目标和项目合作的两全之法。为了确保项目尽快落地,地方政府不惜与投资方签订不公平甚至不可能实施的合约。但当项目设施建设完成,再加上“新官”就任时,面对前任政府遗留的沉重“旧账”,消极对待甚至直接违约都会成为“不完美”但“必须”的选择。虽然PPP项目的合作性和规范性遭到了忽视,但地方政府却以短期意义上最具“性价比”的方式补齐了本地基础设施的短板。

(三)双链螺旋互动的发展升力:务实、均衡与动态调整的治理逻辑

PPP领域内中央政策与地方实践的双链螺旋互动关系,既是一种独特的中国政策过程,也代表着一种持续、高效的治理逻辑。在实用主义的逻辑起点下,区域建设和经济发展方式通过均衡运作和动态调整的方式不断协调和改进,这是双链螺旋互动勾勒出的独特治理路径。在效率优先的治理目标得以实现的前提下,政策统一性的僵化问题因此得以变通应对,以适应不同时期和不同地域的特殊情况。工具导向的治理路线也基于双链螺旋互动得以自我修正和迭代发展,同时也促进了治理方式的进步和治理成效的持续提升。

1.资源有限条件下的实用主义

受到特定时期资源有限的客观限制,央地政府均以务实的态度选择并应用了能够快速促进地区建设和项目融资的治理工具,高效完成了区域建设和经济发展的阶段性任务。一方面,国内政府部门并不排斥借鉴西方国家在经济发展过程中的宝贵经验,地方实践所产生的经验和教训也在中央政策制定中被视为重要的信息和技术来源。这种源自国外的政策学习和国内的纵向创新扩散,并不源于利益团体的角力或选举政治的压力,而是来自中央和地方政府对高效且实用工具的现实需要。另一方面,面对新型治理工具本身自带的效率与价值二元属性,中央政策和地方实践都不反对前者的核心作用。地方财权与事权失衡的矛盾长期存在,PPP等公私合作治理方式就会被扭曲为融资工具。但这种在现实发展压力下做出的“无奈”选择,客观上却完成了阶段性区域经济发展的主要目标,也为进一步优化社会服务、维护公共利益、实现均衡发展奠定了必要的物质基础。

2.“两个积极性”的协调与均衡

中央政策的审慎态度会限制地方的积极治理运作,地方实践的激进策略也会挑战中央的政策权威,经济发展领域“两个积极性”之间的差异势必产生部分矛盾。但除了以法律和政策为代表的刚性制度体系外,我国也存在允许各地政府针对实际状况应变处理的柔性机制。一方面,对地方自主权的尊重让政策统一性的僵化问题得以“变通”应对。中央“一刀切”式的政策文件难以考虑到所有地区的差异细节,但地方政府却可以依赖灵活的实践以消解整个治理结构所承担的负荷和任务(40)参见周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》,《开放时代》2009年第12期。。另一方面,灵活的地方实践也会覆盖中央政策难以触及的领域和层面。尤其以市场化为底层逻辑的治理方式,宏观政策难以规定一个公共性和经济性之间的通用均衡点,价值与效率的平衡只能在地方治理实践中探索和确定。灵活实践的机制非但没有弱化正式制度,反而对其形成了有力的补充和支持(41)参见周望:《均衡性治理:当代中国国家治理的一个特定逻辑》,《天府新论》2013年第6期。。政策统一性与实践灵活性的均衡协调体现了中央统辖权与地方治理权的动态关系(42)参见周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,《开放时代》2011年第10期。,也切实解决了治理过程中的部分难题。

3.治理路线的修正与动态发展

长期以来,中国共产党灵活、调适的政治思路让政策的制定成为不断改革和调整的循环过程(43)参见沈大伟:《中国共产党:收缩与调适》,吕增奎、王新颖译,北京:中央编译出版社,2012年,第5页。。在中央和地方的持续互动中,中央政府会基于地方实践的既往经验和教训进行政策修补和政策完善,也会随着当下环境的变化审查不合时宜的政策,并以动态的方式持续调整政策内容、改变政策制定和实施方式。在此基础上,中央政府根据国家未来的发展规划,也会在政策的迭代进化中提出前瞻性的发展思路。例如PPP政策中“社会资本”概念的提出,以及对PPP+REITs模式的超前推广,这种本土化和前沿化的工具改良体现了中央政策从反馈性修补向前瞻性指导的进化过程。这种动态性的治理发展需要政策制定者进行前瞻思考、反复思考和换位思考,并通过政策的调整和进化解决地方实践中可能发生、正在发生或即将发生的问题(44)参见梁文松、曾玉凤:《动态治理:新加坡政府的经验》,陈晔等译,北京:中信出版社,2010年,第5页。。治理路线的不断自我纠正和动态调整,不仅促进了阶段性治理任务的达成,也让PPP这一治理方式在中国朝着总体有序、规范的方向持续进步和发展。

六、结论与讨论:双链螺旋互动模式及其优化

本文基于对中国PPP发展案例内中央政策与地方实践的长期梳理,总结出中国政策过程中的双链螺旋互动模式。区别于其他嵌入央地关系的单线路政策过程,双链螺旋互动模式反映了中央政策与地方实践围绕着同一目标主轴相互影响和弹性行动,共同推升了相关领域治理水平的政策过程现象。政策“渐进调适”与实践“相机试探”的周期循环,突破了从政策制定到政策终结的阶段性时间限制,从更具历史意义的角度回答了政策创新到底由中央主导还是地方主导的非此即彼问题,是对中国特色的政策创新和政策试验理论的尝试补充和发展。此外,双链螺旋互动模式不仅解释了实际案例中政策变迁和地方治理中的具体现象,还体现了这一中国政策过程的务实治理逻辑和治理意义,其成功化解了由央地关系失衡导致的地方事权与财权不匹配,以及中央政策统一性与地方实践多样性的矛盾冲突,为区域建设和经济发展领域的治理发展提供了动态和持续的推动力。

在PPP、购买服务、公共服务合同外包、地方公共融资等众多领域,利用市场资源供给公共物品已成为愈发重要的治理方式,公私合作与多元治理也是未来国家治理的发展方向。但在实用主义的治理思路下,中央政策与地方实践只关注市场供给作为治理工具的效率性,以实现特定时期资源有限下的治理目标。但随着治理方式和工具的逐渐丰富和规范,我们应在双链螺旋互动基础上,将市场供给作为独立的要素引入这一互动结构,逐步让公私合作取代单纯以工具主义为核心的地方实践,最终让市场供给作为中央政策与地方实践的同等级要素参与螺旋互动,让市场力量以治理主体的角色发挥更好的作用(见图5)。