教育治理视角下城区义务教育学校布局调整研究——基于S县的个案跟踪调查

钱 佳

(华中师范大学 教育学院、湖北省基础教育研究中心, 湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

推进教育治理体系和治理能力现代化建设是我国教育现代化的战略任务。作为国家治理现代化的子领域,教育治理现代化既是国家治理现代化理念在教育领域的全面贯彻、落实、推进和实现(1)参见王占仁:《教育治理能力现代化与教育决策者的观念更新》,《国家教育行政学院学报》2020年第1期。,也是教育现代化的基本内容和重要目标。2019年,中共中央、国务院发布的《中国教育现代化2035》明确指出:“坚持教育为人民服务……大力推进教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化。”基于推动城乡义务教育一体化发展这一义务教育治理新战略定位,治理理论成为新时代教育改革的理论支撑。与传统的由政府主导的单向度、单一主体的教育管理不同,教育治理明确了多主体参与、民主协商、以人为本的理念。因此,分析县域内城乡教育发展问题,不仅具有较强的理论适切性,还具有重要的现实意义。

党的二十大报告提出要加快义务教育优质均衡发展和城乡教育一体化发展,优化区域教育资源配置。作为配置义务教育资源分布的直接方式,学校布局调整是一项复杂的教育治理实践,其治理目标是通过满足人民群众多元的教育需求,办人民满意的教育。自20世纪90年代开始,为应对学龄人口城乡分布变化所带来的教育资源重新配置问题,我国进行了大规模的农村学校布局调整。经过二十多年的不断探索,农村学校布局调整已走上了规范化、科学化的治理道路。近年来,随着城镇化的不断推进,学龄人口在城乡间、城区内的分布不断变化,既给农村学校布局带来了新挑战,也给城区义务教育资源空间布局提出了新难题。当前,在县域基础教育高质量发展的新阶段,科学有序地扩大教育资源供给,合理布局城区教育资源以应对城镇空间结构优化、外来学龄人口涌入和生育政策调整的“三重挑战”(2)参见刘善槐:《我国城镇义务教育学校布局调整研究》,《教育研究》2015年第11期。,既是破解当前城区教育资源配置“不平衡不充分”的关键所在,也对县域内教育治理实践提出了更高要求。

从治理实践看,为应对城区学龄人口空间分布、密度的不断变化,近年来各地政府在城区新建、改建、扩建了相当数量的学校,在增加学位供给的同时也在一定程度上优化了教育资源配置。然而,城区作为学龄人口流入地,所面临的教育供求、调整思路、价值目标等与农村存在较大差异,采取旧的布局调整方式已难以适应教育高质量发展的要求,亟须关注城区学校布局调整的新问题、新态势,探索城区学校调整新模式。鉴于此,本文基于教育治理的理论框架,以S县城区学校布局调整为跟踪个案,从治理目标、治理主体、治理内容、治理方式和治理效果等维度,分析县域内城区教育布局调整的治理实践,在此基础上反思城乡一体化进程中城区学校布局调整过程中的突出问题和改善路径。

二、理论基础与分析框架

(一)治理与教育治理

20世纪80年代后期,在发展中国家经济增长危机的背景下,“治理”开始作为学术语言进入学术视野。此后,在世界银行等国际机构的推动下,治理逐渐被用来解释不同国家的实践(3)参见王绍光:《治理研究:正本清源》,《开放时代》2018年第2期。。进入21世纪以来,国外研究将教育治理视为一种公共教育服务的改革理念,倡导把教育治理所蕴含的原则应用到教育实践中,发挥其在实践中的重要指导作用。国内学者也围绕治理的基本概念、衡量标准、推进对策等议题进行了大量研究,逐步形成了一种很有解释力的治理理论和分析框架(4)参见周晔、王晓燕:《城乡教育统筹治理:概念与理论架构》,《教育研究》2014年第8期。。

现代意义上的治理主要包含了“多元主体”“多中心”“平等合作”“法治”“透明”“问责”等核心理念。例如,治理理论代表人物罗茨等概括出理论的核心理念:一是主张为公共利益建立体现法治和责任的公共服务体系,政府、市场与公民社会对公共生活进行平等协商、合作管理,达成公共利益最大化的社会管理过程——善治(good governance);二是要求社会系统要素间的平等协商、对话和互动,追求广泛的共识和参与;三是强调社会管理过程中权力运行向度的变化(5)参见周晔、王晓燕:《城乡教育统筹治理:概念与理论架构》,《教育研究》2014年第8期。。此外,治理体系现代化“是一种包括政府、市场和社会公众等多元主体通过协商、对话和互动,达成管理日常事务、调控资源、履行权利的行动共识以缓解冲突或整合利益、实现公共目标、满足人民生活需要的结构、过程、关系、程序和规则的体系性活动”(6)陈进华:《治理体系现代化的国家逻辑》,《中国社会科学》2019年第5期。。在这个定义上引申出的教育治理,其基本价值导向已突破原有教育管理的范畴。

教育治理既是政府公共治理的一个子系统,也是一个各方利益冲突集中的领域。教育治理包含了不同群体对教育的不同利益追求,这些群体试图通过教育实现不同的治理目的(7)参见劳凯声:《社会转型与教育的重新定位》,《教育研究》2002年第2期。。教育中的政府单一管理在一定条件下会引发政府垄断公共教育供给而出现“失灵”;市场机制在提高教育资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时,也会产生分配不公、外部性、失业、市场垄断等“失灵”现象(8)参见褚宏启:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》2014年第10期。。教育中的政府单一管理与市场化改革带来的问题,亦即教育管理中政府和市场的“双重失灵”(9)参见禇宏启:《我们需要什么样的现代学校制度》,《教育研究》2004年第12期。,是促使教育治理勃兴的现实背景。

与治理理论所倡导的理念一样,教育治理强调“在教育现代化程序和规则下对各相关方进行调解,不以任何一方为权威,而是各方平等、合作、互动地处理教育公共事务”,注重“教育法治框架下的各方平等、合作、互动”。其中,“多元主体”是教育治理能力现代化的基本依靠力量,教育治理现代化意味着作为教育制度导向的教育价值观或价值追求的现代化,以及“政策行为”的现代化(10)参见陈金芳、万作芳:《教育治理体系与治理能力现代化的几点思考》,《教育研究》2016年第10期。。同时,运用治理的精神和理念变革公共教育服务体制,意味着公共教育服务供给主体的多元化、公共教育治理权力的多中心化和公共教育服务结构的多样化(11)参见蒲蕊:《论教育治理中的社会参与》,《中国教育学刊》2015年第7期。。当前,虽然有学者指出治理理论的“实证根基”有待加强(12)参见王绍光:《治理研究:正本清源》,《开放时代》2018年第2期。,但治理的视角有助于辨识重大问题,其所提供的参照点对传统公共管理中的假设提出了质疑(13)参见格里·斯托克、华夏风:《作为理论的治理:五个论点》,《国际社会科学杂志(中文版)》1999年第1期。。

(二)分析框架

教育治理的基本要素涵盖了治理目标、主体、内容、方法、结果等主要要素。首先,从构成要素看,教育治理的主体、对象、内容、方法与过程、效能的判断与评价等核心要素及其关联互动,构成了教育治理现代化的基本问题域(14)参见孙杰远:《教育治理现代化的本质、逻辑与基本问题》,《复旦教育论坛》2020年第1期。。其次,从现代教育治理体系看,教育治理包含了由谁治理(政府、学校和社会),治理什么(协调政府、学校、社会的关系,协调各级各类教育的关系,协调教育活动、教育体制、教育机制和教育观念的关系及其这四个范畴子要素间的关系),以及如何治理(治理依据、治理原则、治理程序、治理过程和治理结果)三大基本要素及其十二个子要素组成的结构系统(15)参见孙绵涛:《现代教育治理的基本要素探析》,《中国教育学刊》2015年第10期。。最后,从教育治理体系与能力的关系看,教育治理体系既包括作为教育制度导向的教育价值观或价值追求,也包括贯彻教育制度的政策行为与能力,该能力包含了理解能力、执行能力和创新能力三个要素(16)参见陈金芳、万作芳:《教育治理体系与治理能力现代化的几点思考》,《教育研究》2016年第10期。。

教育治理体系运行涉及为什么治理(即治理目标问题)、谁治理(即治理主体问题)、如何治理(即治理实现的路径问题)、治理的效果如何(即治理成效评价问题)(17)参见蒋庆荣、王彩波:《中国教育治理的政治学阐释》,《人民论坛》2018年第9期。,这构成了本研究的基本分析框架。学校布局调整本质上是一种教育治理实践,因此治理理论视角有助于我们形成学校布局调整研究的基准参照框架和问题意识。那么教育治理维度下的城区义务教育学校布局调整具有怎样的目标?有哪些治理主体?过程中采用了怎样的治理工具?产生了什么样的效果或影响?本研究尝试从治理目标、治理主体、治理工具与过程和治理结果等维度来构建城区义务教育学校布局调整的分析框架,以便更清晰地识别出城区义务教育学校布局调整中的深层问题。

1.布局调整的治理目标

治理是实现一定社会政治目标的手段,相对于国家的统治体制而言,治理体制是一种工具属性(18)参见俞可平:《中国的治理改革(1978-2018)》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。。教育治理同样也“具有工具属性,并非现实目标”,其直接目标是善治,即“好治理”,但最终目标是“好教育”,即建立高效、公平、自由、有序的教育新格局(19)参见褚宏启:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》2014年第10期。。在治理实践中,受多重因素叠加的影响,学校布局调整的价值目标应具有多维性,合理配置教育资源、促进教育均衡发展与提高教育质量是其三个主要目的(20)参见范铭、郝文武:《对农村学校布局调整三个“目的”的反思——以陕西为例》,《北京大学教育评论》2011年第2期。。

2.布局调整的治理主体

要达到较好的教育治理效果,不仅要有明确的治理目标,还要构建政府、社会、家庭、学校多元主体共同参与的共同治理模式。学校布局调整不仅是学校撤销、兼并、新建、改建或扩建的过程,同时也是对政府、社区、学生和家庭利益的协调和分配,其本质是利益调整(21)参见雷万鹏、王浩文:《70年义务教育学校布局调整回顾与反思》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第6期。。从各类主体的角色分配看,政府是布局调整的主导者和实施者,学校是布局调整的具体对象,社会是布局调整的支持者或制约者,而家庭是布局调整的目标指向。

3.布局调整的治理工具与过程

治理工具主要指相关主体(主要指政府)为实现特定目标或履行特定职责所采取的方法、手段与策略的集合(22)参见任昌辉、巢乃鹏:《我国政府网络舆情综合治理创新路径研究:基于治理工具论的分析视角》,《电子政务》2021年第6期。,如制度变革、教育政策革新等。从某种意义上讲,治理实践过程由一系列治理方法的运用而生成,工具与过程是一体化关系(23)参见孙杰远:《教育治理现代化的本质、逻辑与基本问题》,《复旦教育论坛》2020年第1期。。治理所倡导的理念,不应是“特定”方式,要达到好的教育治理,政府能力建设才是核心要义。因此,教育治理工具与过程指向资源配置、政策制定及其实施、能力提升与展现等范畴。教育投入制度、教师管理制度、主体治理能力等是讨论如何实施学校布局调整必不可少的要素。

4.布局调整的治理结果

治理的结果如何是指根据治理目标及“什么是好的教育治理”标准,对治理成效的评价问题,其结果可以为决策者提供决策依据。针对“什么是好的教育治理”,学者提出了“四标准”“五标准”“六标准”“十标准”等体系(24)参见褚宏启、贾继娥:《教育治理与教育善治》,《中国教育学刊》2014年第12期。。整体来看,当前学界对“好的治理”的特征存在共识,其核心特征是强调“多元主体”“多中心”“平等合作”“绩效导向”等标准。学校布局调整是一个复杂的动态过程,具有许多不确定的因素,牵涉到不同主体之间的利益平衡,对其进行评估与完善是一个必要的程序。

三、研究方法与个案基本情况

(一)研究方法

个案研究是实证研究中的一项基本研究方法(25)参见卢晖临、李雪:《如何走出个案——从个案研究到扩展个案研究》,《中国社会科学》2007年第1期。,它有助于我们对某一类别现象进行定性的深入分析,常与描述性、探索性和解释性研究结合在一起(26)参见Yin and Robertk, Case Study Research: Design and Methods(2nd ed), London: Sage, 1994.。本研究以我国中部地区S县城区学校布局调整为个案,使用实地调查、访谈等方法,搜集个案相关的资料。访谈对象包括教育管理部门、学校校长、教师、家长、学生等相关群体。同时,S县有关部门提供的大量文本材料、工作信息等也为本研究提供了佐证。上述信息的获得满足了个案研究的要求,使得本研究能够对城区义务教育学校布局调整治理过程开展深入的分析论证。本研究使用的数据如无特殊说明,均来自于2014-2021年课题组针对S县城区学校布局调整的10次实地调查和访谈所获取的研究资料。

本研究通过对国内外关于治理理论和教育治理的文献进行梳理,总结出教育治理的关键要素并构建了教育治理的分析框架。在此基础上,本研究对研究资料进行归类整理并解析,通过对文本字词和访谈话语以及符号的诠释,做出基于事实资料的评述性说明,包括:将调查资料与布局调整现实进行比较;了解受访者的态度、倾向;评估政策实施效果等。在进一步分析S县城区学校布局调整的社会、人口、经济与教育系统互动关系的基础上,本研究提出相应的对策建议。

(二)个案基本情况

1.S县相关教育情况

S县是人口大县也是教育大县,“人口基数大、学龄人口多、教育大而不强”构成了该县教育发展的基本特征。从城区学校布局基本情况看,在调查初期的2014年,S县中心城区有公办初中4所,学生12752人;公办小学4所,学生13349人。2015年该县出台《S县城市总体规划文本(2014-2030)》,扩展了原有中心城区的范围,由原来只包含R镇,扩展为包含H镇及周边部分村庄。自2016开始,S县施行城区义务教育学校“划片入学”政策,明确招生的行政规划范围、入学条件等,在一定程度上保障了辖区内学校生源状况的相对均衡。之后,随着人口空间流动和分布的变化,学校划片招生人数逐年增加,如ZH小学2016年计划招生500人,2020年计划招生715人,增长了43%,并且一直存在实际招生人数大于规划招生人数的情况。

2.S县城区学校布局调整过程

首先,从学校布局调整目标设定看,S县调整的目标设定兼顾了城区规划、学位补充和应对督导考核等多项目标。第一,学校布局调整被纳入了S县城区发展规划,并成为主要内容之一。2015-2021年S县的《政府工作报告》提出,城区的建设目标是按照“中等城市标准”进行规划,要“着力推进新型城镇化”,并指出,“教育资源扩张是推进城区人口聚集的重要力量”。第二,根据S县教育发展“十二五”“十三五”规划中的表述,S县进行城区学校布局调整的首要目的是“解决城区大班额的问题”,以“完成县域内义务教育均衡发展绩效考核”。第三,S县编制的《S县城市总体规划文本(2014-2030)》对人口规模及建设用地规模、公共管理与服务设施用地布局等进行了详细说明,并根据空间结构变化、人口流动和分布状态而调整,学校布局调整也是顺应人口变化的手段之一。

其次,从学校布局调整的程序看,S县的调整程序包括方案制定、实施、评估、调整等若干阶段。学校布局调整规划由县委、县政府组织编制,由教育主管部门负责协调实施,主要包括三个阶段:一是规划前期,成立规划领导小组以协调由城建、教育、发改等部门组成的编制组,并委托第三方形成专家论证组进行规划编制;二是规划中期,编制组全面收集相关资料,开展实地调查;结合城区人口分布及年龄结构预测适龄学生人数;综合考虑城市发展格局与交通因素,设置中小学校的服务半径,划分教育片区,并根据原有学校规模及城市用地情况进行调整;三是规划后期,编制组制定布局调整规划草案,多方征求意见、组织专家论证和实施听证程序,完善规划方案。在规划方案制定完成后,由县政府提交人大常委会审议,审议通过后由教育局具体实施。

最后,从学校布局调整方法选择看,S县的调整主要采用撤销、减招、扩容、合并、新建、变更用途等方式。在调整过程中,针对用地已达标、生均用地面积偏小的学校,进行扩建以达到生均用地标准;对于拟新建的民办学校,为其制定招商引资的优惠政策,以促进项目的落地与实施。例如,在2016年,S县YS小学与SL学校联合办学,实现了教学资源共享的目标;将原S县培训楼等划拨给SF附小、将原县直房管所划拨给XH小学,新增校园面积2600平方米,并投资新建一栋综合楼。

3.学校布局调整成效

通过7年的布局调整,S县城区增加了学位供给,缓解了教育供需矛盾;针对用地已达标、生均用地面积偏小的学校,进行扩建以达到生均用地标准;对于拟新建的民办学校,为其制定招商引资优惠政策,以促进项目的落地与实施。2014-2021年S县相继推动了ZH小学、SY高中新校区建设、YC学校、SY学校建设以及部分初中、小学扩容改建等重大项目建设,以增加城区学位供给。此外,还通过优化学校内部空间、合并、过渡性保留、易地重建等举措,进一步挖掘内部空间、增加学位供给。整体来看,2014-2021年,该县城区合计增加了学位供给5000多个,在一定程度上缓解了城区学校入学压力,较好地顺应了城区学位需求增长的趋势,回应了民众的教育需求。

四、教育治理视角下城区学校布局调整实践困境

(一)工具理性:对教育治理的多维价值目标的观照不足

教育治理的目标设定应兼顾工具理性和价值理性,前者关涉“怎么做”的问题并追求治理决策的科学化,后者回应“应该做什么”的问题,可体现为治理决策的人本化。城区学校布局调整不仅需要回应“新增多少学位”“新建多少学校”“在什么地方建学校”等现实问题,还要兼顾如何保证学生“上好学”、优化教育资源配置、实现区域内教育优质均衡发展的治理价值目标。目前来看,S县城区学校布局调整治理目标设定偏重工具理性,对教育治理的多维价值目标的观照不足,主要有以下几个表现。

第一,效率与公平之间的治理目标设定偏差。学校布局调整的基本动因主要包括促进教育公平和提升教育资源配置效率两个方面(27)参见赵丹等:《城乡教育一体化背景下乡村小规模学校布局调整与优化建议——基于陕西省宁强县的案例分析》,《中国教育学刊》2021年第5期。,而实现教育公平是城区学校布局调整实践过程中的价值目标(28)参见靳澜涛:《从教育治理到教育治理现代化的内在逻辑及其价值理性》,《中国电化教育》2021年第10期。。调查显示,S县学校布局调整的目标聚焦于城区规划与学位补充,并将有限的教育经费和优质教育资源优先投入到新校和对质量较好的学校进行扩容。这种调整方式虽然有助于提高城区学校教育资源配置效率,但在一定程度上也挤占了其他弱势学校的经费投入,出现了城区内“强校更强、弱校更弱”的格局。可见,S县在处理效率与公平的关系时存在一定偏差,对教育公平的关注不足,更加偏重工具理性效果。

第二,数量与质量之间的治理目标重心偏移。城区学校布局调整不仅应关注扩大教育规模、提供充足学位,更应该坚持以区域内教育质量提升为导向(29)参见褚宏启:《城镇化进程中的教育变革——新型城镇化需要什么样的教育改革》,《教育研究》2015年第11期。。从实际调查情况看,S县城区学校布局调整主要关注学校数量的扩张,2014-2019年相继推动了多所新学校建设以及部分初中、小学扩容改建等重大项目。但这些项目建设的工作方案中对质量的关注偏低,存在追求学位数量扩张、忽视教育质量提升的问题。此外,在调整过程中,部分中小学仍存在规模急剧扩张和班额增长的情况,在导致供求矛盾的同时,还加大了学校管理难度,降低了教学效果,阻滞了教育质量的提升。

第三,手段与目标中的工具性凸显。学校布局调整初衷旨在应对城市空间扩张背景下适龄儿童入学需求绝对数量增加的变化,调整学校和班级规模并最终实现区域内学校教育优质均衡发展。但在治理实践中,学校布局调整往往被当成应对上级督导评估的手段和城区扩张的工具。根据S县教育发展“十二五”“十三五”规划中的表述,S县进行城区学校布局调整的首要目的是“解决城区大班额的问题”,使得县域内义务教育学校办学条件达到国家标准、校际间达到均衡发展状况,以“完成县域内义务教育均衡发展绩效考核”,在此过程中甚至还与相关职能部门签订目标责任书,将学校布局调整作为政治任务和行政目标。

(二)政府主导:布局调整中多元治理主体的参与不足

“治理的典型特征是多元主体参与的共同治理,即‘共治’,共治是路径,善治是目标。”(30)褚宏启、贾继娥:《教育治理与教育善治》,《中国教育学刊》2014年第12期。学校布局调整是一个由政府主导、多个利益相关主体共同参与构建的持续行动过程,顺利推进布局调整工作不仅需要科学合理地制定规划方案,更需要各界的积极参与和支持。但从调查情况看,S县仍然以政府“自上而下”的行政推动为主,多元治理主体之间利益关系和权力结构存在失衡,多元治理主体共同参与机制仍未形成。

一方面,治理方式以“自上而下”为主,学校参与积极性不高。作为治理的主要对象与重要主体,学校的参与实质是政府扩大民主与强化治理理念的体现。学校的有效参与不仅可以提升教育治理水平,还能有效缓解体制僵化与治理效率的冲突问题。对学校而言,学校扩容是解决班级规模过大、硬件设施不足、师资不足、师资分配不均等问题的机遇,也是一次争取获得来自县政府和教育部门的人力、物力、财力支持的途径。但从S县的工作实际看,受到以政府为主导的“自上而下”的布局调整方式的影响,整个布局调整过程体现的主要是政府部门的意志,学校往往是规划的接受者,缺乏应有的参与权、决策权和发言权,其对于城区学校布局调整的诉求难以充分表达。

另一方面,治理体系中的参与渠道有限,家长参与不足。学生家长是学校布局调整中最主要的利益相关者,其在城区学校布局调整中的参与度以及对城区学校布局调整效果的满意度不仅可以为城区学校布局调整工作的改进提供重要依据,而且也会对未来城区教育发展的政策导向产生重要影响。但在治理实践中,作为重要利益相关者的学生家长在城区学校布局调整这一事关其子女教育及城区教育发展的决策中,扮演的只是被动的接受者角色。例如,S县布局调整过程中虽然有向社会征求意见,但是家长参与城区学校布局调整决策并不充分。政府在征求意见时,没有给予家长足够的话语权,在调整过程中并没有采用广泛征求意见等方式听取家长意见,出现广大家长对城区学校布局调整认同度和满意度较低的现象。

(三)资源受限:教育治理工具的选择存在局限性

治理工具是为了达到学校布局调整的目标而使用的政策、经济、社会等手段。根据治理主体运用权力的程度,治理工具可分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具(31)参见蒲蕊、沈胜林:《对公共教育服务治理模式的思考》,《教育理论与实践》2014年第7期。;根据工具特性,治理工具还可分为权威型工具、信息型工具、财政型工具和组织型工具(32)参见C.Hood, “The Tools of Government in the Information Age,” in M.Moran, M.Rein and R.E.Goodin,eds., The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford: Oxford University Press, 2006, pp.469-481.。受义务教育治理问题、主体治理偏好及工具运用能力的影响,目前以政府为主导的教育治理主体对治理工具的选择较单一,仍习惯于使用以权威型、财政型手段为主的刚性治理工具。以刚性治理工具为基础的城区学校布局调整容易出现财政受限、政策被消解、技术受限等问题。

第一,自有财力不足所引致的治理工具选择有限。城区学校布局调整以提高城区学校办学质量、优化城区教育资源配置、促进城区教育优质均衡发展为目的,资金保障是其完成预定目标的坚实基础。当前城区学校布局调整的主要方向是新建与改扩建以增加教育供给,这也带来了巨大的资金需求。S县财政资金一直以来比较紧张,属于典型的“三保财政”。访谈资料表明,S县政府作为学校布局调整的实施者和主要推进者,囿于财力有限,难以承担城镇学校新建、改扩建的高额费用,无法做到按法定的标准配套投入,往往只能整合中央、省级财政的项目资金推进布局调整。此外,公办学校建成后,又面临新的师资经费缺乏、日常运转与维护经费缺乏等状况,使教育优质均衡发展的目标实现程度大打折扣。布局调整投入资金主要采用“财政资金+社会资金”的方式,这在一定程度上也向社会转嫁了教育支出责任。

第二,“熟人社会”背景下划片招生政策易被消解。S县于2016年开始施行城区义务教育学校“划片入学”政策,虽然相关划片方式的入学政策较为刚性,但在“熟人社会”和财力有限的背景下,刚性制度仍然容易被部分“消解”。一方面受到S县家长对优质教育资源强烈需求的影响,另一方面在按学生数量拨付公用经费的政策背景下,城镇学校主动控制学校规模的动力偏弱,导致城区学校存在“择校热”及一些招生不规范的情况。据S县教育部门提供的内部调查资料,2015年,城区4所初中通过‘打招呼’进的学生超过1000人。S县教育部门虽多次出台文件,试图通过行政手段规范招生秩序,但效果均不理想。这些不规范的招生和“择校”现象不仅影响正常的招生工作秩序,还损害了教育的公平性。

第三,学位预测技术有限导致治理工具不够精准。适龄儿童的城市空间流动和分布状态是推动布局调整的动力因素,生源供给的变动也深刻地影响着城区学校实际布局,在此意义上,特定区域建多少学校应以满足该区域学生公平入学需求为前提。因此,城区学校布局调整应有长远规划,在科学预测学龄人口变化趋势的基础上,对布局调整进行精心的安排。在治理实践中,S县受技术条件的限制,往往只能根据出生率、出生人口对生源数量进行简单预测。然而,这种简单预测的方式已不能满足时代的要求,一定程度上影响了城区学校布局调整长远规划的精准性与合理性。

(四)权力受限:教育部门横向治理权偏弱

“好的教育治理”的前提是行政权力的合理配置,包括纵向配置和横向配置两个维度。在S县城区义务教育学校布局调整的权力分配中,纵向权力配置主要指的是县委县政府和教育部门之间的垂直关系,其中县政府有进行资源配置的权力,这种领导权是“实质性的、刚性的”;横向权力配置主要指的是教育部门与同级别其他部门间的水平关系。与财政、编制、人社、城建等部门相比,教育部门因为资源统筹能力不足、权力有限,在治理中的话语权相对较弱。在S县城区学校布局调整中存在政府与教育部门的权力“越位”“缺位”和“错位”等问题。

第一,县级政府治理权的“越位”。学校布局调整是地方政府行为,但在实践中由于治理权配置的不明确导致了政府的“越位”治理。按照新修订《教育法》的规定,“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素,按照国家有关规定,制定、调整学校设置规划”。虽然法律规定了政府与教育部门的学校布局决策权力,但在S县实际治理的过程中仍存在政府基于经济建设、城区规划与发展的目的对学校布局调整进行较多干预的情况。治理过程中的“越位”现象,不仅对教育的治理空间造成挤压,还会偏离区域教育高质量发展的目标。

第二,教育部门治理权的“缺位”。在学校布局调整实践过程中不可避免地存在沟通渠道不顺畅的情况,政府部门与教育部门间协商机制不健全,造成对一些教育事务管理的“缺位”问题,教育部门横向协调机制有待优化。调查发现,S县早在2014、2015年时,幼儿园入园人数已出现了激增(主要原因为农村人口进入城区),教育局就意识到3年后(也就是幼儿升入一年级时)会出现小学学位供给不足的问题,但几次打报告给县政府均未得到明确回复,部分改扩建的项目到了最后决策时,又因不明原因被否或被搁置,最终导致小学一年级的班额超出规定,这种供求压力显然会在未来传到初中学段。政府部门在处理教育事务中的“缺位”也导致学校布局无法满足未来教育发展的要求。

第三,其他部门治理权的“错位”。权责边界是学校布局调整中横向治理权限的界标,是治理主体权责结构合理安排的重要依据。在S县学校布局调整过程中,一方面横向各部门之间缺乏边界意识,出现权责交叉、重叠的情况;另一方面由于职权划分不清,各级部门之间互相推诿扯皮,或多头管理,或相关业务职能成为无人管理的真空地带(33)参见范国睿:《教育管办评分离改革:理论假设与实践路径》,《教育科学研究》2017年第5期。。例如,S县教育部门虽然会参与县域城市土地规划工作,但在很多重要决策中存在治理决策权不明显的问题。此外,在新建学校的教师招聘环节,教师招聘的任职资格、选拔标准、考评方式、编制数额等也均由人社和编制部门制定,而教育部门通常只是配合考核,基本处于一个被动接受的地位。

(五)城强乡弱:治理结果的非预期性

“好的教育治理”的新战略定位是要推进教育公平、推动城乡义务教育一体化发展(34)参见杨挺、李伟:《城乡义务教育治理40年》,《教育研究》2018年第12期。。经过若干年的不断探索,S县城区学校布局调整已经取得长足进步。但受到城乡二元发展政策的长期影响,我国对城镇教育和乡村教育一直实行差别化的资源投入政策(35)参见马凤岐、谢爱磊:《教育平衡充分发展与共同富裕》,《教育研究》2022年第6期。。由于长时间制度推力的作用,城镇优质教育的“累积效应”逐渐显现,县域内优质教育资源不断向县镇集中,城乡之间义务教育一体化发展目标越来越远(36)参见白亮、王瑶:《县域义务教育学校布局优化:挑战、逻辑方向与策略》,《教育科学研究》2022年第2期。。具体来看,城乡之间逐渐出现教师“二次抽离”及教育“洼地效应”,导致优质教育资源和生源全部涌向城区。此外,城区内部也存在资源配置不均衡的问题,在一定程度上阻碍了教育公平的实现。

第一,学校布局调整后的师资缺口导致城区对乡村优秀教师的“二次抽离”。由于在收入水平等诸多方面存在显著差异,致使在教师资源的初次分配过程中层级愈低的地区,学校教师岗位的吸引力也较低(37)参见管培俊:《以人才引领发展理念建设教师队伍人才高地》,《教育研究》2022年第9期。。在教师资源的二次分配过程中,为了应对不断增加的学龄人口,城镇学校会通过招考的方式从农村学校选聘优秀教师,使农村学校陷入“培养一个走一个”的师资培养困境(38)参见刘善槐:《我国城镇义务教育学校布局调整研究》,《教育研究》2015年第11期。。调研发现,在布局调整过程中,随着新建学校和学生扩招对师资的需求量激增,S县新建的公办学校教师主要来源于县城内教育系统的教师,县教育局会通过“考核+考试”统一招考的方式从农村学校选聘优秀教师。这种方式在一定程度上使得农村学校教师的逆向流动成为更加普遍的现象,造成城镇对农村教师的“二次抽离”。

第二,学校布局调整后的城区教育“洼地效应”吸引了更多乡村学生到城区就读。县域内优质教育资源逐渐集中到县镇,为了享受优质的教育资源,大量农村学龄人口向这些区域聚集(39)参见赵丹等:《优质均衡视角下乡村小规模学校教育质量困境与对策》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第2期。。因此,教师流失不仅给农村师资队伍带来不利影响,还会进一步加剧农村学校生源流失。这种生源流失,与教师的“二次抽离”相关,这主要是由于农村师资质量与家长对优质教育资源的渴求不相匹配,家长于是选择“用脚投票”的方式将孩子送到城区上学。在调查中,一些家长表示对农村学校的师资和教育教学质量感到失望,他们想尽各种办法把孩子送到城区学校就读。这一方面加剧了教育不平等,另一方面也阻碍了城乡义务教育一体化发展的有效推进。

第三,较多的优质教育资源投向了新建、扩建学校,引发校际差距有所扩大。教育治理视角下的城区学校布局调整不仅要求逐渐消除城区与乡村之间的差距,而且也要求城区内部实现教育优质均衡发展。但从工作实际来看,S县学校布局调整有“三重点”:抓住乡镇学校重点;抓住薄弱地区和薄弱学校重点;抓住新建小区、旧城改造、城乡接合部学校重点,并为新建、扩建学校制定招商引资等优惠政策。这些措施虽增加了城区学位供给,缓解了中心城区的入学压力,但也在一定程度上导致城区内部教育资源的分配不均,较多的优质教育资源投向了新建、扩建学校,损害了城区内部教育的优质均衡发展。

五、教育治理视角下城区学校布局调整优化路径

“任何教育状况都是教育政策的结果。”(40)石火学:《教育政策视角下的教育公平与效率问题研究》,《清华大学教育研究》2010年第5期。S县学校布局调整后城乡、校际非均衡发展和城区教育供求矛盾突出,从本质上讲也是教育治理的结果。解决此类问题应该从治理政策入手,采取措施积极地缓解政策产生的负面影响。从具体目标来看,城镇义务教育学校布局调整需要不断扩大优质教育资源的覆盖面,保证每个儿童享受公平而有质量的教育。

(一)聚焦县域内优质均衡发展,兼顾学校布局调整多元治理目标

教育治理的价值目标在于形成高效、公平、自由、有序的新教育格局,以教育效能和教育公平为根本价值目标,旨在解决突出问题,促进人的全面发展和社会全面进步(41)参见褚宏启:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》2014年第10期。。在学校布局调整治理实践中,不仅要关注学位供给、大班额化解等直接治理目标,更应关注布局调整所带来的新的教育公平问题(42)参见曾新:《学校布局调整后县域义务教育非均衡发展状况研究》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第2期。。同时,教育治理效能的实质是教育质量问题,应将教育质量纳入学校布局调整的目标范畴,并构建以学生发展为评价学校布局调整政策效果的根本标准,促进县域内义务教育质量的整体提升。

通过学校布局调整的方式配置义务教育资源,其实质是基于价值追求以解决教育资源供需矛盾的过程,在这个过程中只有教育公平与质量的不断改进,才能保障公共利益的最大化和办人民满意的教育目标的实现。针对当前布局调整中治理目标偏差等问题,一方面要按照党的二十大报告中强调的加快优质均衡发展的治理目标,将均衡发展与高质量发展的价值内涵融入布局调整实践,保障县域内农村学校发展需求、农民工随迁子女学生群体的教育需求,在县域内校际均衡中追求更高质量的教育;另一方面,城区学校布局调整不代表将学校全部建在城区,更不等于让乡村学校消失,而是要立足于多样化的家庭教育需求,关注社会发展的阶段性以及社会弱势群体独特的教育需求,构建城区、乡村学校各归其位、共同发展的学校分布格局。

(二)完善城区学龄儿童数据监测,升级学校布局调整治理技术

教育治理能力现代化需要创新数据治理理念,而信息技术的发展与进步为教育治理能力现代化奠定了技术基础,提供了更多可供选择的机制和工具。政府应通过构建新技术治理格局,使教育治理能力由“封闭”走向“开放”,最终实现教育治理的现代化(43)参见郭滇华:《国家治理视域下的教育治理现代化》,《理论视野》2018年第7期。。可以预见的是,在未来一段时期内,城区作为流动人口的主要聚集区,其义务教育资源承载能力仍将面临严峻挑战,这对升级学校布局调整的治理技术也提出了新的要求。

具体来说,第一,政府应进一步完善城区人口动态数据监测,科学预测学龄人口变化趋势。应根据生育率情况,对学龄儿童变化趋势进行科学预测,为新增人口预留足够学位。第二,政府应建立城区新增农民工随迁子女动态数据监测,科学预测学龄人口流动趋势与城区分布趋势。结合城镇化进程、城区改造、农民工随迁子女就读等信息,准确地对学位需求进行预测,为教育资源配置变动留出充分的调整时间,推动教育治理决策从经验主导走向数据驱动、教育治理模式从静态治理走向动态治理。第三,政府应升级学校布局调整治理技术,提升学校治理效能。政府应统筹运用信息技术等手段分析学校建设和发展的实时信息,对学校布局的位置、数量、结构、规模等进行科学、合理的配置,引导学生合理流动,同时还应避免城区教育资源的闲置和浪费。

(三)切实保障多主体参与共治,形成学校布局调整协同治理格局

多元共治是教育治理的本质特征,通过充分沟通、协商与合作,能有效促进教育管理的理性化(44)参见褚宏启:《绘制教育治理的全景图:教育治理的概念拓展与体系完善》,《教育研究》2021年第12期。。学校布局调整是学校、家长、学生和教育部门等不同利益群体的博弈过程,既要求多元主体承担起各自的职责,也需要政府部门对各种利益冲突进行充分协调,上下各方达成共识,形成协同治理格局。

在学校布局调整前,政府应进一步扩大社会民众的参与渠道,建立多元化利益表达机制,为民众提供更加畅通的制度化渠道,让相关者知悉、了解、参与公共政策制定和实施,使政策能真正反映民情、合乎民意;在调整过程中,应制定学校布局调整决策的纠偏机制,提供通畅渠道保障相关利益群体表达意见和进行行政申诉,并对布局调整过程中出现的问题及时进行纠偏;在布局调整后,应建立吸纳不同利益群体的学校布局调整评价和监督平台,健全效果评估及监督机制,征求各方意见,共同推进县域内义务教育优质均衡发展。

(四)强化教育部门权力配置方式,优化学校布局调整中的治理责权匹配

教育部门的责任与权力配置方式是决定学校布局调整能否走向“善治”的决定因素。教育治理并不意味着政府作用降低,而是发挥其在教育治理中的引领作用,为“以共治求善治”扫清障碍。这就需要政府转变职能,有所为有所不为,担当教育治理中的整合者和构建者的角色,形成有序的横向放权、跨部门协同治理的教育治理体系。

具体来说,一方面,应适当扩大教育部门在城镇规划中的权力。政府应优化教育治理的权力配置,强化规划部门、建设部门与教育部门联席制度。在旧城区改造与新区建设中,需前瞻设计、优先规划,保障城区学校发展后备用地。在治理过程中,避免城镇化过程中因学龄人口增加和用地紧张导致原有城区规划难以满足学龄人口就近入学的需求。另一方面,厘清教育部门横向治理权责边界。横向权力配置重点需解决的是同级教育部门的教育财权与教育事权的合理配置问题。应严格根据权责统一原则,以恰当的方式将决策权下放给教育部门,赋予教育部门以更加充分的教育预算权以及教育规划与调配权。