基层政社权责嬗递的联动逻辑、实践样态及融合治理

何 阳

（云南大学民族政治研究院，云南 昆明 650091）

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石，国家治理体系和治理能力现代化离不开基层治理体系和治理能力现代化，而基层减负是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。 只有针对基层政府配置适宜的权责体系，安排合适的工作任务，才能有效保障基层工作质量，让政府治理的最后一公里走稳、走实、走好。 如果基层政府身上的“担子”过重，则容易造成形式主义在基层工作中泛滥，出现形式主义地“讲政治”现象[1]。 为减轻基层工作负担，国家陆续制定了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等政策文件，并且将2019 年确定为“基层减负年”，以期在制度上为基层松绑减负提供行动依据，使基层拥有更多的时间和充沛的精力高质量地完成国家任务，而非陷入形式主义的泥淖不能自拔，造成基层政府工作人员职业倦怠。

基层减负话题一经提出就受到普遍关注，除了媒体人士、基层政府工作人员等对基层减负表现出浓厚兴趣，学者们也纷纷围绕基层减负议题展开研究，形成了较为丰富的研究成果。 从研究问题看，学者们主要回应了“基层减负何以难”这一问题，从责任甩锅[2]、监督下乡[3]、清晰化治理[4]、加压式减负[5]、条线下沉[6]和权责失衡[7]等角度展开探讨，以期弄清“基层减负难”的形成机理，从而更好地应对基层减负问题。 从研究内容看，大多数研究聚焦基层减负成效，认为基层负担在各级政府出台减负政策的情形下有所减轻， 但基层政府工作人员获得感不强，“依然感觉到会议负担较重”[8]，而且发现社区台账和数据呈报繁复、会议和考评占用时间多、社区权小责重、上级交派的事务和临时事务较多、社区多元共治难度大等问题仍然存在[9]。 从研究进路看，多数研究采用了问题-对策式逻辑回应基层减负难现象，在归纳基层减负存在的问题基础上提出应对之策，认为基层减负中面临着数字减负[10]、可持续性不强、结构矛盾突出[11]等问题，需要针对这些问题制定有针对性的治理策略，才能有序推进基层减负工作。

通过梳理文献发现，当前针对基层减负问题的研究成果虽然日臻丰富，且研究议题也在不断拓展，但部分研究偏好采用问题-对策式逻辑展开研究设计，基于特定理论视角对基层减负问题展开探讨的成果有限，在理论与实践有效结合方面尚有提升空间，而且当前研究成果在基层概念认定上存有模糊性，指向不明，缺乏对“基层”概念的精细化界定，偏好笼统地使用“基层”一词。 “基层”概念的外延宽泛，除了通常指的乡镇政府外，还包括社区、村民委员会甚至县级政府。 由于上述主体在基层治理中的定位、作用不同，因此它们的权责配置及合法性来源均具有显著差异，工作负担的形成机制和减负逻辑理应被区别对待。 基于此，本文将乡镇政府作为基层减负的研究对象，因为“将乡镇政府界定为基层政府是惯例”[12]，从国家-社会关系理论中演绎出政社权责嬗递的分析框架，以W 市D 镇作为个案，以期拓展既有解释基层负担形成机理的研究视角，在政社权责嬗递框架下厘清乡镇政府负担的实现载体及深层机理，从而为乡镇政府减负提供合理思路，促进乡镇政府减负提质增效。

二、理论基础与分析框架

“国家-社会”关系的结构性演变及走向通常被视为影响政治发展的重要变量和实践基础[13]。 从理论上说，国家代表了统合性力量，社会代表了自主性力量，二者之间的关系组合可划分为4 种类型：（1）强国家-强社会；（2）强国家-弱社会；（3）弱国家-强社会；（4）弱国家-弱社会。 国家-社会关系并非二元对立、非此即彼，也可是二元合一的互动、互补和互塑关系，而“二元合一”的特点在中国体现得尤为明显。 在中国人的思维中，“国家”和“社会”从来就不是像现代西方主流理论所设定的那样二元对立、非此即彼[14]。国家-社会强弱关系在实践中是一个动态调整的过程，应根据现实需要维持两者在动态调整中的平衡状态，具体可以通过比较国家权力、责任和社会权力、责任空间范围的大小进行识别。 在现实生活中，虽然基层存在权力和责任不对等的倒挂现象，但权责统一是全面推进依法行政和法治政府建设中应当坚持的基本思路，其提出和最终确立也显示了中国责任型法治政府建设的需求[15]，因此，本文以权责一致作为出发点来理解和分析政社权责关系问题。

国家强弱是指国家权力作用空间的大小以及与之相对应承担责任的多少，社会强弱指社会权力作用空间的大小以及与之相对应承担责任的多少，而国家权力、责任和社会权力、责任空间的大小关系高度彰显为政社权责关系。 政府往往被视为国家的代表，政府权责指的是政府履职时行使的权力和承担的责任，是自上而下由制度认定的权力空间和责任范围；社会权责指社会力量开展活动时行使的权力和承担的责任，是社会自治的权力空间和责任范围，来源于社会。 由于国家-社会关系是一对组合性关系，因此，政府权力作用空间大且承担责任大的同时社会权力作用空间大且承担责任大是强国家-强社会关系，政府权力作用空间大且承担责任大的同时社会权力作用空间小且承担责任小是强国家-弱社会关系；反之，政府权力作用空间小且承担责任小而社会权力作用空间大且承担责任大是弱国家-强社会关系，政府权力作用空间小且承担责任小而社会权力作用空间小且承担责任小是弱国家-弱社会关系。

政社权责嬗递是解释基层负担变化的重要视角，如果以政社权责原始关系为基础，政社权责嬗递对基层负担变化的影响主要体现在两个方面：第一，政府权责在原始关系基础上有所扩大而社会权责随之缩小，这便会导致政府工作量增加，形成政府工作中的负担；第二，政府权责在原始关系基础上有所缩减而社会权责随之扩大，这便会导致政府工作量减少，思想压力变小，负担降低（详情见图1）。 这里的“负担”主要指因岗位职责设置而产生的工作负担，与工作量之间高度相关。 如果工作量太大致使“忙”“乱”“累”成为基层政府常态化现象，造成工作人员思想压力大， 则形成了本文所讲的基层负担。 在政社权责嬗递中，社会行为通常是对政府行为的被动适应，鲜有前者主动改变后者的行为活动发生。 政府偏好通过制定公共政策的方式调整社会行为，实现国家、社会关系动态平衡，如果政府权责在社会领域有所缩减，社会主体则会承接政府放权的作用领域，充分发挥社会参与的作用；反之，如果政府权责在社会领域有所增加，社会主体的作用空间则会被政府侵蚀， 从而弱化社会参与作用。由于政社权责嬗递涉及行使公权力的政府部门和行使社会性权力的基层群众自治性组织，因此，推进政社权责原始关系发生变化的因素应划分为体制性因素和体制外因素，正是体制性因素和体制外因素的双重驱动，才导致政社权责关系发生演变。

图1 政社权责嬗递影响基层政府行为分析框架

三、案例呈现：对W 市D 镇政社权责嬗递的实证考察

（一）案例简介与资料获取

D 镇位于H 省W 市①，面积52.1 平方公里，下辖11 个行政村，134 个自然村，1 个镇农场。 全镇人口数量约3 万，其中农业人口27453 人，产业发展以农业为主。 该镇共有19 个党支部，898 名党员。D镇是中西部地区较为普通的乡镇，政社权责嬗递过程具有典型性，可在一定程度上揭示改革开放以来政社权责关系在基层治理中的变化，案例资料主要来自笔者对乡镇领导干部和普通群众的访谈。

（二）W 市D 镇政社权责嬗递的实践

由于政社权责嬗递是一个动态发展过程，因此，本文从历史视角梳理W 市D 镇政社权责嬗递现象。 结合国家政策方针和D 镇访谈资料，将村民委员会诞生以来W 市D 镇政社权责嬗递的实践过程大致划分为3 个阶段，分别是政府向社会放权的尝试阶段（1980-1998）、政府向社会放权的扩大阶段（1999-2012）和政府向社会放权的收缩阶段（2013 年至今）。

1.政府向社会放权的尝试阶段（1980-1998）

中国第一个村民委员会在1980 年诞生于广西宜山、罗城一带，而在1982 年村民委员会被写入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），这表明以村民委员会为主体的村民自治制度在短期内便引起了高度重视。 在广西诞生村民委员会之初，位于不同省份的D 镇更多处于观望徘徊状态，尚未在管辖区域内自发地成立村民委员会。 随着《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村民委员会组织法》）颁布，以村民委员会为主体的村民自治行为在农村社会得以推广，D 镇村民自治活动才被有序地提上日程，开始以行政村为单位选举村民委员会委员，实现人民公社向村民自治的转变。D 镇成立村民委员会之初，对于村民委员会应履行哪些职责尚缺乏充分了解，随着国家政策的逐步推进，村民在认识上有所深化。 但由于村民委员会是一个崭新事物，国家层面尚未全面且系统地划分村民委员会权责，故D 镇对村民委员会的权责确认处于尝试阶段，D 镇政府在国家政策统筹下渐进式地向社会（村民委员会）放权，这时村民委员会主要承担着支持和组织村民发展农业生产和农村经济、征收农业税、监管计划生育等职责。 其中，经济职能占据了核心位置，这与家庭联产承包责任制政策实施和乡镇企业兴起之时代背景密切相关，D 镇在此阶段设立了国有农场，如何划分土地、组织村民在分配到的土地上耕种以及实现村民在国有农场就业成为了村民委员会的重要工作内容。 在此阶段D 镇政府的领导班子和工作人员数量维持在30 人左右，在向社会放权的尝试过程中，D 镇政府工作量得到了局部释放，工作人员思想压力不大。

2.政府向社会放权的扩大阶段（1999-2012）

《村民委员会组织法》在试行十余年后，由第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年11 月4 日修订通过，自1998 年11 月4 日施行，这掀起了村民自治向纵深发展的热潮。 在国家正式法律制度的指导下，各级政府均对村民自治寄予厚望，希望在充分借鉴中国古代“皇权不下乡”的治理经验的基础上，依靠村民自治实现基层社会的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，从而形成具有自身特殊精神禀赋的中国社区[16]。在这个大背景下，D 镇政府顺应国家顶层设计要求， 扩大了对村民委员会的放权范围，使得村民委员会在原有的支持、组织村民发展农业生产和农村经济等权责基础上，进一步承担起了人民调解、治安维护、普法宣传、文化教育、公共卫生等职责，可以说绝大部分农村公共事务和公益事业均被纳入到村民自治范畴。 村民自治不仅可以办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，而且需要统筹农村集体经济发展、农村集体所有的土地和其他财产的管理、法律普及、文化教育和生态环境保护等活动。 不过，征收农业税的职责在2006 年被取缔。政府向社会放权扩大阶段的D 镇政府更多针对村民自治行为给予指导、支持和帮助，将上级政府制定的政策及时传递给行政村， 收集汇总农村公共事务信息，在村民委员会寻求帮助之时出面处理行政村存在的棘手问题。 D 镇政府在此阶段的领导班子和工作人员数量维持在60 人左右， 在D 镇政府向社会放权扩大过程中，D 镇政府工作量得到了系统释放，工作人员思想压力较小，大部分工作人员能在上班时间处理完日常工作，鲜有加班处理工作情形。

3.政府向社会放权的收缩阶段（2013 年至今）

党的十八大召开以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”问题，围绕农村贫困、农村经济、农村生态环境、农村文化服务等领域进行顶层设计，尤其是针对消除农村贫困问题，开展了一场声势浩大、规模庞大、意义重大、成就巨大的扶贫行动，旨在实现中国共产党向人民作出的第一个百年承诺，为中国共产党的百年华诞献礼。 由于工作任务严峻，且在政府向社会放权扩大阶段后期村民自治遭遇了流动社会的解构[17]，失灵现象日渐严重，使得单独依靠村民自治等社会性活动来消除农村贫困问题面临重大挑战。 从国家层面而言，在有限时间内打赢脱贫攻坚战势在必行，因此上级政府通过各种考核政策牢牢地控制着地方政府的行动进程。D 镇政府在各种考评体系驱动下，不得不改变以往的行为方式，积极主动地治理农村贫困问题，形成了以D 镇政府领导班子为核心的脱贫攻坚工作小组，乡镇领导干部及工作人员深入基层直接与群众接触，努力为群众排忧解难，这便逐渐地边缘化了以村民委员会为主体的村民自治行为，镇政府成为了基层治理的中坚及核心力量。 而在精准扶贫过程中，D 镇在2019 年推行了农村网格化管理机制，严格践行市干部包镇（区）、镇（区）干部包行政村（社区）、行政村（社区）干部包户的“三级包保”制度。 农村网格化管理机制的运行不仅将贫困问题的治理纳入基层政府权责体系范畴，更是将农村公共事务治理权回收到了乡镇政府手中。 D 镇政府在此阶段的机构设置主要有党政办、党建办、经济社会发展办、社会事务办、农业中心，领导班子和工作人员数量维持在70 人左右。 在D 镇政府向社会放权收缩过程中，政府工作量大幅增加，工作人员加班完成工作任务情形频繁发生，甚至加班成为D 镇政府的常态化现象。 与此同时，乡镇领导干部思想压力严重，担心因完不成或者不能保质完成工作而被上级问责。

通过对D 镇政社权责嬗递个案的分析，不难发现基层治理中的政社权责关系处于发展变化中。 自村民委员会诞生以来，从总体上看，基层治理中的政社权责关系呈现出由放权转向集权的发展轨迹。在政府向社会放权阶段，D 镇政府经历了从尝试性放权到全方位放权的转变过程。 （1）在尝试性放权阶段，乡镇政府主动退出了农村公共事务部分领域，将村民自主选举村民委员会成员的权利、支持和组织村民发展农业生产及农村经济的职责等交给社会，充分尊重村民的选举结果，既不再指派特定人员任职村民委员会，也不再直接介入和干预农业生产和农村经济方面的事务。 （2）在全方位放权阶段，D 镇政府的主要职责是在县级政府和行政村之间传递政策、信息和为解决农村公共事务兜底。 农村公共事务和公益事业几乎均首先由村民委员会等基层群众性自治组织解决，村民委员会在承担原有的支持、组织村民发展农业生产和农村经济等权责基础上，进一步承担起了人民调解、治安维护、普法宣传、文化教育、公共卫生等职责。 当村民委员会等基层群众性自治组织无法独立解决上述问题时，再由D 镇领导干部介入。 （3）在政府向社会集权阶段，乡镇政府权责扩大而社会权责缩小，集中表现为行政吸纳自治，乡镇政府在农村公共事务和公益事业等领域出现了越位行为，判断乡镇政府越位的标准主要为乡镇政府是否优先介入《村民委员会组织法》定位为村民自治作用范畴的事项。 在政社权责嬗递过程中，乡镇政府工作量呈现出由局部释放、系统释放到陡然增加的变化特征，工作人员思想压力经历了不大、较小到严重的演化过程，乡镇政府的工作负担与政社权责嬗递之间高度相关。

四、政社权责嬗递视角下乡镇政府负担的实现载体

政社权责嬗递视角下乡镇政府负担的形成依托着不同的实现载体，主要以网格化管理机制在农村地区的运用为分界线。 在网格化管理机制运用到农村地区之前，D 镇政府主要通过政策文件方式实现扩权，缩小社会在农村公共事务和公益事业等领域的作用空间。 而在数字技术与基层治理紧密结合的当下（网格化管理机制运用到农村地区之后），D镇政府主要通过农村网格化管理机制辅之以政策文件等方式实现扩权。 在乡镇政府工作人员数量相对恒定状态下，D 镇政府处理农村公共事务和公益事业等诸多事项的权责扩张必然导致工作量增加，思想压力变大，负担加重。

（一）政策文件颁布推动乡镇政府权责扩大而社会权责缩小

《村民委员会组织法》第二条对村民委员会的定位进行了规定，第三条明确了基层政府和村民委员会之间的关系。 上述法条表明以村民委员会为主体的村民自治行为更多是一种社会性行为，村民委员会不是乡镇政府面向农村的延伸机构，不具有行政属性，而是独立于政府机构的自治组织。 村民委员会的主要职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，并且协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等。 基层政府只能对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。 随着村民自治在基层实践中的深入，以乡镇政府为代表的基层政府逐渐出现了干预村民自治的行为现象，其中既有针对村民自治失灵而开展的正义性干预行为，即村民自治由于村民自身能力不足而需要政府出面兜底的情况，也有因盲目扩大乡镇政府权责而开展的非正义性干预行为，即乡镇政府在村民自治擅长领域主动作为现象。

以D 镇为例，D 镇所在的H 省针对村（居）民委员会依法履职事项和协助政府工作事项制定了指导清单，即《H 省村（居）民委员会依法履职事项指导清单》和《H 省村（居）民委员会协助政府工作事项清单》，以期厘清乡镇政府和村民委员会的权责体系。村民委员会的履职清单被划分为4 类，分别是自我管理类、自我服务类、自我教育类和自我监督类。 虽然《H 省村（居）民委员会依法履职事项指导清单》按照《村民委员会组织法》的内容体系对村民委员会的权责进行了详细梳理，明确了村民委员会的权责清单，但是《H 省村（居）民委员会协助政府工作事项清单》从组织类、经济类、文体类、社会类、生态类等5 个领域对村民委员会协助政府工作事项做出了相应规定，两者之间不乏矛盾之处。 比如《H 省村（居）民委员会依法履职事项指导清单》中规定“村民委员会可以拟定村民自治章程、村规民约、居民公约草案，同时审查内容是否违反法律强制性规定或与现行法律相冲突，修订完善男女平等条款，提交村（居）民会议表决通过，并进行公示”，但《H 省村（居）民委员会协助政府工作事项清单》中规定“乡镇人民政府或者街道办事处对村民自治章程、村规民约等内容责令改正的，村民委员会需要依法依规改正”，这便意味着乡镇政府在村民自治章程、村规民约等的制定上具有最终决定权，从而压缩了法律授权基层群众性自治组织的作用空间。

此外，通过《村民委员会组织法》可知，调解民间纠纷是村民委员会承担的主要职责之一。 在《村民委员会组织法》颁布后的一段时间内，村民委员会的下设组织人民调解委员会在调解行政村的社会矛盾纠纷中发挥着主导作用。 村民遇到社会矛盾纠纷会直接寻找人民调解员，由人民调解员出面将社会矛盾纠纷消解在基层，人民调解成为基层社会中的一道靓丽风景。 然而，在“三级包保”制度推动下，乡镇政府工作人员需要对行政村（社区）的所有事务负责。 为了避免社会矛盾纠纷扩大化给社会稳定造成不良影响，乡镇政府工作人员不得不积极作为，与农村人民调解员队伍共同处理社会矛盾纠纷，甚至比农村人民调解员更早地介入社会矛盾纠纷，因为一旦矛盾纠纷扩大化，乡镇政府工作人员将被问责处理，这便改变了农村社会矛盾纠纷的调解方向，打破了原有的调解秩序。 以往只有行政村无法调解的农村社会矛盾纠纷才会被纳入行政调解范畴，由乡镇政府工作人员出面化解，但乡镇政府的主动介入直接迈过了村民自治中的人民调解活动，这在无形中增加了乡镇政府任务量，使得工作人员在完成正常工作内容外还需要处理数量庞大且日益复杂的社会矛盾纠纷。

（二）农村网格化管理推动乡镇政府权责扩大而社会权责缩小

农村网格化管理机制在乡镇地区的运用改变了以往乡镇主要通过政策文件实现扩权的传统方式，乡镇政府不用再针对某一具体事务出台政策文件实现扩权，而是将处理农村所有公共事务的权责都嵌入到农村网格化管理机制中。 如果说通过政策文件实现扩权是零散的、碎片化的，那么通过农村网格化管理机制实现扩权则是系统的、全面的，当前乡镇政府在基层治理中的权责实现了从点到面的扩散。

通过分析D 镇的农村网格化管理机制，可以发现该机制主要通过人员的层层控制来开展管理活动。 具体来看，D 镇的农村网格化管理机制将镇党委书记、镇长设定为农村网格化管理一级网格长，将乡镇机构职能部门负责人或者工作人员设定为农村网格化管理二级网格员，将行政村村主任设定为农村网格化管理三级网格员，将通过政府考试方式选拔出来的外包人员设定为四级网格员。 一级网格长在农村网格化管理中主要发挥领导作用，统筹农村网格化管理活动，二级网格员、三级网格员和四级网格员主要承担着处理农村公共事务职责，农村公共事务最终是由二级、三级还是四级网格员处理主要根据事务重要性和复杂性判别。 四级网格员除了承担处理农村公共事务职责，还承担着收集和上报农村公共事务信息的职责，需要将网格范围内发生的所有公共事务信息传递给乡镇政府，再由乡镇政府领导及一般工作人员来决定如何处理，从而形成了农村公共事务信息收集、传递、处理到反馈的行动闭环。

在农村网格化管理机制中，凡是农村网格中发生的涉及公共利益的事件均通过四级网格员直接上报给乡镇政府，而乡镇政府在接收到农村公共事务信息后需要安排乡镇政府工作人员、行政村村主任或者四级网格员来处理相对应的事务，这便改变了处理农村公共事务的行为性质和行为方向。 从行为性质看，以往农村公共事务的处理首先由村民委员会负责，村民委员会处理农村公共事务属于社会性行为，如今农村公共事务处理直接由农村网格员负责，农村网格员为政府聘用人员，由农村网格员处理农村公共事务属于行政性行为；从行为方向看，以往农村发生一些涉及公共利益的事件后，直接由村民委员会出面处理。 若是较为简单的如清理生活垃圾等日常性农村公共事务，村民委员会可以直接安排人员处理，如果是较为复杂的涉及村庄经济发展、公共安全的特殊性农村公共事务，村民委员会可以采取召开村民会议等方式来商议解决方案，并在这一过程中参考乡镇政府的意见。 由此可知，此种农村公共事务处理模式遵循了自下而上的方向，只有依靠村民委员会解决不好的农村公共事务才会由乡镇政府出面解决。 但农村网格化管理机制运用之后，农村公共事务的处理遵循了自上而下的方向，由乡镇政府在接收到农村公共事务信息后自上而下地协调机构、安排人员进行处理，形成了事无巨细的管理格局。 此外，在农村网格化管理机制中形成了严格的权责配置和绩效考评体系，不同层级网格员需要对上负责，而且对上负责的结果通常被视为绩效考评的重要依据，这便使得拥有社会性权力的行政村村主任受到乡镇政府管控，不得不对乡镇政府负责。

五、政社权责嬗递视角下乡镇政府负担形成的深层机理

事实上，政策文件和网格化管理机制仅仅是乡村社会中政社权责嬗递引发乡镇政府负担的实现载体。 从深层次来看，基层负担的形成受到基层事务宽泛化、政策刚性扩大化、监督考核过密化和政社权责模糊化四重逻辑驱动，基层事务宽泛化使得乡镇政府工作任务增加，政策刚性扩大化使得乡镇政府工作弹性削减，监督考核过密化使得乡镇政府工作避责泛滥，三者共同作用形塑了体制型增压景象。 在自上而下的压力型体制影响下，乡镇政府不得不扩大权责来落实上级政府安排的任务，不断地侵蚀村民自治作用空间，将直接处理农村公共事务权责回收到政府手中。 而政社权责模糊化使得乡镇政府扩大权责吸纳社会自治行为成为可能，为行政吸纳自治提供了空间。

（一）基层事务宽泛化

基层事务可以划分为行政性事务和政治性事务。 行政性事务主要指日常工作和常规性事务，遵循着“权责利”相匹配原则。 政治性事务主要指由党委政府从一般性事务中选择出来、推动落实的重要治理事务，往往与政治动员、考核激励、组织协调等高度相关。 官僚体制具有路径依赖特征，长期存在着事务膨胀的内生惯性[18]，处于官僚体制末端的D镇政府及其上级政府也不例外，总是不自觉地实现权责扩张，以致D 镇政府承担的行政性和政治性事务的数量较之以往均有所增长，尤其是政治性事务的增长幅度更为显著。 比如在家庭联产承包责任制实施后，D 镇政府实现了对农村土地经营权的确权，后期很长一段时间都不用关注农村土地确权问题，但随着农村土地流转政策启动，D 镇政府需要帮助村民联系承包商、解决农村土地流转中出现的矛盾纠纷等，使得行政性事务增加。 再比如，随着解决三农问题在中国式现代化进程中的意义突显，各级政府对乡村事务的重视程度不断加强，出现了诸如精准扶贫、生态环境保护、基层党组织建设等一系列政治性任务，这些任务要求高、时间紧、周期长，依靠常规化治理往往难以实现，而且每隔一段时间就会有新的事务安排下来，如果像以往那样完全交由村民自治来应对，恐怕很难在规定时间内高质量地完成任务，现实需要驱动着乡镇政府不得不采用“最高标准、最严要求和最快速度”的顶格举措来完成任务，从而绕过村民自治直接采取措施应对农村公共事务和公益事业等。

（二）政策刚性扩大化

以互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术为标志的第四次科技革命的兴起使得技术治理成为了时代之势。 技术治理嵌入政府系统，在提升基层治理效能的同时也导致技术渐趋悬浮于社会之上，并且陷入事本主义式行政工具的治理困境[19]，造成政策目标和治理事务由原来的原则性、模糊性向清晰化、具体化转变。 上级政府对D 镇政府在政策执行流程、阶段任务、时间节点等方面作出明确要求，并且利用新一代信息技术精准地掌握着政策执行进度和效果，使得D 镇政府不能像以往那样在政策执行过程中具有较大自由裁量权，可以和村民委员会协商共同处理农村公共事务，甚至将部分处理权限直接交给村民委员会，当村民委员会需要帮助时再介入，只要能在上级政府规定时限内完成工作任务即可。 而今，D 镇政府在上级政府的刚性政策设计下，不仅需要对政策执行结果负责，而且需要满足上级政府在政策执行过程中提出的各项要求，因此必须对政策执行过程等要素高度重视，以期在上级政府刚性政策调整情形下实现政策目标，这便使得D 镇政府不得不介入大量隶属于村民委员会等基层群众性自治组织职责范畴内的事务，通过权责扩张来满足上级政府要求。

（三）监督考核过密化

监督考核是上级政府推动乡镇政府履行职责、完成工作任务的重要方式。 由于监督考核关系着乡镇政府工作人员的切身利益，因此，乡镇政府高度重视监督考核工作，以求获得优异成绩。 但监督考核过密化使得D 镇政府应接不暇，为了在每一次监督考核中获得认可，D 镇政府不得不提前介入和干预农村各项事务，有效掌握农村公共事务和公益事业等诸多事项的处理进度，从而更好地完成上级政府安排的任务。 以脱贫攻坚为例，为了在有限时间内消除农村贫困问题，党中央、国务院通过各种监督考核政策控制着地方政府的行动进程，各级地方政府也通过监督考核方式对下级政府施压。 D 镇政府严格践行“三级包保”制度，每个政府工作人员均对应着不同的作用对象，被赋予不同的工作职责，只要负责的地区和人员出现问题，就会被问责处理。在脱贫攻坚阶段，D 镇政府接收的监督考核频次高达几百次，一度出现过一个月内被监督考核7 次的极端现象。 因此，为了顺利完成监督考核任务，D 镇政府工作人员往往在接收任务后就立即着手设计行动方案， 并且绕开村民委员会直接付诸行动，这便导致乡镇政府介入了原本可由村民委员会完成的多项农村公共事务。 随着监督考核过密化，D 镇政府越过村民委员会直接处理农村公共事务等事项的情形不断增多，从而助长了乡镇政府权责扩大而社会权责缩小现象。

（四）政社权责模糊化

《村民委员会组织法》对村民委员会的职责作出了明确规定，要求“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。《宪法》明确了乡镇政府职责，规定“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，而“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。 这便间接地明确了乡镇政府职责，与县级以上地方各级人民政府的职责虽有不同，但总体相似。 由此可见，D 镇政府和村民委员会在处理农村公共事务等事项过程中存在大量的权责交叉领域。从法律角度看，无论是由D 镇政府还是村民委员会处理农村公共事务等事项均具有合法性。 究其原因，虽然为了减轻政府负担，国家鼓励社会力量参与基层治理，尽量做到能够由社会力量独立解决的事务则不用政府出面，但法律未能明确农村公共事务等诸多事项应当优先通过村民自治方式处理还是优先由乡镇政府完成，以致D 镇政府扩大处理农村公共事务等诸多事项的权责、绕过村民委员会等基层群众性自治组织直接介入农村公共事务具有了合理性，为D 镇政府权责的扩张和村民委员会权责的缩小提供了可能。

六、结论与讨论

基层减负是近年来的一个热议话题，而只有厘清基层负担的形成机理，才能做到“对症下药，药到病除”。 本文选取W 市D 镇作为个案展开分析，发现乡镇政府工作负担突显为工作任务量大和工作人员思想压力大。 究其原因，政社权责关系在政府权责缩小而社会权责扩大的基础上发生了显著性变化，朝着政府权责扩大而社会权责缩小方向发展，呈现出行政吸纳自治的实践样态。 法律赋予村民自治的作用空间不断被行政权力侵蚀，以致乡镇政府需要介入大量隶属于村民委员会等基层群众性自治组织职责范畴内的事务，这便扩大了乡镇政府在基层治理中的权责范围，压缩了村民自治作用空间。可以说，当前乡镇政府工作量是原来的数倍，但乡镇政府工作人员数量相对恒定、增加有限，在工作人员数量相对恒定状态下增加工作量必然会给乡镇政府增压。 在政社权责嬗递过程中，乡镇政府主要通过政策文件和网格化管理机制来改变农村公共事务治理方向，压缩法律赋予村民自治的作用空间。 从更深层次看，政府权责扩大而社会权责缩小受到基层事务宽泛化、政策刚性扩大化、监督考核过密化和政社权责模糊化四重逻辑驱动，基层事务宽泛化使得乡镇政府工作任务增加，政策刚性扩大化使得乡镇政府工作弹性削减，监督考核过密化使得乡镇政府工作避责泛滥，政社权责模糊化使得乡镇政府越位行为合理化，上述四者共同导致了政府权责扩大而社会权责缩小现象发生，从而增加了乡镇政府的工作负担。 其中，基层事务宽泛化、政策刚性扩大化和监督考核过密化涉及体制性因素，形塑了体制型增压景象，在自上而下的压力型体制影响下，乡镇政府不得不扩大权责来落实上级政府安排的任务，而政社权责模糊化为乡镇政府权责扩大而社会权责缩小提供了可能空间。

从政社权责嬗递视角出发，在保持乡镇政府工作人员数量相对恒定情形下为基层减负，应坚持国家社会二元合一的价值理念，引导政社权责关系朝着“政府权责缩小而社会权责扩大”方向发展，实现行政还权社会的目标。 将社会可以自主应对的、能力范围内的农村公共事务交由村民委员会等村民自治主体处理，退出乡镇政府在农村公共事务处理中的越位领域，坚持自下而上地处理农村公共事务的基本方向，当行政村发生了涉及公共利益的事务后，在条件允许的情况下应优先采用村民自治方式解决，采用村民自治方式难以妥善解决的农村公共事务再由乡镇政府出面处理，这便可充分利用社会力量参与基层治理，实现对政府处理农村公共事务的分流，从而减轻乡镇政府工作量，缓解工作人员的思想压力。

政社权责配置是一个经典话题，需要在国家-社会关系演变过程中实现动态平衡。 在国家推动基层减负的大环境下，实现乡镇政府权责的缩减（还权社会）是一个复杂而系统的工程，契合放管服改革精神内核[20]。 它需要对引起政府权责扩大而社会权责缩小的体制性因素展开调适，从根源上彻底解决基层事务宽泛化、政策刚性扩大化和监督考核过密化的症结问题，还需要堵上政社权责模糊化为政府权责扩大而社会权责缩小提供的可能空间。 毋庸置疑，彻底解决基层事务宽泛化、政策刚性扩大化和监督考核过密化涉及国家治理方略的总体性调整，牵一发而动全身，因此短期内想要彻底地解决乡镇政府负担过重问题不具有现实可行性，我们只能寄希望于通过渐进式的体制改革来不断地缓解乡镇政府负担，缩减乡镇政府工作任务量，增加乡镇政府工作行为弹性，释放乡镇政府监督考核压力。政社权责模糊化尚未触及体制性问题，属于操作性事务范畴，应将其作为缓解乡镇政府负担过重问题的突破口。 厘清政社权责关系、实现乡镇政府权责的缩减（还权社会）实则是一个放权问题，而放权需要处理好主体、客体和对象之间的关系，弄清应缩减哪些权责、下放对象承接下放权责的能力范畴等关键性问题。 因此，在乡镇政府还权于社会的过程中需要以村民自治能力为准绳重新设计乡镇政府和村民委员会等基层群众性自治组织的权责体系。 与此同时，还应当通过党建引领和健全“三治合一”乡村治理体系的融合治理方式，为村民自治提质增效。

第一，以村民自治能力为准绳重新设计乡镇政府和村民委员会等基层群众性自治组织的权责体系。 乡镇政府还权社会过程中应充分考虑村民自治能力的大小及特征，村民委员会从诞生至今经历了40 多年的发展历程，判定村民自治能力可以立足于村民自治实践活动，总结归纳村民自治擅长的作用领域，继而通过《村民委员会组织法》从大方向上对村民自治的作用领域进行授权、确权；同时需要审时度势地调适村民自治不擅长的作用领域，及时有效地降低甚至规避村民自治发生失灵的概率，将诸如农村宅基地管理等村民自治不擅长处理、出现问题较多、专业性较强的作用领域管理权责收归于乡镇政府，由乡镇政府和村民委员会共同处理农村公共事务中的棘手问题，实现乡镇政府和村民委员会合作共治，激发基层治理的体制机制活力[21]。 不主张法律过细规定村民自治作用领域的主要理由在于基层治理具有复杂性，不同行政村之间的治理条件千差万别，在大方向下赋予政府和行政村一定的自由裁量权，根据行政村具体情形划定村民委员会等村民自治组织的权责体系，形成丰富多样的村民自治形式[22]，能够更加因地制宜地发挥村民自治的社会效能。 实现乡镇政府还权于社会还需要变革、创新当前乡镇政府扩权增责的实现载体——农村网格化管理机制，从管理主体、管理流程等方面对农村网格化管理机制进行重构、再造。 从管理主体看，应当使乡镇政府党委书记、乡镇长以及乡镇政府职能部门工作人员退出农村网格化管理机制的实际运作，不再兼任一级网格长、二级网格员，充分还权于社会，由村民委员会组织村民利用农村网格化管理机制开展自我管理、自我教育、自我服务和自我监督活动。 从管理流程看，需要由村民自主推荐人员采用有偿、自愿等多种方式担任农村网格员，农村网格员只需将农村公共事务信息反馈给村民委员会或者村民自主设立的其他社会组织，由村民自治组织直接针对农村公共事务采取行动。

第二，通过党建引领和健全“三治合一”乡村治理体系的融合治理方式为村民自治提质增效。 首先需要厘清党组织与村民自治的关系， 充分认识到“中国共产党领导和引领基层治理是中国社会治理中最突出的特色和最核心的模式”[23]，“在中国的党政制度下，党对社区自治的引领不是直接的干预或控制，而是以协同、规范、示范和整合为主要内容的推进机制”[24]，进而从平台创新、组织创新和动员创新等方面着手强化基层党组织与村民自治行为的互构、互嵌。 （1）在平台创新方面，构建包含基层党组织、村民委员会、合作社及其他社会组织等主体的多元互动的农村公共事务综合治理平台，充分发挥基层党员、村民委员会委员及其他较有权威人士在村民自治中的作用，调动乡村能人参与农村公共事务治理的积极性。 （2）在组织创新方面，塑造“一核多元”的大党建秩序，形成党领导下的多元主体协作共治农村公共事务的治理格局，在完善“监督下乡”体系、有效控制行政村一把手权力基础上，推行行政村党支部书记和行政村村主任“一肩挑”制度，从而实现党组织与村民自治的有效结合，强化基层党组织在村民自治中的政治引领功能，夯实基层党组织的群众基础，避免基层党建陷入形式主义的怪圈[25]。 （3）在动员创新方面，充分发挥党员在村民自治中的模范先锋作用，通过创新动员理念、动员方式和动员内容等措施，最大限度地扩大社会力量参与村民自治的规模，解决村民自治中的主体“缺位”问题，坚持线上和线下两条腿走路原则，除了在行政村的物理空间中吸引更多人参与村民自治外，还要通过塑造网络虚拟社区方式实现农村流动人口的脱域式参与[26]，有序开展村民在线议事、在线监督活动，打造共建、共治与共享的社会治理格局。此外，将法治和德治作为村民自治的准据，充分依靠法律政策和道德文化等调节村民自治行为，实现德法在村民自治中的交融，从而助力村民自治提质增效。

注：

①根据学术伦理规范对调研乡镇的名字进行了匿名化处理。