稳步推进“政经分开”构建新型乡村治理结构

王 锐/江苏省南通市农业农村局

2020年以来，为持续巩固提升农村集体产权制度改革成果，江苏省南通市深入贯彻落实中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》要求，积极探索开展“政经分开”改革，稳步推进农村集体经济组织和村民自治组织职能分开，实现村民委员会事务和集体经济事务分离。2022年，全市所有1623个村（涉农居）按照“四个统一”(统一开设村（居）委会银行账户、统一会计核算软件、统一会计核算科目、统一村（居）委会财务半年报)要求，全面开展以村社财务核算分开为重点的“政经分开”改革，并在此基础上，逐步建立起产权清晰、管理科学的农村集体资产运营管理机制，进一步巩固和完善农村基本经营制度。

稳步推进

精心部署，重点突出。2022年来，先后研究出台了《关于稳步推进农村集体经济组织和村民自治组织职能分开改革试点的工作意见》《关于村民委员会与村级集体经济组织分账管理试点工作的指导意见》《关于村民委员会会计核算设置的通知》等文件，为改革有序开展提供制度保障。同时，在完成农村集体产权制度改革阶段性任务，初步实现机构职能分开、人员选举分开、议事决策分开的基础上，紧盯要害、突出重点，将财务核算分开作为全市“政经分开”改革的主要内容，通过管好集体“钱袋子”，进一步明晰村集体经济组织和村委会各自职能，维护村集体及其成员的合法权益。

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开展试点，稳步推进。为顺利推进改革，在认真研究、分析梳理改革要求和村（居）现状的基础上，2021年开展“政经分开”改革试点，积累改革经验，全市明确6个镇（街）的73个村（居）整体承担“政经分开”试点任务。试点工作开始前，市农业农村局研究确定了村民委员会会计科目和财务报表设置，开发村民委员会财务管理核算软件，为试点做好充分准备。2021年1月1日起，试点村（居）实现分账核算。

组织培训，提升质量。在前期试点工作基础上，从2022年1月1日起，全市所有村（涉农居）开始全面实行“政经分开”改革。为确保改革质量和成效，市农业农村局举办了全市“政经分开”改革工作培训班，一直培训到镇（街）农经站，并编印《政经分离村财务核算实务》，让基层同志全面领会改革精神、了解改革政策、提高工作水平。同时，数次组织开展工作调研和座谈，听取基层意见建议，协调解决改革中的难点问题，为改革推进创造良好的环境氛围。

纳入考核，传导压力。开展“政经分开”改革之前，南通市将村（居）委会的银行账户开设作为工作重点，明确了银行账户开设时限，定期通报进度，并纳入全市农经条线工作考评。“政经分开”改革之后，为确保工作落到实处，将这项工作纳入南通市乡村振兴“先进村”和“示范村”创建考核评分项，将改革与评先评优挂钩，为此，部分县（市、区）将全面开展“政经分开”改革作为本级党委政府对职能部门的考核内容，充分激发了各地推进工作的积极性。

规范管理，巩固成效。一是规范会计核算。每年定期组织开展全市“政经分开”改革财务核算检查，随机抽查相关村居的会计凭证和账簿，了解村（居）委会的会计核算情况，及时发现问题、解决问题。二是加强财务管理。严格按照《江苏省农村集体资产管理条例》和南通市《关于进一步加强农村集体“三资”管理规范化工作实施意见》要求，将村（居）委会和农村集体“三资”同管理、同检查，促进村（居）委会财务管理规范。三是建立财务半年报制度。及时准确了解村（居）委会的收支状况，研判分析村集体经济组织在社会管理、公共服务方面的支出情况，严控村级债务。

成效初显

维护了成员合法权益。通过“政经分开”改革，明确了村集体经济组织和村（居）委会的事项职能，理顺了村社关系，同时准确掌握了村集体经济组织每年在社会管理和公共服务方面的支出状况，有利于后续落实和实现好集体经济组织成员对集体资产的股份占有、收益、继承等权益，使农民真正成为集体资产的主人。

激发了集体经济活力。通过“政经分开”改革，明确了集体经济组织职能，保障了广大成员的合法权益，极大地调动了广大成员关心支持集体经济、参与发展集体经济及监督管理集体经济的积极性，促进了农村集体经济的稳步发展。

拓宽了农民增收路径。通过“政经分开”改革，一定程度上减轻了村集体经济组织的发展负担，促进了新型农村集体经济发展，也最大限度地让广大集体经济组织成员享受到改革发展成果。2021年，全市村集体经营性收入23.83亿元，村均146.83万，同比增长6.2%，全市村组集体实现分红1.63亿元，37.24万农村集体经济组织成员从中受益，人均分红437.4元。

持续深化

深化集体资产股份权能改革。在“政经分开”改革基础上，探索开展农村集体资产股份权能改革，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能。目前，通州区围绕股权抵押担保开展试点，出台了《南通市通州区农村集体资产股权抵押担保管理办法》，区财政安排200万元设立风险补偿基金，已累计发放贷款11笔、91万元。

逐步建立村社费用开支分担机制。按照基本公共服务标准，由各县（市）区结合本地实际，完善符合实际的农村基本公共服务项目清单，合理确定承担主体。探索建立公共管理服务费用开支分担机制，确定合理的村营收入比例用于村级社会管理和公共服务支出，确保村集体经济组织在发展过程中不过度“失血”，推动村级集体经济持续健康发展。

提升农村集体资产经营管理效能。充分彰显农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济等方面的功能，发挥其在强村富民方面的应有作用。用好农村集体经济发展扶持政策，不断发展壮大集体经济，让更多的村集体实现分红，增加农民财产性收入。积极做好基层矛盾调处，妥善处理各种纠纷，努力把矛盾化解在基层，确保改革持续推进。