《乡村振兴促进法》视域下乡村治理法治化研究

郏云峰/扬州大学

法治是推动乡村振兴的重要力量，乡村治理法治化是实现乡村振兴的必经之路。作为第一部聚焦农民主体地位、农业农村发展的法律，《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）的出台标志着乡村治理进入了有法可依的新阶段，其作为指导乡村振兴战略的基础性、全面性法律规范，对乡村治理法治化的实现具有里程碑式的意义。《乡村振兴促进法》的制定，是新时代全面实施乡村振兴战略的法治保障，乡村治理法治化的实现需要在乡村经济、政治、文化等领域充分发挥《乡村振兴促进法》的引领、促进和保障作用。

《乡村振兴促进法》的促进型定位与统合性特征

促进型定位：适应乡村治理复杂实际情况。相较于传统强调强制力的管理型立法，《乡村振兴促进法》的促进型立法定位更适应我国乡村治理的复杂实际情况，更有利于实现国家与社会的良性互动。管理型立法以其对经济社会干预的较高强度以彰显价值， 但乡村治理涉及事务复杂且经常面临动态调整，过于理性的管理型立法一方面不可能面面俱到，另一方面会挤压乡村发展的创新空间。《乡村振兴促进法》采取了弹性规则设置，这在国家立法层面为乡村治理的现实需要提供了充分的规范空间，与乡村工作高度契合，更有益于形成秩序与变通的正向关系。《乡村振兴促进法》的促进型定位，既可以聚焦乡村振兴的核心问题、充分发挥其激励性的引导作用，也可以凭借有效的协商空间与弹性幅度，契合乡村治理的现实情况。

统合性特征：统合乡村治理多元立法目标。现行涉及“三农”领域的法律规范数量众多，但均是对涉及农业农村的某一方面作出规定、立法目标单一，在整体上呈现“各管一摊”的状态。然而仅凭零散的法律规定并不足以为乡村振兴这一宏观命题提供法律支撑，在此意义上兼顾乡村治理多元立法目标的《乡村振兴促进法》具有特殊意义。《乡村振兴促进法》立法目的重点在保障农产品供给安全、保护农村生态屏障安全、传承中国农村优秀传统文化三大使命，在推动乡村全面振兴、加快农业农村现代化进程中具有统合性地位。通过对立法精神和具体规定的梳理，可以全貌地厘清实施乡村振兴战略中乡村治理的核心内容：在具体内容上，包括产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、城乡融合、扶持措施、监督检查等七个方面；在制度设计上，兼顾乡村经济、政治、文化三个领域；在目标指向上，既强调政府在实现乡村振兴的过程中应承担的引导职责，又明确农民的主体地位；在实现途径上，既强调发展农村经济，保证农民经济效益，又贯彻绿色发展理念，重视农村人居环境建设，实现乡村全面振兴。

以《乡村振兴促进法》为核心的乡村治理法治体系

以《乡村振兴促进法》为核心的乡村治理法治体系可以分为法律规范、政策性文件与以村规民约为代表的乡村规范三个层级。法律规范构成框架的主干内容，在规范层级上包括国家立法与地方立法，分别指向通行全国的制度和区域性的制度；在内容上以土地制度为中心，着眼于农村集体土地的使用、收益、流转，特别强调农村生态环境的保护。政策性文件构成框架的枝干内容，是贯彻实施《乡村振兴促进法》的配套制度，对法律规范起到补充与试验的双重作用。以村规民约为代表的乡村规范则构成法治框架的枝叶内容，是在乡村受民众普遍认可、行之有效的道德规范，与民众的日常生活联系最为密切。从规范的效力程度分析，法律规范的效力高于政策性文件和以村规民约为代表的乡村规范，是乡村振兴战略的直接依据，对乡村治理具有重要的保障性功能。从规范的灵活性程度分析，政策性文件高于法律规范与以村规民约为代表的乡村规范，在一项具体制度从构想走向法律的过程中，政策性文件与制度推行的现实情况最为贴近。从规范的明确程度分析，以村规民约为代表的乡村规范远低于法律规范与政策性文件，却最能体现乡村差异性与历史文化，在整个乡村治理法治框架内起到润滑作用。

以《乡村振兴促进法》为核心的法律规范、政策性文件与以村规民约为代表的乡村规范之间并非处于割裂的状态。首先，涉及乡村治理的各项法律规范应当以《乡村振兴促进法》为依据进行完善，理顺法律规范间的理论逻辑，避免存在冲突矛盾。其次，应当打通各类政策性文件向法律规范转化的通道，政策性文件中所涉及的制度经过实践的调整完善，在条件成熟时，按照立法程序可以转化为明确的法律规范，实现对乡村治理实践经验的制度固化、提炼和上升。再次，法律规范特别是地方立法、政策性文件应当与以村规民约为代表的乡村规范形成良性互动：一方面，法律规范、政策性文件应当对以村规民约为代表的乡村规范起到过滤作用，将其中不符合法治原则、落后于时代的部分内容予以剔除，取其精华，去其糟粕；另一方面，对于暂时难以纳入法律规范、政策性文件规制的事项，应当充分尊重乡风民俗和传统习惯，通过建立健全村规民约，发挥其促进乡村治理的积极作用。

《乡村振兴促进法》指引下完善乡村治理的实现路径

以坚持农民主体地位、保障农民合法权益为核心目标。在实施乡村振兴战略过程中，农民群体既是核心的参与者又是首要的受益者，必须将坚持农民主体地位、维护农民合法权益作为立足点和出发点。这既是《乡村振兴促进法》明确规定的一项基本原则，更是激发乡村活力的重要保证。落实农民的主体地位，需要从农民经济收入、精神文化、生态环境等多个角度共同发力，尤其要重视对农民土地权益的保护。这是推进乡村治理体系和治理能力现代化的基石。

提高乡村治理参与热情，营造良好的法治氛围。仅靠单一群体难以将乡村振兴真正落实，实现《乡村振兴促进法》的引领作用，必须凝聚全社会关注农业、关心农村、关爱农民的合力，这一方面需要加强党员干部对于《乡村振兴促进法》的理解与认识发挥引导作用，另一方面需要专业化的法律力量对乡村振兴事业保驾护航，积极化解矛盾纠纷。