城镇化2.0 时代下的县级国土空间总体规划响应——以湖南醴陵为例

张 文，左平利

引言

《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年我国常住人口城镇化率首次超过60%。国家统计局数据显示，在2018年的城镇人口增长中，乡村人口迁移的贡献率为36.8%，而城镇区域的扩张贡献率达到39.6%，这意味着我国城镇化已从城乡人口转移为主的阶段，进入以核心大城市扩张为主要形态的都市圈化阶段，我们称之为“城镇化2.0”。中国的城镇化正处在从“初级城镇化1.0时代”的原始积累、基础性发展，走向“深度城镇化2.0时代”完善、提高的新阶段，城镇化动力已出现结构性变化，也为县域发展和县级国土空间规划编制提供了新的导向。

关于县域城镇化和县级国土空间规划的相关研究是当前学界的热点，主要包括两个方面：一是从城镇化特征变化趋势角度提出县级单元未来发展路径。例如，王凯等人通过分析常住人口城镇化率超过60%后，影响中国城镇化的主要因素和未来城镇化发展趋势，提出城镇化中后期规划工作重点是以生态文明思想为指导的国土空间规划结构调整，以人民为中心的人居环境建设，以及城市治理的现代化[1]。张颖等人基于手机用户大数据分析提出我国进入城镇化2.0阶段，并总结了城镇化2.0时代都市圈化的新特征和新动力[2]。陶德凯等人立足国土空间规划体系构建的大背景，提出县级单元新型城镇化路径，即厘清现状、找准定位；强化优势、差异发展；有机衔接规划、紧抓政策机遇[3]。高强等人在分析县域城镇化的内涵特征基础上，从产业的城镇化、人的城镇化、地的城镇化等6个方面提出发展路径[4]。二是聚焦县级国土空间规划的编制重点、方法和实施路径的研究。例如，赵毅等人通过江苏省县级总规的编制研究，聚焦县级国土空间规划逻辑和重点，提出了县级国土空间总体规划编制的4个关键问题[5]。吴志强等人研究了县级空间总体规划中资源集约高效利用的存量发展实施路径[6]。伍江等人以实施为导向提出区县级国土空间总体规划应该明确“上下传导”、倡导“渐进创新”的编制思路[7]。

总体而言，现有研究为县级单元发展和规划指明了方向，但对城镇化2.0时代的新趋势、新要求与县级国土空间规划的响应缺乏深度融合研究，尚未形成对县级国土空间规划系统性、综合性的指导路径，因此仍需进一步结合具体案例开展实践探索。本文在现有研究基础上，剖析城镇化2.0时代下县级单元的发展转型与趋势，并以湖南醴陵为例，提出区域协调、发展与保护协调、注重增存并重、注重人本导向、突出特色发展的“两协调、两注重、一突出”的县级国土空间总体规划响应策略。需要说明的是，本文的研究对象为以县级市和县为代表的广大小型城市及县域范围。

1 城镇化的演变逻辑与典型特征

我国自改革开放以来经历了40多年全球最大规模的城镇化进程，综合现有研究，根据不同时期城镇化特点和发展动力的差异可将其分为2个阶段，即1980—2019年的城镇化1.0时代和2019年以后的城镇化2.0时代[8]（表1）。

表1 中国城镇化演进的阶段划分

1.1 城镇化1.0时代：从“一快一大两低”到“两头集中”

根据现有研究，由于城镇化进程中社会经济背景、发展动力等差异，城镇化1.0时代又可细分为20世纪80年代—21世纪10年代初、21世纪10年代初—2019年末2个阶段。根据中国工程院重大咨询项目“中国特色新型城镇化发展战略研究”成果，可以总结出从改革开放初期开始的30年（1980—2010年）中，城镇化的发展主要依托市场化、全球化的外向型经济驱动，总体可以概况为“一快一大两低”的特点：“一快一大”是指发展速度快和经济规模大，“两低”是指劳动力、土地的成本和发展质量低[9]。这一时期的特征是农村人口向东南沿海大城市集中，县城发展受到限制。城镇空间发展的典型模式是效率优先导向下的外延式、扩张式的空间发展，最典型的代表是开发区和大量的新区新城，由此也产生了一系列“大城市病”。21世纪10年代初—2019年末这个时期，由于2008年金融危机之后中国产业结构特别是制造业进入升级换代时期，劳动力需求发生了结构性变化，带来人口“两头集中”：“一头”是向大城市的流动趋势还在增强，另“一头”是返乡和进城人口向县城流动的比例稳步提升，从2010年19.24%提高到2019年23.13%，县城成为就地城镇化的重要载体。

1.2 城镇化2.0时代：都市圈化引领下县城的“兴衰兼具”

2019年常住人口城镇化率达到60.6%，标志着我国进入城镇化下半场，在以生态文明、科技创新为引领，内循环为主的高质量发展大背景下，这一时期城镇化最显著的特征是都市圈化，人口城与城之间流动的增加逐渐改变以城乡之间流动为主的趋势，经济进一步向都市圈区域经济一体化转变，产业链、创新链将在城市群、都市圈层面进行优化与重构，县城将出现“兴衰兼具”：都市圈范围内的县城将融入区域产业体系，形成新兴产业集群，实现区域一体化、城乡融合发展；另一部分远离大城市、产业基础薄弱、资源环境受到制约的县城将面临人口进一步流失，主要承担生态保护等职能。

2 城镇化2.0时代县级单元的发展转型与趋势

2.1 发展目标从同质竞争转向协同互补

城镇化1.0时代的发展目标与产业定位缺乏明确的引导，县级政府主要通过降低招商门槛、提供优惠条件进行产业引入，产业同质竞争的问题比较突出，导致低效重复投资。城镇化2.0时代供给端和需求端面临转型升级，以城市群、都市圈形态优化区域空间布局，有利于各类资源、产业和人口在整个区域范围内得到合理配置。以区域协作重构县城功能、“一县一品”发展产业，综合考虑区位、资源禀赋、产业基础等因素，构建具有特色化、差异化的现代产业体系是加快发展县域经济的核心。

2.2 发展逻辑从“产—城—人”转向“人—城—产”

城镇化1.0时代县城的发展逻辑，是用廉价的要素和劳动力来招商引资，吸引产业、人口集聚从而做大城市。城镇化2.0时代的逻辑已经变成聚焦人的需求，通过优质的公共服务与生活环境吸引人才，通过人才的创新创业发展产业[10]。这种变化的根本逻辑是我国产业发展逐渐从依靠低端要素驱动转向创新驱动，因此新时代县级国土空间规划需要全面贯彻“以人为核心”的规划理念，组织空间要素布局时关注人的需求，在规划中保护和利用自然生态资源、传承本土文化、改善人居环境品质，打造生态宜居、独具特色、富有活力的精致城市。

2.3 发展动力从土地财政转向可持续运营

在我国面临城镇化增速放缓、地方负债风险较高、经济增长下行压力增大的形势下，城镇化1.0时代以土地财政的大规模投资驱动的高投入、高成本运营发展模式将带来新的债务风险和财政负担[11]。在城镇化2.0时代，以可持续运营创造现金流才能保障未来城市的可持续发展：一是以创新驱动为引领，融入都市圈新兴产业布局，促进县域城镇化和工业化发展；二是推进城市有机更新，探索形成低投入、低成本获得可持续现金流的新业态、新模式，盘活存量资产，形成“资源—资产—资金”的闭环，带动城市可持续发展。

3 县级国土空间总体规划的响应策略

3.1 协调区域发展，构建区域协同空间格局

在都市圈化的城镇化2.0时代，如何融入区域一体化发展是县级国土空间规划需要解决的核心问题。一是战略同构。县级国土空间总体规划首先应充分对接区域规划和上位规划，在上位规划引导下立足自然资源条件和比较优势，明确自身的发展战略定位。二是产业协同。从区域层面构建协同互补、合作共赢的产业体系。三是设施同城。加强县城与区域重大基础设施和公共服务设施的共建共享，提高县城的吸引力和承载力。

3.2 协调保护与开发，系统组织空间要素

县级国土空间规划作为承上启下的中间层，既要落实上位规划的管控要求，又有地方经济社会的发展诉求，“管控性”与“发展性”同样重要[12]。空间布局应以山水林田湖草生命共同体、人与自然和谐的系统协同理念组织各类空间要素，形成统筹联动、相互支撑的网络效应。一方面应做好全域国土空间底线管控工作，并对生态、农业空间的保护、利用和修复做出管控与指引；另一方面对生产生活空间构建及重点设施建设做出统筹安排，采取以城带乡、以开发促保护、网络化设置等多种系统组织方式，最终实现各类要素的有机融合。

3.3 注重增存并重，实现高效能开发

在高质量发展的资源紧约束背景下，如何在有限增量的前提下优化空间资源配置，集约高效地利用资源，是本轮国土空间规划的重点内容。一是在区域协同战略引领下明确空间发展方向，精准投放增量建设用地，优先保障产业发展和民生设施用地，做强特色优势产业，实现“精明增长”。二是利用增减挂钩、全域土地综合整治、城市更新等政策工具对存量资源进行优化与提升，通过存量激活流量、提高质量，促进城市发展走内涵式、集约型增长路径[13]。

3.4 注重人的需求，营造高品质生活

规划创造的不仅是美好的环境，还包括未来的生活方式，要把人的需求作为第一要义。一是聚焦不同人群的行为规律和需求研究。通过大数据等技术手段，系统性分析不同人群分布特点、流动规律，优化城市整体空间布局和形态。二是注重人本体验，组织公共空间和场所营造。从人的体验和视角出发，创造高品质的人居环境，提升城市的活力魅力。三是强化公众参与，了解公众需求、体现公众意愿。通过座谈调研、图件公示、媒体宣传，以及城市管理信息化平台等方式强化部门审查和监管、公众参与和监督。

3.5 突出特色发展，彰显地方特色优势

相比大城市，就县城这类中小城市而言，特色就是竞争力，县城的发展不是追求“大而全”，而是力求“专而精”“特而强”。一是空间特色营造。需要在规划中挖掘和利用独特的城市自然和人文资源，从总体层面构建山水融合、文化传承的特色空间体系[14]。二是产业特色凸显。立足自身资源禀赋、产业基础，宜工则工、宜农则农，发挥比较优势，打造具有区域影响力和竞争力的特色产业体系。

4 醴陵市国土空间总体规划编制实践

4.1 现状发展特征与问题

4.1.1 发展现状和优势

醴陵，世界釉下五彩瓷原产地、“中国陶瓷之都”，市域总人口106万，总用地面积2 157 km2，2022年地区生产总值890亿元，作为全国百强县、长株潭都市圈和湘赣边区域核心区一部分，属于都市圈内邻近大城市的特色产业县。醴陵具有以下发展优势：一是交通区位条件优越。“三铁四高”（3条铁路、4条高速）在此交织成网，已融入长株潭“半小时经济圈”。二是产业基础雄厚。工业发展历史悠久，陶瓷、花炮两大传统产业延续千年，根据北京中郡县域经济研究所于2022年发布的《第二十二届县域经济与县域发展监测评价报告》显示，醴陵位于全国县域综合发展排名第37位。三是山水人文资源丰富。醴陵是千年古邑、山水洲城，自然人文荟萃。醴陵市上版总体规划实施十多年以来，城市规模和人居环境得到大幅提升，城市吸引力和辐射力显著增强。

4.1.2 存在问题和瓶颈

一是未融入区域发展格局。近40年城市快速发展时期仍然依托现有陶瓷和花炮两大传统产业，产业发展遇到瓶颈，参与区域分工不够。根据大数据分析，醴陵市与长株潭都市圈中心城市的人口流动联系强度远弱于长沙县、浏阳市、宁乡市等周边县市（图1）。二是发展模式较粗放。发展主要依赖规模扩张和资源消耗，全域产业发达，但产出效率空间分布不均，集约集聚待加强。三是空间品质不高、特色未彰显。快速的增量开发导致城市无序蔓延、整体山水格局破坏、风貌特色丧失等问题。

图1 醴陵与都市圈各县市人口联系强度（归一化数据）

在城镇化2.0时代背景下，《醴陵市国土空间总体规划（2020—2035年）》（下文简称《规划》）立足醴陵发展优势和存在问题，重点从与长株潭都市圈区域协同发展、统筹保护与开发、注重增存并重、回归人本价值、强化特色优势5个方面提出规划策略。

4.2 规划策略与重点

（1）从区域视角明确城市定位，构建株醴同城化的空间发展战略

科学的城市发展定位和空间发展战略对引领县域健康可持续发展至关重要，应该跳出县域放大到区域甚至国家层面来审视其承担的主要职能和特色。《规划》依据《长株潭都市圈发展规划》等上位规划，通过研究区域周边市县及醴陵自身的特色，提出“国际知名陶瓷之都、长株潭先进制造承载区、湘赣边区域性中心城市、生态人文宜居宜游精品城市”的城市定位，并通过空间布局、产业规划、项目包装予以落实，形成战略—空间—产业—项目四位一体的规划层次。在空间发展战略层面，在长株潭都市圈“一心一水、两圈七轴”的空间结构引领下，重点构建“一主一辅三走廊”的“株醴融城”空间结构，形成功能互补、产业协作的区域一体化发展新格局（图2—3）。

图2 长株潭都市圈空间结构

图3 “株醴融城”空间结构

（2）强化重大基础和服务设施共建共享，构建区域一体化的设施体系

县级国土空间总体规划要加强与省、市级规划无缝对接，对重大基础和服务设施进行落位、反馈、修正。一是区域交通一体化。强化醴陵与长株潭、湘赣边的轨道交通联系，构建区域“一环五射多支”的城际网络，规划娄醴高速延伸至浏阳、萍乡，织补都市圈外围高速路网体系。二是构建一体化的公共服务设施。围绕长株潭都市圈“一环四片多点”公共服务设施体系，株洲和醴陵中心城区形成公共服务双核，沿线形成重点公共服务带、社区生活圈。加强与中心城市优质资源共享，例如湖南师范大学附属中学、湖南师范大学附属小学在醴陵设置分校，湖南工业大学与醴陵市人民政府共同组建醴陵陶瓷学院等。三是协同重大基础设施布局，打造沪昆高速沿线以电力等能源设施布局为主的株-醴市政走廊。

4.2.2 突出人与自然和谐共生，系统优化市域保护开发空间格局

（1）坚持底线思维，高标准构建空间底盘

“三线”是国土空间规划基础性和关键性内容，也是落实国土空间规划刚性管控的核心。一是坚持底线思维，高标准构建空间底盘。根据湖南省自然资源厅下发的《湖南省“三区三线”划定规则》，结合“双评价”“双评估”，优先划定耕地和永久基本农田保护线、生态保护红线。二是按照“量形并重”的理念划定城镇开发边界。《规划》总结了“摸底数、定规则、评承载、明方向、重战略、保民生、优结构、定形态”八步法的思路，从生态宜居、集约紧凑、特色塑造等维度优化城镇空间形态[15]。另外，结合国家低碳、安全、健康等政策要求，在“三线”基础上框定“新三线”。按照历史文化街区、文物保护要求划定历史文化保护紫线；按照防洪、防疫等需要，筑牢安全底线；按照双碳要求，设置负面清单，明确资源红线（图4—5）。

民国初年以东南亚为对象的中国体育主动对外交往行为，其交往对象的选择以华人为主，并主要依靠华侨力量的推动。之所以主要选择海外华人，是因为旅居国外的华人社团，确有学习中国传统武术文化的巨大需求，精武体育会正是适应了这种广大侨胞对中国传统体育文化认同的需要。因此，其重要推动力也主要依靠广大的海外侨胞。亦如精武体育会在1927年所总结的那样，“吾会自民国九年，始分设支会于南洋。谋向外发展。赖当地华侨之赞助，与办事人员之热心，得有今日。数年之间，分会遍群岛。英属之吉隆坡，新加坡，雪兰莪，庇能，金保，怡保。法属之提岸，西贡，海防。荷属之泗水，吧城，三宝垅，巨港，西朗，芝利群等处。皆有分会。”[14]

图4 醴陵市域生态资源格局示意

图5 醴陵市国土空间规划分区

（2）尊重自然地理特征，优化市域空间格局

县域层面空间发展的核心要点，一是在区域协同发展的空间格局引领下，强化空间战略发展方向，二是在县域层面结合自然地理特征优化农业、生态、城镇三大空间格局，促进生产、生活、生态空间三生融合，构建绿色生态、集约高效的总体空间格局。《规划》坚持“株醴融城”大趋势和湘赣合作大背景，依托沪昆、莲易高速发展轴形成长株潭-湘赣边产业带，西融株洲、东接萍乡，引领市域空间发展战略方向。再根据醴陵市域自然资源禀赋、交通区位、产业特征、人文特色等，构建“一核两轴、一廊六区”的市域国土空间开发保护总体格局。

4.2.3 注重增存并重、节约集约，提高资源利用的综合效益

（1）以发展战略为引领，精准投放增量

围绕长株潭、湘赣边区域发展战略，调整和优化城镇发展格局，新增建设用地指标。一是优先布局醴陵陶瓷谷、“株醴融城”先导区（株醴新城）、湘赣合作试验区先导区（东富工业园），总体构建“一谷一城一园”产业集群，促进产业集聚和土地集约高效利用（图6）。二是保障必要的民生项目用地、重点基础设施用地，以及生态环境保护项目用地。三是战略留白。规划在全市城镇建设用地中预留5%用于未来重大项目和乡村振兴等发展需要，体现规划的弹性。

（2）盘活存量、优化布局，推动城市有机更新

本次规划对全市存量土地进行摸底并建立数据库，通过分类分析低效工业用地、村庄建设用地、已批未建用地等类型，构建亩均税收、亩均产值等指标进行土地使用效率评价，并根据评价结果差异化地提出整改提升、土地再利用和土地复垦等策略，对空间布局进行优化。对有历史文化价值的老厂房、历史建筑进行保护和艺术化改造，发展文创产业、会展业态，发展城市新经济、培育新动能[16]。

4.2.4 回归人本价值，塑造高品质生活空间

（1）立足多样人群需求，构建城乡融合的公共服务设施

县级的公共服务设施存在城乡差距大、公共服务设施标准单一、未考虑不同人群需求的问题。精准识别不同人群的需求是规划的首要任务。一是开展前期“线上+线下”问卷调查和大数据分析，识别人的分布特征和需求，精准配置和提升公共服务设施配套，以老年关爱型、青年创新型、儿童友好型为目标，提供全年龄段的公共服务保障支撑，构建醴陵市、街道（乡镇）、社区（村）三级城乡生活圈。并根据城乡人口流动和分布特点，因地制宜地提出针对性的规划策略，如中小学教育设施布局方面，城区提出“全面均衡、全面优质”，农村提出“集中办学、集中优质”的规划策略。

（2）以人的行为特征为导向，构建人性化的空间形态

基于人性化行为特征，主要从行为方式、行为尺度和行为交往3个方面进行城市空间形态的优化。一是强调功能混合与活力塑造。以“5分钟-10分钟-15分钟生活圈”为单元组织城市功能，强调“用地混合”与“职住平衡”，构建组团式、网络化、紧凑型的城市空间形态。二是构建人性化的城市尺度和慢行交通。秉承“窄路密网”的理念合理划分街区尺度，并整合登山步道、滨水栈道、连廊等，构建连续多样化的城市绿道体系。三是满足人性化交往的行为需求。在城市空间布局中充分考虑广场、街道、公园、重要节点等城市公共空间场所和流线组织，构建连续、充满活力和魅力的城市开放空间体系。

4.2.5 强化特色优势，构建县域特色化发展路径

（1）空间特色营造

城市特色主要体现在自然、人文和时代风貌3个方面。一是山水营城。首先通过理水、串湖、连城，构建“一带九廊串三环”的蓝绿空间体系。其次依托蓝绿空间骨架构建山-水-城融合的“一带一环、四区多廊”城市空间结构。最后通过借鉴中国传统营城智慧，形成 “九山环野立，一水抱城流”“背山面水、负阴抱阳”的城市山水空间（图7）[17]。二是文化融城。通过挖掘、梳理、整合醴陵境内的文物古迹、非物质遗产等，保护和恢复传统历史街巷、重要文化节点，构建“一核四带多节点”的多元活力文化骨架。三是活力趣城。按照“公园城市”理念，引导功能产业、文化景观、生活服务向蓝绿空间集聚，形成“蓝-绿-红（活力）”融合的城市活力骨架，提升整个区域空间要素的综合价值和活力魅力。

图7 中心城区山水格局分析

（2）产业特色塑造

县域产业发展首先应做强自身特色优势产业，塑造鲜明的产业特色。醴陵陶瓷产业延续千年，是湖南提出的制造强省重点领域20个新兴优势产业链之一（先进陶瓷产业链）。以创新为动能引领传统产业转型升级是产业发展的核心：一是完善设计、检测、研发、文创、会展等产业公共平台建设，形成千亿陶瓷产业集群，并结合国土空间进行空间落位；二是通过创新引领智能化、数字化、3D打印等新技术发展，提高陶瓷制造水平，加强品牌建设，引领园区内涵式高质量发展。另外，融入区域产业分工、引进和培育新兴产业、提升经济新动能对于都市圈县城的醴陵而言至关重要。《规划》通过梳理区域产业资源，立足醴陵发展优势，在株醴新城重点打造以装备制造、轨道交通配套为主的长株潭先进制造业承载区，并与陶瓷等传统优势产业融合发展。

5 结语

城镇化2.0时代县域经济发展目标、发展逻辑、发展动力已出现结构性变化。本文通过剖析城镇化2.0时代县域城镇化的演变逻辑和县级单元转型发展的新趋势、新要求，结合作者作为专业负责人参与编制的《醴陵市国土空间总体规划（2020—2035年）》，从区域协同、品质特色、自然生态和人本维度，提出了县级国土空间总体规划区域协同构建一体化的空间战略框架、基于人与自然和谐构建保护开发空间格局、注重增存并重提高资源利用的综合效益、回归人本价值塑造高品质国土空间、强化特色优势构建特色化发展路径5个策略和重点，以期为城镇化2.0时代的县级单元规划建设转型提供参考。同时需要指出的是，在我国经济社会转型、区域发展差异较大的背景下，规划还需要针对不同县级单元特点，分类施策，有针对性地构建县级国土空间总体规划策略。