SWIFT“武器化”,加速全球“去美元化”

刘猛

智能手机屏幕上显示着环球同业银行金融电讯协会（ SWIFT） 的标志

何为SWIFT系统

SWIFT全称“环球同业银行金融电讯协会”（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications），于1973年成立。1977年5月，SWIFT系统首先在欧洲开始运行，随后扩展至北美地区。1980年，SWIFT通过设在香港的操作中心为远东地区机构提供服务。SWIFT系统目前有超过200个国家和地区的1.1万家金融机构使用，业务范围从一般的跨境清算业务扩展到信用证、资金市场、货币市场和证券等领域。SWIFT总部设在比利时布鲁塞尔，因此遵守欧盟和比利时法律。

SWIFT系统是为提升跨境支付效率、降低跨境支付成本而设立的支付报文系统。SWIFT系统中传输的是企业跨境结算和银行间跨境清算信息，对所有货币开放。虽然美元的跨境结算和跨境清算信息是通过SWIFT系统传输，但美元跨境支付是通过美元清算银行和美国的美元清算系统（CHIPS）实现，从严格意义上讲，SWIFT系统和美元清算系统不能混为一谈，SWIFT系统是国际结算的重要基础设施。

SWIFT系统何以“武器化”

SWIFT作为设立在欧洲的非盈利组织，自成立以来一直恪守中立原则，避免被某一组织所操控。按照SWIFT既有规则，有两种情形会被剔除出SWIFT系统：一是践行内部管理规则，SWIFT管理机构认为向有关金融机构提供服务有违会员准则，会将其剔除出SWIFT系统。二是履行法定义务。若欧盟发布了金融制裁法案，遵守欧盟法律的SWIFT则必须执行。美国作为欧盟以外的国家，其所发布的法令，对SWIFT没有直接约束力，但碍于违反美国法律可能受到美国的严厉惩罚，SWIFT可能会选择执行美国单边性的制裁法案，将被制裁的金融机构从系统中剔除。

2001年“9·11”事件发生后，为限制恐怖分子获得资金，美国财政部多次通过法律途径，施压SWIFT提供交易信息，SWIFT的信用出现裂痕。2012年，SWIFT系统被彻底“武器化”，美国国会参议院通过制裁伊朗的法案，给予美国政府对向伊朗中央银行及特别指定国民名单（SDN）中的伊朗金融机构提供服务的金融信息服务提供商进行制裁的权力，欧盟随后跟进制裁，SWIFT系统成为金融制裁的重要工具。

SWIFT系统作为“金融核弹”曾被四次引爆：第一次在2012年，由于伊朗核问题，欧美对伊朗实施制裁，SWIFT被迫停止向伊朗金融机构提供服务；随着伊朗核协议的达成，欧美国家取消了对伊朗的制裁，SWIFT系统在2016年恢复了服务。第二次在2017年，以朝鲜发展核武器为由，美国对朝鲜实施制裁，朝鲜金融机构被剔除出SWIFT系统。第三次在2018年，美国退出伊朗核协议，在美国政府的施压下，伊朗金融机构再度被剔除出SWIFT系统。第四次在2022年，俄乌冲突爆发后，欧美对俄罗斯施以前所未有的金融制裁，俄罗斯和白俄罗斯的金融机构被剔除出SWIFT系统。

环球同业银行金融电讯协会 （SWIFT） 董事长Yawar Shah

“SWIFT武器化”增加了替代方案的紧迫性

SWIFT系统已经成为金融霸权的象征，成为大国博弈的“金融核讹诈”，在2014年克里米亚危机时，西方国家便威胁将俄罗斯剔除。由于SWIFT系统的武器化趋势，寻找替代方案的紧迫性提升，主要集中在两个方向：

一、数字货币是SWIFT系统的潜在替代者。私营企业利用区块链技术和数字货币做了很好的尝试，推出了诸多解决方案，如追求实际购买力相对稳定的加密数字货币、提供金融消息傳输的RippleNet系统、摩根大通的Interbank Information Network （IIN）等。

近年来，各国央行加快数字货币研发，形成了央行数字货币（CBDC），互联的央行数字货币安排（mCBDC）成为了潜在的跨境支付选项。各国央行通过双边或多边协议，提升技术标准、数据标准和监管标准的兼容性，确保CBDC间的互操作性，实现了双方本币的直接交易，减少对银行网络的依赖，绕开了美元和SWIFT 系统，规避制裁风险。中国人民银行、泰国央行、阿联酋央行、香港金融管理局做了很好的尝试，联合建设的多边央行数字货币桥（mBridge），为收款人和支付人银行间提供了点对点联系，显著降低了跨境支付的复杂性，基本实现了即时清算，降低了支付成本，提高了国际支付的金融包容性，也显示了数字货币在跨境支付新模式下促进国际货币体系向多极化转变的潜力。

二、自建金融信息传输和清算系统。这一方案由各国政府主导，旨在实现重要金融基础设施的自主可控，主要方案有：

欧洲INSTEX系统。由于美国退出伊朗核协议，SWIFT系统再度停止为伊朗金融机构提供服务，为维持与伊朗的贸易关系，法国、德国和英国于2019年1月建立贸易互换支持工具（Instrument for Supporting Trade Exchanges，简称INSTEX），随后比利时、丹麦、荷兰、芬兰和瑞典加入这一系统。该系统的交易货币为非美元，报文传输并不通过SWIFT系统。

俄罗斯 SPFS系统。为应对西方国家对俄罗斯潜在的金融制裁，俄罗斯在2014年克里米亚危机后尝试建立SWIFT系统的替代方案，建立了俄罗斯央行金融信息传输系统（英文简称SPFS），于2017年12月完成了首笔交易。截至2023年2月，SPFS有469个参与者，包括来自14个国家的115个外国实体。

中国的CIPS系统。人民币跨境支付系统（CIPS），于2014年4月开始建设 ，于2015年10月正式上线。CIPS并不是报文系统，实际上和美国的CHIPS更为相似，是为跨境人民币服务的清算系统。由于CIPS在境内有独立的报文体系，境内人民币清算并不依赖于SWIFT系统，但若涉及跨境清算，仍需SWIFT系统传输信息。随着CIPS系统的快速发展，接入CIPS的机构不断增加。截至2023年3月末，CIPS共有79家直接参与者、1348家间接参与者（境外机构793家），覆盖全球109个国家和地区。若SWIFT系统切断与CIPS的连接，CIPS可通过境外直接参与者实现跨境人民币清算。

以上三个系统实现了本币跨境支付清算和报文传送，但并没有解决西方国家金融制裁最为核心的问题，即美元清算。为了规避西方国家的制裁风险，各国一方面避免使用西方所主导的关键金融基础设施，建立替代系统；另一方面减少美元的使用，增加本币在国际支付中的使用比例，去美元化由此加速。

“去美元化”近期有加速之势

“去美元化”一直存在。自2016年以来，由于地缘政治风险升温、美国频频祭出金融制裁、“逆全球化”压力增加、贸易保护主义抬头等因素下，“去美元化”一直持续，美元在全球外汇储备中的份额从66%左右回落至2022年四季度的58.36%，外国投资者持有美国国债的比例从超过34%下降至22%左右。

2018年3月，上海国际能源交易中心推出以人民币计价的原油期货，进一步推动石油交易去美元化进程。2019年6月，为规避美国对伊朗制裁，欧洲国家建立“贸易往来支持工具（INSTEX）”，避免使用美国清算系统。2019年11月，金砖国家建立银行卡支付系统（BRICS PPAY），以本币作为流通和支付工具对外结算。2022年1月，沙特阿拉伯表示，在能源贸易中对使用美元以外的货币持开放态度。

2022年2月，俄乌冲突爆发后，西方国家对俄罗斯祭出了史无前例的金融制裁，包括将俄罗斯金融机构剔除出SWIFT系统、冻结俄罗斯外汇储备、没收俄罗斯公民海外资产等，迫使更多国家考虑减少美元资产的持有规模，减少美元的使用，新一轮“去美元化”加速。

2022年9月12日，俄罗斯莫斯科，俄罗斯总统普京在克里姆林宫通过视频连线主持了一场关于经济问题的会议。据俄新社报道，普京表示，“去美元化”进程是不可避免的

2023年1月，巴西和阿根廷宣布开展共同货币准备工作，并将邀请其他拉丁美洲国家加入。2月22日，伊拉克央行宣布與中国贸易直接使用人民币结算。3月28日，中国海油与法国道达尔能源通过上海石油天然气交易中心平台完成首单以人民币结算的进口液化天然气（LNG）采购交易，天然气来自阿联酋。3月28日，东盟财长和央行行长正式会议讨论如何减少金融交易对美元、欧元、日元和英镑的依赖，转向以当地货币结算。3月29日，中国和巴西达成协议，两国贸易不再使用美元作为中间货币，而是以本币进行贸易结算。4月1日，印度和马来西亚宣布双方贸易可以印度卢比结算。

总的看来，无论是以俄罗斯SPFS为代表的区域性金融信息传输系统、以mBridge为代表的央行数字货币跨境支付，均存在挑战SWIFT系统和现有清算体系的可能，但上述尝试的应用尚在有效范围内，并未实现全球网络的广泛连接，并未撼动SWIFT系统的全球地位。但从另一方面讲，上述尝试为各国被切断SWIFT系统提供了替代方案，避免跨境支付体系的瘫痪。近年来“去美元化”有加速之势，虽然美元在全球货币体系中的地位趋于下降，但其作为全球主要储备货币和融资货币的地位短期内仍难撼动。伴随着全球政治经济格局的演变，“去美元化”将波动前行，且将长期存在。

（本文作者为中国建设银行金融市场部研究员。）