安徽现代地方金融监管之路

丁叮 谷家东

安徽经济高质量发展，离不开金融系统的有力支持。2022年前三季度，安徽金融业对GDP增长的贡献达14.1%，是2021年同期的4.3倍；对三产增长的贡献达35.3%，较2021年同期大幅提升28.8个百分点。为实现更高质量的发展，安徽要持续深化地方金融改革，加强和完善现代地方金融监管，守住不发生系统性金融风险的底线，更好发挥金融服务实体经济作用、助力高质量发展。

金融监管的逻辑起点

金融作为现代经济的核心，是资源配置和宏观调控的重要工具，对经济社会发展起到先导和推动作用。同时，金融也是经营管理风险的特殊行业，具有高风险的天然属性。现代市场经济中，基于国家信用背书的金融体系，特别是金融的高杠杆性，导致金融风险极具传染性和放大性。

金融的极端重要性、高杠杆高风险性以及极强的外溢性，决定了需通过加强外部监管，约束管理金融行为，保障金融体系安全运行，防范化解金融风险，更好服务实体经济发展。

从金融特性看，金融的本质是服务实体经济，但金融资本的逐利性决定了资金会流向利润率高的部门。在现代市场经济中，实体经济与虚拟经济既相互关联，又可能发生背离，若不加以引导和监管，资金循环不畅和供求脱节等现象会相互影响，导致“脱实向虚”。

从金融本质看，经济是金融的根基，金融是实体经济的血脉。金融业的稳定和效率不仅直接影响国民经济运转，甚至影响社会安全稳定，必须不断加强和完善现代金融监管，更好把准地方金融改革发展正确方向，保障地方金融体系的安全和有效运转，为实体经济“输血”“造血”，形成金融和实体经济共生共荣的良性循环。

从地方金融看，2017年全国金融工作会议明确了地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。《中共中央 国务院关于新时代完善社会主义市场经济体制的意见》提出，依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地监管责任职责和风险处置责任。近年来，安徽部分地方金融机构内控机制不健全，发展定位产生偏差，存在一定风险隐患，有必要进一步加强完善地方金融监管。

挑战与问题

十年来，安徽社会融资规模连续6年破万亿，贷款连跨5个万亿台阶，企业上市数量中部领跑，为金融服务实体经济高质量发展提供了坚强保障。但是对标对表发达地区还存在一些客观差距。

首先是中央和地方金融监管定位不一致。金融主要是中央事权，中央金融管理部门往往重监管，“踩油门的少、踩刹车的多”。而地方政府注重金融发展，地方金融监管部门既要履行金融发展职责，又要履行监管职责，特别是地方金融监管独立性不够，有“重发展、轻监管”倾向。

其次是地方金融监管权责不对等、边界不清。一方面中央金融监管部门负责持牌金融机构的市场准入、业务监管，但地方政府却承担中央监管对象的属地风险处置责任。如对农商行、村镇银行等地方小型存款类金融机构，地方政府在市场准入、业务经营等前端、中端没有监管权，而监管末端的风险处置工作则由地方政府承担，甚至地方政府还要为其经营失败买单。另一方面，中央虽明确所有金融活动均纳入监管范畴，但并未制定全覆盖的监管规则，地方监管往往需要承担兜底性监管责任。

第三是监管协调机制不健全。安徽省个别农商行、村镇银行等中小金融机构风险发生后，往往强调属地风险处置责任，地方金融监管部门又缺乏全过程整体监管，没有掌握日常监管检查、处罚、风险提示等信息，直到“爆雷”后才得以掌握，不符合风险防范前置的要求，也不利于风险处置工作的开展。

第四是金融风险防控处置常态化机制不完善。一方面，金融风险处置制度安排不完善。信用违约事件偶有发生，对企业主体、股东和实际控制人、金融机构及地方政府的风险处置责任界定不明，风险处置摩擦系数较高；损失分担制度不健全，缺乏清晰的损失分担规定，在防早、防小、提前介入风险处置等方面作用发挥不足。另一方面，金融风险常态化防控承压。全省非法金融活动点多面广、多发频发，涉众型、跨行业金融犯罪花样层出；金融监管与公安、司法、税务、市场监管等部门间风险联防联控机制不健全，沟通协作不畅，金融风险防控压力较大。

第五是地方金融监管体系建设存在短板。一是金融监管能力水平低。科技赋能地方金融监管程度低，监管工具和手段难以满足实际需要，对地方金融组织事中事后全链条监管有效性不足。二是地方金融监管缺乏法律保障。虽然出台了《安徽省地方金融条例》，但央地金融监管权属于法律和行政法规调整事项，地方性立法是不能作为央地监管权配置依据的，并且地方资产管理公司、融资租赁公司、商业保理公司等监管均无相关法律依据和规则。三是地方金融监管队伍力量薄弱。市级地方金融监管部门平均不足12人；全省105个县级地方金融监管部门仅8个单列局、86个未专设编制，实际工作人员平均2人左右，且多為兼职，难以满足监管需求。

加压奋进，补缺补差

经济与金融是水和鱼的关系，谁也离不开谁。助力安徽全力拼经济，金融系统重任在肩，要加压奋进、补缺补差，积极作为。

一是要理顺中央与地方权力责任边界。不断健全以中央监管为主导、地方监管为补充的金融监管体制。完善央地金融监管合作分工的规则设计，赋予地方必要的金融监管权及监管手段与措施，让地方金融监管“长牙齿”，加快形成权责一致的地方金融监管体制。按照“谁审批、谁负责，谁主管、谁负责”的原则，探索制定金融监管权力清单、责任清单、程序清单等各项制度，进一步强化地方金融监管的法治化、透明化，提升地方金融监管效能。

二是要建立高效的央地监管协调沟通机制。充分发挥安徽省金融工作领导小组和金融委办公室地方协调机制作用，加强中央与地方的工作协同，避免“各自为政”，注重工作过程的整体性，形成工作合力承担、政策共同研究、文件联合印发、任务分工落实的工作格局；理顺中央与地方金融风险处置责任，强化地方金融监管部门与中央金融监管部门跨领域、跨部门、跨地区间沟通协作，提升区域性金融风险事件处置效率；完善央地金融数据共享机制，推进金融机构信息、行业基础数据、市场运行情况、风险状况等信息数据的及时、充分共享。

三是要提升地方金融监管效能。加快地方金融组织监管系统信息化建设，强化对地方金融组织业务全流程数据的掌握和监测，不断提升事中、事后的全链条全领域监管能力；等高对接长三角金融风险监测预警体系，推动创建安徽省地方金融风险监测预警平台，提高安徽省金融风险早识别、早处置能力；贯彻落实《安徽省地方金融条例》，出台地方金融组织监管细则，强化地方金融监管法治保障；加强地方金融监管队伍建设，充实基层监管力量、提升干部专业化水平，打造一支专业的金融干部人才队伍；规范资本健康发展，设置资本准入“红绿灯”，防范上市公司招引输入性风险，建立私募基金管理机构登记注册综合研判机制。

四是要健全金融风险防控处置长效机制。实施地方金融风险处置攻坚行动，强化“源头治理+综合整治”，严厉打击非法集资等各类非法金融活动。坚持市场化、法治化原则处置化解风险，完善风险处置方式，落实金融机构及其股东主体责任、金融监管部门监管责任以及地方政府属地风险处置责任，健全地方党政主要领导负责的重大风险处置机制，完善重大风险事件“专班+调度”机制，尽量采取市场主体“自救”，能自行化解风险或市场出清的，政府不介入；探索设立省级金融稳定保障基金，综合运用行政、监管、司法、纪检监察等手段处置风险。

（作者单位：安徽省地方金融监督管理局）