京山市林长制实践中存在的问题和对策建议

摘 要： 湖北省荆门市京山市2021年全面推行林长制，在推行中存在协调力量不强、治理合力不强、资金投入不足等一些问题与不足，制约林长制深入发展。为此，着眼制度优化、政策保障、产业建设、依法治林，提出对策建议，以期为全面推进林长制工作走深走实提供参考。

关键词： 林长制；生态文明建设；森林资源保护

中图分类号：F326.27 文献标识码：C 文章编号：1004-3020（2023）01-0079-04

林长制是一种构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的林业生态保护发展的体制机制，是进一步明确各级党政领导干部保护发展森林资源目标责任，持续提升林业治理体系和治理能力现代化水平，进一步加强林业生态文明建设的一种长效机制［1］。新修订的《森林法》第四条规定：“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制。”2020年12月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》［1］。2021年8月5日，中共湖北省委办公厅、省政府办公厅印发《关于全面推行林长制的实施意见》［2］，在全省迅速建立省、市、县、乡、村五级林长制，各级党委和政府为责任主体，由党政主要领导担任（总）林长。2021年12月27日，湖北省荆门市京山市委办公室、市政府办公室印发《京山市全面推行林长制实施方案》，全面推行林长制。全面推行林长制后，森林资源保护发展责任、方式方法将发生根本性改变，作为一种重大的制度创新，林长制在实践中难免会出现各种问题和不足，在工作中发现问题、解决问题，积极探索促进林长制全面落地并高效运行的体制机制和措施办法，充分发挥制度效能，在理论上和实践中都具有重大意义。

1 区域概况

京山市位于湖北省中部，地处大洪山南麓、江汉平原北端，下辖三个街道办事处、12个镇，版图总面积3 520 km2［3］，其中林地面积1 651.82 km2。活立木总蓄积量802.86万m3，其中森林蓄积量765.81万m3。森林覆盖率45.15%，被誉为“鄂中绿宝石，武汉后花园”。先后获得湖北省首个“国家生态文明建设示范市”、“国家生态市”、首个“中国观鸟之乡”、“中国天然氧吧”等多个国家级名片，也是全国十佳生态文明城市和十佳生态休闲旅游城市，被联合国教科文组织评为最适宜人类居住的地方之一。

2 京山市林长制实施总体状况

京山市全面建立了市、镇（街道、区）、村（社区）三级林长制体系，并制定了林长会议制度、京山市林长制信息公开制度、京山市林长制部门协作制度、京山市林长制督查考核制度等四项制度。各级林长实行分区负责制和层级管理，上级林长对下级林长进行指导和监督。市级设立总林长2名、副林长15名，由市委、市政府相关领导担任，实行分片负责。市级总林长负责组织领导全市森林资源保护发展工作，承担全面推行林长制的总指挥、总调度、总督导职责；副林长负责协调解决分片区域的森林资源保护发展工作，监督下级林长履职尽责。全市设立镇、村级林长449名，其中镇（街道）林长134名、村（社区）林长296名、国有林场（湿地公园、风景区）林长19名。2022年上半年，各级林长组织开展巡林3 131次，市级林长巡林发现的问题及提出的要求39个，已解决或落实37个。制作安装林长制公示牌375个，制定了林长巡林制度、林长联系单位职责、涉林问题办理和通报制度、林长制工作约谈问责办法，以及林长制工作督查考核方案、林长制工作积分制考核评比办法等多个配套制度。

3 实践中存在的问题与不足

林长制实施以来，京山林业事业呈现森林保护成效、森林质量和林业经济稳步提高，林区秩序健康稳定的良好发展态势，爱林护林增绿活绿各项工作取得了一定成效。但还存在组织协调困难、治理合力不强、资金投入不足等一些问题，这些制约林长制深入发展的因素，必须主动作为、探索创新、研究解决。

3.1 力量配备不强导致组织协调困难

一是京山市近两年刚完成部门机构改革，自然资源（林业）部门内部尚处在磨合期，市级林长制办公室作为新设立的办事部门，目前还没有专门的机构编制和专职人员，人员数量严重不足，组织协调好各方确有较大难度，工作推进效率较低。二是由于机构改革，有的基层林管站撤销，林业管理与服务职能淡化、弱化、虚化。保留的基层林管站人员思想波动较大，年龄趋于老化，专业技术人员及行政执法人员短缺，服务水平不高、执法力量薄弱。

3.2 思想认识不足导致治理合力不强

一是各级林长和林长制办公室对各自的职责重点认识不足。林长制本质是要强化各级党政一把手的生态建设责任。市级的侧重点主要是落实上级的各项政策措施，指导考核乡镇村林长制工作。市级以下的侧重点则是实施好源头管理，及时发现、初步处理、及时反映或上报问题。但在实践中，各级林长和林长制办公室对各自的职责重点认识不够清晰。主要表现在市级传达贯彻上级工作部署较多，镇村级督办、指导较少。镇村级源头管理措施不多，没有充分发挥护林员的主动性与积极性。二是各协同部门对各自在林长制工作中的职责定位认识不足。林长制需要林业、自然资源、农业农村、生态环境、财政等多个部门协同推进，但在实践中，有的潜意识里仍然认为林长制主要是林业部门的事，主动谋划少、被动应付多。一定程度上存在平时林业部门“单打独斗”，遇到上级检查考核时各部门匆忙应付的现象，尚未形成多部门协同推进、上下级齐抓共管的强大治理合力［4］。

3.3 资金投入不多导致保护压力增大

一是财政对林长制工作的支持力度有待增强。中央和省市目前尚未有林长制方面的转移支付项目支撑。市级财政对林长制工作经费投入不多，林長制工作经费及相关项目经费未纳入财政预算。镇、村一级投入更是十分有限。林业部门承担了大部分资金投入压力。二是中央和省级财政部分林业转移支付项目补助标准过低，资金额度小，无法满足项目建设需要。部分项目没有连续性，时断时续，不利于激发各类市场主体投资林业的积极性。三是京山市在2018年机构改革时林业部门与国土部门合并，森林资源二类调查与土地资源三调数据对接，实现“一张图”管理，造林地块的选择与适用更加规范，加上多年持续不断大力度的造林绿化，可用于新造林的地块越来越少，造林项目获得各级财政补助的额度相应减少。

3.4 配套措施不优导致发展活力不够

一是现阶段我国的生态效益补偿机制尚不健全，目前纳入政府财政补贴的天然林、公益林的生态补偿标准较低，难以充分调动林农的积极性。二是各级出台的林长制相关制度中问责的制度较多，激励的制度偏少［5］。三是林业信息化建设滞后，管林护林智能化水平较低。四是全市林业发展不平衡、不充分。林业大而不强、散而不精，主导产业不强，带动群众增收致富能力有限。五是以劳务派遣、公益崗位聘用等为主要方式安排的护林员报酬偏低，巡护任务重，收入报酬低，难以调动护林员的工作积极性。

4 推行林长制的对策建议

4.1 着眼制度优化，强化责任落实

林长制是着力加强林业生态文明建设的创新型制度，制度的生命力在于落实，要以制度落实促进工作效能提升。一是要健全制度。将问责制度、激励制度与工作制度同步制定、同步落实。二是要强化督办。目前已建立林长巡林等工作制度，要定期或不定期对各级林长、各协同部门工作进行督办，将职责、目标、任务、要求及各项制度切实落到实处。三是要强化考核。考核评价指标体系要更加科学规范，增强对工作的指导性、对问题的针对性、对程序的可操作性，考核结果作为党政领导班子综合考核评价和干部选拔任用的重要依据。四是要接受监督。通过媒体公示公告、设立林长公示牌等方式，广泛宣传林长制工作，让社会公众了解市、镇、村林情，提高全社会保护意识、责任意识和参与意识，促进部门工作落实。

4.2 着眼政策保障，强化要素支撑

一是要强化工作机构建设和队伍保障。市级林长办的工作既要向上对接，又要向下指导督办考核，工作任务较重。要尽快明确、充实稳定市级林长办机构编制和人员编制。京山市原有基层林业管理站13个，核定人员编制59人，由于退休、机构改革转出等多种原因，目前实有在编33人，仅为核编数的56%。基层林业管理站在林业发展中的作用不可或缺，职能不能削弱只能加强，要尽快招聘补齐新人，并尽量录用林业相关专业技术人员和行政执法人员。二是要强化资金投入保障。首先要把林长制工作经费纳入市级财政预算，不断完善公共财政支持林业发展的长效机制。其次要充分发挥财政资金的带动作用，引导社会资金积极有序投入森林资源保护发展［6］。再次要制定规划，把森林防火、林业重大有害生物防治、特色林业产业发展、国有林场基础设施建设等补短板、强弱项、打基础、管长远的林业项目投入逐步纳入市级财政预算。此外，可以积极争取中央和省级财政对林业项目的转移支付力度，以提高天然林管护、生态效益补偿等标准。三是要持续推进完善集体林权制度配套改革。2007年，京山市首批纳入全省集体林权制度改革试点，至2010年基本完成主体改革，累计确权14.1万hm2。要通过进一步完善森林分类经营、森林资产评估、森林采伐管理、林权流转和抵押贷款、森林保险、林业专业合作组织建设、林业社会化服务体系建设等配套改革措施，进一步盘活优质林业资源。四是要强化科技化信息化保障。通过进一步完善森林资源管理“一张图”、筹划建设森林防火指挥调度中心、与已建成的京山市智慧矿山监控平台融合建设京山市森林资源监控平台，远期可以考虑森林资源、森林防火、智慧矿山、耕地保护多平台综合集成、一体化建设，不断提高森林资源管护、林地林权管理服务、森林应急减灾和林业科技推广服务智能化、信息化建设水平。五是要充分发挥护林员作用。逐步提高护林员报酬，充分发挥他们作为落实林长制目标任务最基层最直接人员的应有作用。

4.3 着眼产业建设，增强发展活力

结合山水林田湖草统筹治理、巩固绿满京山和精准扶贫成果、统筹推进乡村振兴、创建森林城市（城镇）、省级生态村和建设美丽乡村等重大项目，大力发展林业产业。立足京山实际，继续做大做强以京山独有珍稀植物对节白蜡为代表的花卉苗木产业、有较好发展态势的油茶产业、有一定发展基础的兰花产业等现代高效林业产业。发挥京山优势，充分利用“国家生态市”“中国观鸟之乡”“中国天然氧吧”等品牌影响力，积极培育和发展壮大体验式林业、生态观光式林业、森林康养、森林碳汇和鸟文化产业等新产业、新业态、新模式，增强林业产业发展活力，增加优质生态产品供给，让更多的人享受林业发展的红利。

4.4 着眼依法治林，强化资源监管

坚持生态优先、保护为主是全省全面推行林长制的要求，也是林业发展必须遵循的原则。一是要进一步优化森林资源监管网络。京山市提出建立“天上有卫星、空中有飞机、路口有探头、山头有监控、林中有巡护”的空地一体化森林资源监管网络愿景，目前已实现一站一架无人机、主要路口和重要区域安装监控探头、所有林村配备一定数量护林员的目标。通过卫片执法、无人机巡查、监控系统实时监测和护林员实地巡护，为提高森林资源保护效率提供强有力支撑。二是要进一步优化监控探头布局，进一步织密织牢监测网络。三是要积极探索完善“林长+”机制。要继续推深做实“林长+检察长”，全面落实“林长+护林员”机制，进一步探索建立“林长+示范基地”、“林长+项目”、“林长+行长”和“林长+多员（林业技术员、警员、基层党员、人大代表和政协委员等）”等“林长+”机制。

5 结语

全面推行林长制，对新时代进一步强化各级党委和政府森林资源保护责任、全面优化森林资源保护管理体制机制，具有很强的现实意义。要通过强化各项林长制实践支撑保障措施，建立党委政府牵头抓总、林业部门统筹协调、成员单位分工协作、社会各界广泛关注、广大民众积极参与的工作机制，最终实现保护制度健全，森林质量提升，生态系统稳定，生态功能完善，生态承载能力提高，生态安全屏障牢固，生态产品供给能力强，林业治理能力提升，“富强、美丽、活力、幸福”新京山全面建成。

参 考 文 献

［1］国家林业市.中共中央办公厅国务院办公厅《关于全面推行林长制的意见》［EB/OL］.（2021-01-13）［2022-07-04］.http：//www.forestry.gov.cn/main/5461/2021113/083404538829665.html

［2］湖北省人民政府.湖北印发《关于全面推行林长制的实施意见》［EB/OL］.（2021-08-09）［2022-07-04］.http：//www.bubei.gov.cn/zwgk/hbyw/hbywqb/202109/t20210928-3786949.shtml.

［3］京山县林业志编纂委员会.京山县林业志（1949-2010）［M］.武汉：湖北省人民出版社，1990.

［4］许志雯，徐亮.宜春市林长制改革存在的问题与措施［J］现代园艺，2020，43（21）：214-215.

［5］朱虎，范结红.望江县推行林长制工作探析［J］现代农业科技，2019（21）：148-149.

［6］湖南省林业局［EB/OL］.李剑军：关于做深做实林长制工作的建议.（2022-05-30）［2022-07-04］.http：//lyj.hunan.gov.cn/ztzl/jzlt/202206/t20220606_25263341.html.

（编校：郑京津）

收稿日期：2022-07-04

作者简介：郝德军（1972～），男，助理工程师，主要从事基层林业技术工作。