论《家庭教育促进法》的执行主体与现实适用性

苏明月?李若暄

摘要：2022年，《家庭教育促进法》的施行和党的二十大报告中“加强家庭家教家风建设”的写入，体现了我国家庭教育自然亲责的法定化趋势。《家庭教育促进法》明确了家庭教育实施的主体范围与责任，但在法律落实过程中，现有执行力量疲软与统筹协调不均等问题仍亟待解决，涉案未成年人、困境儿童等群体有待得到有效的社会支持。与家庭教育立法相适应，應合理分配现有执行力量，促进家庭环境健康发展，引导和规范公共资源分配政策向育儿家庭倾斜。

关键词：家庭教育促进法 责任划分 执行主体 现实适用性

作者简介：苏明月/北京师范大学法学院副教授、博士生导师（北京 100875）

李若暄/北京师范大学法学院法律硕士（北京 100875）

2022年1月1日，《中华人民共和国家庭教育促进法》（以下简称《家庭教育促进法》）正式实施，这是我国首次就家庭教育进行专门立法。《家庭教育促进法》突出问题导向，将家庭教育的自然亲责法定化，同时从国家支持、社会协同等方面规定不同主体的法律责任。[1]这些主体包括家庭中的父母或监护人，学校、社会团体等力量，也包括政府各部门等公权力机关，涉及整体制度下的方方面面。2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中指出“提高全社会文明程度，实施公民道德建设工程，弘扬中华传统美德，加强家庭家教家风建设，加强和改进未成年人思想道德建设，推动明大德、守公德、严私德，提高人民道德水准和文明素养”。[2]教育部2022年的工作要点中也提出“落实家庭教育促进法，会同相关部门研制构建家校社协同育人的指导意见，推动学校提升家庭教育指导能力”[3]的要求。2022年10月31日，中央教育工作领导小组秘书组、教育部党组根据中央统一部署印发《关于教育系统深入学习宣传贯彻党的二十大精神的通知》，强调要认真落实党的二十大的任务要求，办好人民满意的教育。不断健全学校家庭社会育人机制，深入推进义务教育的均衡发展与城乡一体化，落实“双减”工作。[4]针对家校社协同育人机制，教育部基础教育司负责人也明确表示“加强家庭教育指导，积极争取特殊儿童所在社区帮助”为特殊教育办学质量的重点评价内容。[5]2022年11月，最高人民检察院检察长张军在《关于人民检察院开展未成年人检察工作情况》的报告中，阐明全国人大为推进未成年人保护工作针对性强化立法保障，确立了家庭、学校、社会、网络、政府、司法“六位一体”的未成年人保护格局，检察机关以司法保护、能动履职助推家庭、学校以及政府等未成年人保护工作贯彻落实。[6]此外，为响应党的二十大精神、落实立德树人根本任务，全国妇联、最高人民法院、最高人民检察院以及中国关工委等10部门联合部署开展“把爱带回家——暖童心护成长”2023寒假儿童关爱服务活动，要求“通过开设线上家长课堂、专题讲座、咨询服务等，面向家庭集中开展家庭教育指导服务，帮助家长强化家庭教育主体责任” [7]。

在《家庭教育促进法》实施的一年中，我国正在逐步形成以法律为依据、政策为依托、公权力支持与社会力量协助相结合的家庭教育促进与支持模式。同时应当注意到，家庭教育具有基于私领域实施的性质，其实施主体和《家庭教育促进法》执行主体的责任分配仍然是《家庭教育促进法》实施的核心问题，法律规定如何在现实中得到有效贯彻则是检验《家庭教育促进法》实施效果所要解决的关键问题。现有家庭教育立法限于“狭义”家庭教育目的，以致无法满足现实需要，且存在所赋权主体责任分配不均导致省市之间以及不同儿童群体之间家庭教育资源不均等问题。故针对《家庭教育促进法》执行主体与现实适用性问题阐述，以解决现有立法与各省市家庭教育工作推行中所存症结为目的，确保《家庭教育促进法》的有效贯彻，本文试为家庭教育的理论与实务界提供智识支撑，助推党的二十大家庭家风家教建设落实行之有效。

一、《家庭教育促进法》立法中执行主体与责任划分

家庭教育是社会教育的基础，其影响不仅限于家庭本身，同时兼顾社会效益。随着社会发展节奏的加快与家庭教育观念意识的觉醒，公权力逐步介入具有“私领域”属性的家庭教育。家庭教育的执行主体由单一的“家庭”模式循序向多方位的“家庭—国家—社会”模式转变。基于此，剖析《家庭教育促进法》中“家庭教育”语义、各主体出现的频次、对责任的限定词以及责任的内容重叠并加以区分，有利于明晰执行主体与其责任的界限。

（一）《家庭教育促进法》的语义分析

1.“家庭教育”与相关法律之衔接

从日常性语义来看，“家庭教育”囊括范围十分宽泛，《家庭教育促进法》中规定的“家庭教育”范围相较于一般意义的“家庭教育”有所限缩，属于狭义的家庭教育，即由父母或其他监护人指向未成年人行使权利、履行义务。

《家庭教育促进法》在第五条、第十六条、第十七条规定“家庭教育”的要求及方法，与其他法律法规相衔接，有利于执行主体明晰相关权利义务。例如，《家庭教育促进法》第五条第一款、第二款与《未成年人保护法》第一条、第二十七条、第一百条，《预防未成年人犯罪法》第一条、第三条相统一，均体现家庭教育的要求与保护对象是未成年人人身、人格等合法权益。此外，《家庭教育促进法》第四十九条、第五十三条涉及处罚的条款同样与《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》相衔接。

2.主体范围：划分为家庭、国家、社会

法律条文中大体将主体划分成三个部分：家庭、国家与社会，家庭放在总则后的首位，凸显了家庭在家庭教育中占据的主导地位，国家位列家庭之后也反映了国家“公”权力介入较为隐秘的“私”权利范围，社会力量写于家庭与国家之后，在公权力与私领域之间起到过渡的支持作用。《家庭教育促进法》中涉及的各方主体庞杂，为方便解读，本文将其细化为不同类别，并依据其出现频次加以统计分析。主体出现频次越高，在一定程度上反映该主体在家庭教育上承担的义务、责任较其他主体越重。

首先，家庭方面涉及的主体包括：父母、其他监护人、其他家庭成员、有关成年人四类。出现频次分别为：“父母”32处，“其他监护人”30处，“其他家庭成员”2处，“有关成年人”1处。立法倾向上，家庭教育仍以父母与其他监护人为主，对其他家庭成员以及有关成年人虽也作部分要求，但由于父母与其他监护人所具备的法定监护职责，理应将义务集中于父母与其他监护人。同时，《家庭教育促进法》也与《民法典》监护制度的修改相呼应，扩充了执行主体的领域范围，以便于从与他法结合的实践案例中寻求法律依据。

国家层面主体涉及的部门是所有主体中最为繁杂且比重较大的一部分，通过进一步细化能够整合为：政府、政府有关部门、司法机关、其他行政机构、隶属国家领导的群众性工作组织以及其他。根据表1所呈现的国家各级公权力力量的分布不难发现，对介入“家庭教育”的主体选择上以政府部门为主导，检法配合。细化到执行部门方面，由妇女儿童工作委员会负责政府部门内部的协调，妇联、教育行政部门负责社会力量的统筹。在“国家支持”一章中，规定新的组织“家庭教育指导机构”是国家财政支持的福利性机构。

在少年法与家庭法领域，法律注重将事后处罚与事前预防的功能相结合，力求达到保护未成年人与维护社会秩序的平衡。《家庭教育促进法》在国家层面的职责分配上，将主体作用划分为司法性功能与行政性功能。司法性功能注重事后强制性惩治，例如司法机关责令监护人接受家庭教育指导、发布督促监护令等。而行政性功能则强调事前预防监控，这部分职责主要由政府及其他行政机构施行，通过读本制作、平台搭建与队伍培养等福利性措施使家庭教育深入群众。《家庭教育促进法》作为一部政策支持类立法，更偏向和注重行政性与福利性功能，这也致使在国家部分，行政支持类的条文占据多数。值得一提的是，条文中虽未明确指出“家庭教育”的直接领导机构，说明在我国现行并联执行、注重效率的政府运行机制下，各部门分工合作的政府机构设置可以实现对“家庭教育”的全方位管理。

家庭教育国家支持机构组织整体结构上呈现橄榄型，即头尾少、中间多，致使较多的责任分配给“中间层”，而对国家层面以及乡镇基层“两头”的义务责任分配较少。实践中，缺少家庭教育的指导或力量人手不足的往往是经济社会水平相对较低的乡镇政府，当前的分布一定程度上可能致使资源更加向城市或发达地区倾斜、家庭教育力量本就覆盖不足的地区将继续维持教育洼地的状态。

此外，作为社会机构的主体主要有4类，其中教育机构占比最重，中小学校9处，其他为幼儿园8处、婴幼儿照护服务机构4处、早期教育服务机构2处、家庭教育服务机构5处。基层自治组织、公共文化服务机构、爱国主义教育基地等也有所提及，但频次较少。大部分关注点都集中在教育机构，尤其是中小学校和幼儿园，也说明在家庭教育的责任承担方面立法倾向由基础教育义务机构承接。中小学校和幼儿园作为启蒙和义务教育阶段重要的塑形环境，对未成年人的价值观塑造起到导向作用。同时，作为近距离接触未成年人家庭环境的主体，上述机构也能对父母或其他监护人起到良性监督作用。社会机构主体中还设置了新的机构即“家庭教育服务机构”，并在第三十六条、第四十七条的不同章节加以说明。此处应与“国家”章节中的“家庭教育指导机构”相区分，家庭教育服务机构偏向于“家庭教育”性质的教育机构。

正如图1全部主体出现频次的统计显示，从立法方面来看，显然出现频次较高的主体能更好地发挥督促家庭教育的职能。对其中具体责任划分存在交叉或并行的情况，还需要进一步梳理法律文本。宏观上，《家庭教育促进法》存在一定强制性事项，对不履行或不完全履行家庭教育情节严重从而造成未成年人家庭教育缺失的情形，可以责令其履行义务、接受家庭教育指导。然而，由宏观概念落实到每个主体，各主体的具体定位与功能有所不同。父母与其他监护人原有亲权上的绝对权威遭到否定从而转化为家庭责任[8]，并基于儿童主体性理念尊重其独立人格[9]，儿童的主体性得到贯彻。国家接入家庭教育意味着我国进入“行政国家”阶段[10]，在除父母外的主体中，“政府”因占据62.5%的较高频次而处于中枢地位，家庭教育问题同样受到政府的调控与干预。社会的综合性事业由政府推进，各项事务也需通过政府组织调控从而得以展开[11]。

3.责任划分：集中于政府

除限制主体范围并赋权外，《家庭教育促进法》也对其责任进行了划分。a其中“应当”出现38处，表明大多为义务型，主体在家庭教育工作中的地位在总则中予以阐述，具体职责划分则在第三章、第四章中详尽说明。尽管如此，在总则中并未明确指出由哪一具体部分负责，更多的是使用“组织”“协调”“指导”“督促”“支持”等词语。

在第三章出现的政府责任方面，表2对各级政府所应尽的职责予以总结。其中重叠部分数量较多的主要是读本制作、平台搭建与队伍培养，其中值得一提的是将留守儿童、困境儿童的帮扶交给市级以下政府进行，有利于基层政府贴近掌握该部分群体的具体情况，因地制宜地提供救助与支持。家庭教育立法對于政府职能的定位向福利性倾斜，即通过制定法律对行使行政职能的机构加以约束，督促其执行家庭教育相关扶持措施。但可能基于基层条件限制等原因，《家庭教育促进法》对乡级政府的职责规定仅限于帮扶留守儿童、困境儿童，并未要求乡级政府设立并培养家庭教育指导机构。然而乡级政府所涵盖的群众对于家庭教育的需要并不亚于城镇，且经济实力上低于城镇，这将导致乡村家庭教育的推进力欠缺。农村人口占据我国人口将近40%，并且由于农村留守儿童、流动儿童基数巨大，这一部分儿童的家庭教育资源缺乏等问题往往较城镇更为严峻。 [12]

《家庭教育促进法》要求政府设立家庭教育指导机构，这里一般理解为行政机关，而非司法机关，但实际往往是由检察院会同妇联等组织进行建立，并且通常由检察院主导。例如，新疆沙湾家庭教育指导工作站、辽宁“护蕾驿站”、广西钟山银闪闪家庭教育指导检察服务站、河北省400余个家庭教育指导工作站、江苏安心驿站等省市均由检察院牵头主导，其他组织协同建立。这样虽有司法权（在中国语境下包括检察权）延伸的优势，但也会有司法公权过度扩张的嫌疑。

（二）《家庭教育促进法》的进步性与不协调性

在《家庭教育促进法》颁布前的2016～2021年间，湖北省、湖南省、安徽省、浙江省、江西省、重庆市、江苏省、山西省、贵州省等10个省份发布了家庭教育条例、意见。根据先行各地方性法规的经验，《家庭教育促进法》保留了各地将“家庭教育”界定为子职教育，在整体执行架构的建构上明确了执行主体及其具体的责任划分，以及对父母及其他监护人在家庭教育上的任务、内容与方法，并与“双减”政策相呼应，促进“双减”政策在家庭层面的实施落实。在国家层面，不仅将各级政府职责规制细化到具体部门，积极关注困境儿童的家庭教育，在第二十一条、第二十九条、第三十条、第三十三条均将困难儿童家庭教育问题的执行主体具体化。此外，《家庭教育促进法》肯定了家庭教育指导机构、服务机构的法律地位，在一定限度上允许私人经营。

进步性存在的同时也存在一些不协调的地方，例如对于立法目的是否满足的问题。首先是立法目的中狭义与广义家庭教育范围的限制争议。各个省市的《家庭教育促进条例》中的第一条“为了”之后的文字，均属家庭教育的立法目的，无一例外都在“狭义”家庭教育的范围内。《家庭教育促进法》同样未更改，单方面指向未成年人，并将家庭教育定义为家庭中处于家长地位的主体对未成年主体单方面的教育行为（“广义”的家庭教育偏向于家庭各个主体之间的互相影响作用）。但基于社会普遍认知，家庭教育立法的法益应该是调整家庭整体的相互关系，而不单是针对未成年人的身心健康等问题予以矫正或教育。例如，中国台湾地区《家庭教育法》第二条（增进家人关系与家庭功能之各种教育活动）兼顾亲职教育与子职教育，而中国大陆地区对于家庭教育立法的理解还停留在子职教育层面[13]。

其次，对于《家庭教育促进法》立法目的的确认，究竟是维护未成年人合法利益还是家庭和谐关系。不同的立法目的将体现不同的实施效果，并影响整体法律条文的导向，如将目的规制为保护未成年人人身、人格权益即意味着《家庭教育促进法》后文的制定与后续实施都围绕“未成年人合法利益”，侧重实质未成年人利益保护、通过家庭教育对未成年人的不良行为进行预防或教育。而若立法目的侧重于家庭和谐关系的维护，在条文的制定上则应偏向于构建和谐家庭关系，政府部门、指导机构等工作的开展都将围绕家风建设、防止家庭教育缺失的内容开展。从已有条文中不难发现，《家庭教育促进法》的整体要求偏向于满足“最有利于未成年人”的原则，然而在第一条立法目的里却并未明确以文字表示。

此外，《家庭教育促进法》中主体力量与种类过多，没有明确的领导主体且工作义务较为泛化，模糊性的义务要求可能会增加法律落实的难度，影响法律实效性。但是，这也为地方性法规的细化留有空间，寻找其价值土壤且尽可能缩减容易造成实施空间模糊的规制措施，削减可能存在权力归属不清的可能性，在赋权的同时对其加以约束，以防止公权力入侵家庭教育过度渗透私权利的范围。

二、《家庭教育促进法》的推进情况与现实适配性

规则与制度的有效性不在于其制定的严密与否，更重要的是现实可行性。能够实施的法律才能发挥其效用，否则只能被束之高阁。《家庭教育促进法》的实施很大程度依靠政府部门的人力和物力支持以及公检法机关的强制推进，而其中又涉及涉未成年人案件以及其他特殊情况下的家庭教育问题。

（一）《家庭教育促进法》的实践支持

从法律规定以及可操作性角度来看，现实推进力主要集中于政府、公检法、妇儿工委、妇联、关工委等组织。根据《家庭教育促进法》第七条、第三十六条规定，县级以上政府应将家庭教育指导服务列入政府购买服务目录，家庭教育服务的财力来源为政府财政。结合《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法》，虽2021年《中央本级政府购买服务指导性目录》《商务部政府购买服务指导性目录》中暂未列入家庭教育指导服务，但重庆市、宁波市、昆明市等省市的《政府购买服务指导性目录》均已纳入。

在不同部门对家庭教育、儿童发展的未来规划层面，为贯彻落实党的二十大中“加强家风建设，健全学校家庭社会育人机制”的任务，结合《家庭教育促进法》的实施，2022年各地各部门均有所进展。妇儿工委《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》将进一步完善学校、家庭、社会协同育人机制列入未来儿童工作计划[14]。教育部关工委将家庭教育列入2022年工作要点。民政部《民政部文告》中也明确民政部门要做好福利机构等的家庭教育工作、发挥儿童督导员作用并培养孵化社会工作者[15]。在部分省份公布的《关于指导推进家庭教育的五年规划（2021—2025年）》中，可以明显窥见各省份根据现实需求，因地制宜制定了相关规划。例如，北京市强调“助力儿童友好城市建设”，而甘肃省则凸显“引导优质资源向国家乡村振兴重点帮扶县和少数民族地区倾斜”的内容。在政策与实践的支持上，各地已經有因时制宜、因事制宜推进本地家庭教育发展的趋势。

（二）《家庭教育促进法》与我国执行力量的适配性

《家庭教育促进法》的执行可以分为主动适用以及被动适用两种类型。司法机关在审理涉未成年人案件或监护案件的同时通常能够适用《家庭教育促进法》，而发现并主动介入家庭教育问题更多还是依靠妇联、关工委等力量，具体职责由乡镇（街道）儿童督导员、村（居）儿童主任以及社会工作机构等主体承担。但家庭教育的特殊性导致主体主动、及时介入调整难度大，依靠司法机关强制介入占比高，作用也更明显。

1.涉未成年人案件家庭教育

公检法机关对于家庭教育的跟进工作集中于检察院，重点为涉未成年人案件中家庭教育问题探解，以及督促监护令的全面推开。最高检与全国妇联、中国关工委共同发布的指导意见、典型案例等都驱动下级机关积极开展家庭教育工作。2021年全国检察机关发布“督促监护令”19 328份。最高检要求至2022年底，县、区级检察院与妇联等部门共同建设“家庭教育指导工作站”，涉案未成年人家庭教育评估覆盖率需达100%[16]。“督促监护令”作为干预监护的先期措置，联结《家庭教育促进法》的家庭教育指导，为涉未成年人案件中未成年人的家庭教育提供双重保障。通过强制性责令父母及其他监护人进行家庭教育是针对涉未成年人案件的强力手段之一。普通未成年人与涉未成年人案件中的未成年人在家庭教育上存在差异，这是探求未成年人犯罪原因的重要因素[17]。家庭功能的完善有助于预防未成年人犯罪，因此，司法机关有权责令涉未成年人案件父母或其他监护人进行家庭教育完全符合逻辑。

在队伍建设上，司法机关力量能否有效囊括《家庭教育促进法》及各地方性法律法规的家庭教育职责工作有待探索。“案多人少”一直是公检法机关面临的突出问题。2019年，全国法院受案量突破3 000万。虽从2016年起，未成年人犯罪数量比率维持在17%以下，但仍有20万人之多。据统计，2018年，全国有检察官67 444人[18]、法官126 017人[19]。按2018年数据计算，刑事犯罪总犯1 428 772人[20]，检察机关审查逮捕44 901名未成年犯罪嫌疑人，審查起诉未成年犯罪嫌疑人共58 307人[21]，即1名检察官平均负责22.05名刑事罪犯，其中包括1.53名未成年犯罪人。目前，《家庭教育促进法》与各省实践中对于家庭教育指导工作以及机构的设立大多以检察院牵头主导，检察院的人力能否承担起相应职责仍需进一步调研分析。根据2021年《未成年人检察工作白皮书（2021）》的已有数据，近5年未成年人犯罪上升30.6%、24.2%[22]，在检察院已然如此重负的情况下，要求其跟进涉未成年人案件家庭教育情况、贯彻家庭教育工作能否达到推进家庭教育指导工作的效果有待商榷。

2.困境儿童家庭教育

要想分析法律规定与实际执行力量的适配性，首先需要界定其所属范围。《家庭教育促进法》对于困境儿童的规定集中在第二十九条、第三十条、第三十三条，在范围界定上囊括留守儿童、困境儿童、寄养家庭、接受救助保护的未成年人，但未具体展开。结合《中国儿童发展纲要》《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》《全国家庭教育五年规划》等文件中对特殊儿童范围的界定，《家庭教育促进法》对特殊儿童中困境儿童范围有所限缩，对于流浪儿童、被拐卖后获救儿童、离异重组家庭儿童等尚未涉及。因此，结合前文选取《家庭教育促进法》中所涉及的留守儿童、流动儿童、家庭抚养困难儿童、接受救助儿童等数据汇总至图2，并基于此表明我国各类困境儿童数量在10年间整体呈现-10.76%、-72.14%的负增长。

同时，我国的儿童福利和救助保护机构从2019年起保持10%以上的增长率，2020年共计760个，提供10.1万张床位[23]。对比上述需救助的儿童数量基本能够保证1∶1的全覆盖率。《家庭教育促进法》对于此部分儿童的家庭教育在第三十三条进行了规定，由其福利、保护机构向受保护的儿童父母提供，因此此类群体的家庭教育指导服务大体能够在数量上囊括被救助儿童群体。

针对农村留守儿童、流动儿童等庞大的群体，救助与保护工作主要由乡镇儿童督导员以及村（居）儿童主任共同完成，社会工作者协助。从已有团队建设上看，两者均由民政部门孵化培养，截至2020年乡镇儿童督导员以及村（居）儿童主任人数维持在72.2万，持证社会工作者达66.9万人[24]。对标2 096万需要家庭教育指导帮助的儿童，假定各地区资源均分，则1名儿童督导员或儿童主任须负责29.03名儿童。民政部于2019年始加强社会力量参与，若统筹调配社会工作者，则人均负责15.06名儿童。社会工作者的加入在一定程度上缓解了基层家庭教育工作推展的压力，但我国政府工作报告在2015年首次将社会工作者列入后并未重视，在2019～2020年的政府工作报告中均将“社会工作者”删去，而在2021年的政府工作报告中重新列入，还加入“大力发展”的字样，鼓励社会力量的参与。社会工作者力量的增长，对农村留守儿童、流动儿童等庞大群体的家庭教育是一次极大的利好支持，同时也将推动《家庭教育促进法》中关于留守儿童、困境儿童条款的实施执行。

3.家庭教育指导服务机构

家庭教育指导服务机构是各个省市地方机构联合检察院、妇联、关工委、教育局等部门建立的组织，主要职责是开展区域内家庭教育工作。从2016年各省市试点开始到2022年实施的《家庭教育促进法》，家庭教育指导机构已经逐步建立。根据数据显示，2013年，我国12个省份建有家庭教育工作领导小组，4个由省政府领导、8个由妇联领导[25]。而在2015年，全国家长学校和家庭教育指导服务站的建设率达59.7％，共建359 656个[26]。24个省份建有家庭教育工作领导小组，相较2013年增长100%。可见，我国家庭教育指导服务机构的数量在2013～2015年期间出现井喷式增长。此外，根据教育部2016年的不完全统计数据，2016年家长学校与家庭教育指导服务机构的数量总和达46.9万所，较2015年的数量增幅达30.4%。在数量上确实有所增进，但是据统计，2015年全国儿童人数2.71亿，即按照现有标准1个机构需覆盖577.82名儿童才能对标中国所有儿童的家庭教育。若再加上地区之间的差异，欠发达地区的指导服务机构所需负荷的家庭教育数量更加严峻。

截至2021年，根据2020年对9省家庭教育情况的有关调研可以看出，虽然家庭教育工作的覆盖面提升至90.5%，但其中仅有19.9%严格按照标准建立，多数存在条件不满足的问题。此外，在已有实践中，学校同样作为家庭教育推进的执行机构，虽设立了一定数量的家长学校，但仍有31.4%的家长表示未接受过家庭教育[27]。据此，不难察觉出我国家庭教育指导体系在2013～2020年的发展情况，虽覆盖大部分地区家庭，但是在人员选拔以及机构设置上均存在有待完善的地方，立法要求与实践情况之间差距尚存。

三、家庭教育执行实践的可优化路径与调整方向

（一）法律实施评估与地方立法

对于立法活动，我国逐步由“数量型”向“质量型”转变，通过调研、数据分析等方式对已有法律实施一段时间后的效果进行立法后评估是检验“质量型”立法效果的方法[28]。我国的立法后评估首先出现在《行政许可法》第二十条中，2005年后各省也逐步开展对地方立法的评估。现有的评估标准主要是“4E”（Economic、Efficiency、Effectiveness、Equity），但是事实上评估具有较大的难度，其原因在于对于立法所带来的“绩效”难以具象化，立法成本、立法效益等抽象性概念用数据衡量困难[29]。

《家庭教育促进法》实施后的实际效果如何，需要立法后对其可操作性、必要性等进行分析并公开。家庭教育本身就具有相对的私人性，国家将其列入法律并要求父母、其他监护人、有关部门及机构等承担相关责任，事实上增加了各主體的负担，如再将公众参与搁置，则民众对于该法律的认可度与接受度无法保证，立法层面与实施层面错位。虽然调研、数据分析等方式确实存在偏差，但是例如日本的《政策评估法》同样没有规定明确具体的方法，而是赋予各地相对自由的形式评估。在《家庭教育促进法》推行实施后对其进行评估无须拘泥于评估方法，而更应注重立法实施3～5年后的成效，尤其是需求人数与执行机构人数等力量的适配性。

而在地方立法层面，应当注重各地的条例、规范性文件与上位法《家庭教育促进法》在方向、工作职责等方面保持一致，立足于家庭教育的一体化建设，从大面积宣示性的软法条款向软性与硬性兼备方向发展，针对各省市的地方特色进行优化。

（二）公安机关力量介入

在预防未成年人犯罪上，公安机关与法院、检察院同样发挥着作用，但公安的职责仅限于对已发生的违反《家庭教育促进法》《治安管理处罚法》的行为给予处罚。在实际生活中，关于家庭教育与纠纷的报警数量并不低，公安在纠纷协调、解决上具有重要的现实意义。其次，公安机关在民众感知中的威慑力大于《家庭教育促进法》中的其他机关或主体。对于涉罪未成年人案件的家庭教育问题，在报警的情况下，公安机关的反应速度远快于其他机构。但《家庭教育促进法》在主体章节中并未强调公安机关的作用，而更多地将责任放在检察院上。

检察院、法院在家庭教育立法中确实居于举足轻重的地位，对于不履行或不完全履行家庭教育，涉未成年人案件中涉及家庭教育、家庭暴力等情况能够依据《家庭教育促进法》第四十九条、第五十三条行使强制性权能，但由于司法的定位一般为事后干预，因此在效率性上明显弱于公安机关以及具备行政性质、可以事前预防的组织机构。但事前预防的组织机构在短时间救济上的反应速率远不如设有众多派出机构、囊括范围广、具备一定强制手段的公安机关，因此公安机关的介入能就突发性事件发挥不可或缺的作用。

《家庭教育促进法》的关注更多集中于父母、学校、政府部门、机构等不履行职责时的处罚，而对于未成年人遭受家庭教育问题或家庭教育缺位等问题缺乏及时有效的救济途径。《家庭教育促进法》是一部为服务未成年人获得更良好的家庭教育而设立的法律，但主体通篇为父母、政府部门、社会机构等而没有未成年人，即意味着未成年人无法通过《家庭教育促进法》自主保障自己获取正常家庭教育的权利。在学校或家庭教育服务机构等不履行或怠于履行其职责时，公安机关的介入可以起到应急干预作用，以保障未成年人在短时间内得到保护，从而开启其他应进行的程序。

（三）社会工作机构积极参与

社会工作机构对社会工作服务的推进具有重要影响，由于我国政府人力不足以对接所有民众，因此往往会借助社会工作者的力量推进各项措施。家庭教育工作的推进同样能够依托社会工作者弥补各部门机构人数、服务上的空缺。尤其是2021年《未成年人司法社会工作服务规范（征求意见稿）》的发布，对社会工作者处理我国涉未成年人案件中未成年人的家庭教育监测等提供了规范。当前社会工作者负责的领域主要是矫正类、维权类以及预防犯罪类，通过与团委、妇联、司法机关等的合作，从2003年发展至今已初显成效。当前虽存在机构地域上的倾斜、部分地区社会工作者未接受系统培训等问题，但随着专业评估、人才培养体系的建设，预计今后能够形成系统专业的社会工作队伍，从而缓解家庭教育指导服务的压力。

【参考文献】

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The Implementation Subject and Practical Applicability of Family Education Promotion Law

SU Mingyue   LI Ruoxuan

Abstract： In 2022， the implementation of Family Education Promotion Law （hereinafter referred to as the Law） and the inclusion of the report of the 20th National Congress on  “Strengthening the Construction of Family Education and Family Ethics” reflected the trend of legalizing the natural parental responsibility of family education in China. The Law clarifies the scope of the subjects and responsibilities for the implementation of family education， but at the same time， the existing weak enforcement power and uneven coordination in the process of its implementation need to be resolved， and groups such as minors involved in delinquent cases and vulnerable children need substantial and effective social support. In line with family education legislation， existing enforcement efforts should be rationally allocated to promote a healthy family environment and to guide and regulate public resource allocation policies that are oriented towards parenting families.

Keywords： Family Education Promotion Law; Division of Responsibilities; Execution Subject; Realistic Suitability

（责任编辑：李育倩）