吉林省人口老龄化特征与老年照护服务制度建设研究

唐冰开 李晨

［摘要］吉林省人口老龄化趋势发展非常快，在进入人口老龄化后，面临着更为沉重的社会经济压力和更为严峻的养老形势。第七次全国人口普查数据显示，截至2020年吉林省65岁及以上人口为375.7万人，占比15.61%。吉林省养老事业正处于发展的机遇期，尽早地把握吉林省人口老龄化的总体趋势，了解人口老龄化的特征，发展适合吉林省省情的老年照护服务体系，科学应对快速人口老龄化的挑战，切实满足老年人口的多方面、多层次需求，不仅是当前应对人口老龄化社会的首要任务，而且对吉林省未来的发展和老工业基地振兴具有重要的战略意义。

［关键词］人口老龄化；老年照护;服务供给；吉林省人口

［基金项目］吉林省科技厅“放管服改革下吉林省老年照护服务质量管理体系建设与提升路径研究”（20220601115FG）。

［作者简介］唐冰开（1969-），女，政治学博士，长春工业大学公共管理学院教授;李晨（1997-），男，长春工业大学公共管理学院硕士研究生（长春 130012）。

吉林省人口老龄化的发展趋势与我国人口老龄化发展的特点大体一致，即步入人口老龄化社会的时间较晚，但老龄化发展的速度很快。吉林省65岁及以上老年人口占总人口的比重在2003年达到了7.05%，正式步入老龄化社会。到2010年，吉林省65岁及以上老年人口的比重达到了8.4%，基本与同期国内其他地区的人口老龄化程度持平。第七次人口普查数据显示，截止到2020年末，吉林省65岁及以上人口为375.7万人，占比15.61%。与2010年第六次全国人口普查数据相比，65岁及以上人口的比重上升了7.23个百分点。老年人主要会面临疾病、贫困和失能三大风险。他们的日常生活活动需要有人照料，借助外部护理服务来弥补自身失去的生理机能，这就需要大量的社会照料资源。吉林省家庭规模小型化，老年人长期护理成本居高不下，养老机构发展滞后等因素将造成老年人护理服务供给不足，因此造成了吉林省老年人长期照护服务的供需失衡。本文将结合吉林省人口结构转变、产业结构变动、区域差异等具体问题，对吉林省老年长期护理服务供给体系的运行机制、运营方式、资金筹集等方面进行多角度、深层级的分析。

一、吉林省人口老龄化的基本状况

第七次人口普查结果显示，吉林省人口老龄化具有老年人口基数大、增长速度快、增长数量多、老龄化趋势明显等特征。2020年吉林省60岁及以上人口达到555.12万人，65岁及以上人口达到375.72万人。吉林省60岁及以上人口已占吉林省人口的23.06％。通过对比多次普查数据发现，吉林省人口发展面临两个趋势：总体人口增长速度不断放慢，人口老龄化速度不断加快。

从变化过程来看，人口老龄化并不是突然发生的，是通过一段时间的积累形成的，而且一旦形成便会对未来社会产生巨大且不可逆转的影响。1953年第一次人口普查到1964年第二次人口普查，60岁及以上老年人口比重由6.0%变为5.5%，表明这期间老龄化程度有所降低。从20世纪70年代开始，吉林省人口老龄化开始呈现不断上升的趋势。到1982年第三次人口普查时，吉林省老年人口比重达到6.3%，与第二次人口普查的5.5%相比，人口老龄化水平不断提高，此后这一指标持续增长。（见表1）

到2020年，60岁及以上的老年人口和65岁及以上的老年人口比重分别达到了23.06%和15.61%；与第六次人口普查相比，60岁及以上老年人口比重上升10.4个百分点，65岁及以上老年人口比重上升7.23个百分点。2020年吉林省的老年抚养比更是达到了19.37%。通过分析七次人口普查的数据可以发现，吉林省老年人口的变动经历了一个明显的上升过程。

二、吉林省人口老龄化的特征

（一）老龄人口规模大，增长速度快

与其他省份相比，吉林省较晚进入老龄化社会，但是由于受到计划生育政策、城市化进程加快及人口流动等因素的影响，吉林省显现出比其他省份速度更快的老龄化趋势。我国60岁及以上老年人口在2002年已超过1.2亿，今后40年间每年都会以3%的速度持续增长。但是从2000年之后吉林省人口老龄化的速度远远超过了全国的增长速度。2000年到2010年这十年间，60岁及以上的老年人口比重增长了3.8个百分点，65岁及以上的老年人口比重增长了2.34个百分点。2010年到2020年十年间，60岁及以上老年人口比重增长了9.86个百分点，65岁及以上老年人口比重增长了7.23个百分点。尤其是2010-2020年间的增长速度远远超过全国平均增长速度4.63%。

（二）老年抚养比增长趋势明显

随着老龄化进程的发展，吉林省的人口年龄结构出现了显著变化，人口抚养比结构也发生了显著变化。2010年吉林省人口总抚养比为25.59%，10年间总抚养比上升了9.61个百分点。其中少儿抚养比下降了1.26个百分点，由2010年的15.06%降至2020年的13.8%；而老年抚养比上升了10.87个百分点，由2010年的10.53%升至2020年的21.4%。2010年至2020年10年间老年抚养比的大幅上升引起了总抚养比的上升。随着生育观念的改变以及生育率的下降，少兒抚养比在下降后会维持稳定状态，老年抚养比将持续超过少儿抚养比。

（三）人口老龄化呈现明显的区域性特征

吉林省不仅城乡间存在人口老龄化程度的差异，而且城乡倒置有继续扩大的趋势。最近四次人口普查的结果表明，吉林省城镇人口老龄化程度都低于农村，2020年60岁及以上老年人口比例，城镇为21.24%，乡村为26.96%，乡村高于城镇5.72个百分点。从全省范围来看，省内地区间的人口老龄化情况也不尽相同。长春市、松原市的65岁及以上老年人口比例分别为14.15%、14.31%，其他市州的65岁及以上老年人占比皆高于15%，老龄化程度排名前三位的分别为白山市（17.62%）、通化市（17.53%）、辽源市（17.14%）。

各地老龄化程度差异显著，以60岁以上人口占总人口的比例达到10%的标准看，通化市老龄化程度最高，长白山管委会地区最低。65岁及以上老年人口比例最高的市州为白山市，最低的为长白山管委会地区，分别为17.62%和14.14%，两地相差达到3.48个百分点。以60岁及以上老年人口达到10%和65岁及以上老年人口达到7%两种标准来看，截止到2020年，吉林省11个地区全部进入老龄化社会；按照65岁及以上人口比例达到14%为深度老龄化社会的标准看，截止到2020年吉林省11个地区全部进入到深度老龄化社会。（见表2）

从东北三省看，截至2020年，吉林省60岁及以上的老年人口数为555.13万人，低于辽宁省的1095.4万人和黑龙江省的739.56万人，主要原因在于吉林省总人口数较少，为2407.35万人，远低于辽宁省总人口数4259.14万人和黑龙江省总人口数3185万人。从比重方面来看，吉林省60岁及以上人口占总人口比重为23.06%，辽宁省60岁及以上人口占总人口比重为25.72%，黑龙江省60岁及以上人口占总人口比重为23.22%，吉林省位列第三。根据“七普”数据显示：全国各省中60岁及以上人口占总人口比重超过18.7%的省份共有十七个，吉林省位列第四位，属于全国靠前的位置

赵飞：《人口老龄化视角下基本养老保险的可持续性危机——以东北三省为例》，《财政科学》2020年第1期。。

（四）女性老年人口数量超过男性老年人口

女性的平均预期寿命高于男性，女性的存活率也高于男性，这导致了在老年人口中女性老年人口的数量多于男性老年人口。从性别构成来看，2020年吉林省60岁及以上老年人口中，男性262.2万人，女性292.9万人，女性老年人口数量多于男性老年人口数量；按照比例来看，2020年吉林省60岁及以上老年人口中有47.23%的男性老年人口，有52.77%的女性老年人口，女性老年人口与男性老年人口相比高出了5.53个百分点，性别比为89.51。

同时，各个年龄组女性老龄人口的比重都大于男性老年人口比重。其中差别最大的是65-69岁和70-74岁年龄组，女性老年人口比男性老年人口比重高0.29个百分点。随着年龄的升高，性别比呈不断下降趋势。60-64岁年龄组老年人口性别比为96.02，65-69岁年龄组性别比下降到91.87，70-74岁年龄组性别比再降至86.94。降幅最大的是85-89岁组，降至80以下，为74.19；后之缓慢下降，最低95-99岁组将至72.85，但是100岁以上年龄组出现反弹，出现了上升，升至78.23。

三、吉林省老年长期照护服务需求分析

（一）吉林省失能老人对生活照料服务的需求

失能老人因为各种生理机能的日益退化，已经或者正在丧失生活自理能力。随着年龄的增大，老年人口健康状况变差，失能率随着年龄的增加不断上升，在80岁以后明显提高。具体来看，吉林省生活不能自理老年人在60-64歲组老年人中占0.01%，65-69岁组老年人中占0.02%，到70-74岁组老年人中占0.03%，75-79岁组老年人中占0.05%，80-84岁组老年人中占0.09%，85-89岁组老年人中占0.15%，90-94岁组老年人中占0.22%，100岁及以上组已达0.32%。老年人口健康状况转变尤为鲜明的分水岭就是70岁。统计数据表明，在70-74岁这个年龄组中老年人健康状况改变明显，老年人患慢性病的几率增加，导致老年人轻度失能和中度失能的产生

杜鹏：《中国老年人口健康状况分析》，《人口与经济》2013年第6期。。由此可以看出，带病的老年人在失去自理能力的老年人中占有很大比例（如表3所示）。

通过以上数据分析，吉林省有五成的失能老人表现出日常生活能力的欠缺，在家庭照料日益式微的情况下，更需要社会化的生活照料服务。失能老人的日常活动能力缺失，导致其失去全部或部分日常生活能力，这就产生了巨大的日常生活照料的需求。调查发现，失能老人在生活自理能力有障碍的时候，首要希望社会或家人提供生活照料服务，帮助其弥补丧失的生理机能，其次才会进一步寻求医疗护理和心理慰藉。失能老人的生活自理能力欠缺会更容易导致健康状况欠佳，对看护照料的需求就更加迫切。

（二）吉林省失能老人对护理服务的需求

失能老人因为部分生活能力丧失，以及生理机能退化，其健康状况逐步下降，因而其对护理服务需求也更为迫切。相关调查数据显示：吉林省失能老人中患病率高达96.3%，远远高于全国患慢性病老人的比重。

中国老龄科学研究中心调查数据显示：在中国的老年人中，患慢性病的老人占59.9%。失能老人患一种疾病者占43.1%，患两种疾病者占35.0%，患三种及以上疾病者占18.2%。由此分析，吉林省老年人中患慢性病的比例相当高，约占90%。因此，失能老人需要专业的护理服务和专业治疗来缓解其痛苦，并减轻家庭的负担。

第七次全国人口普查的数据显示，吉林省老年人口在自评健康状况的调查中，47%的老年人自评身体健康；35%的老年人自评基本健康，这两类老年人占全体老龄人口的82%。15%的老年人自评不健康，生活不能自理的老年人占3%。综上所述，吉林省失能老人健康状况不容乐观。因此，在医疗服务、老年照料与老年看护方面更需要社会化的护理服务来满足失能老人的生活需求。

四、吉林省老年长期护理服务制度的构建设想

借鉴吉尔伯特社会福利政策的理论框架，从老年长期照护服务制度的政策适用对象、政策给付内容、政策传递体系、政策资源支持等四个方面，建构吉林省老年长期护理服务制度的框架

陆杰华、沙迪：《老龄化背景下失能老人照护政策的探索实践与改革方略》，《中国特色社会主义研究》2018年第2期。。

（一）吉林省老年长期护理服务制度的保障对象

吉林省老年长期护理服务制度在保障对象上，可以采用照护保险制度借助医疗保险扩大覆盖范围，规定符合医疗保险参保条件的参保者同样要参加老年照护保险，参加老年照护保险者要本着“跟从医疗保险”原则缴纳一定保费，对缴不起保费的特困老人，要进行适当的减免或补贴。当参保者发生失能风险，并由此产生长期照护费用时可以获得长期照护基金的补偿。65岁以上老人，根据失能情况可申请享受护理补偿；65岁以下老人在重病或重残的情况下才能有条件地申请享受护理补偿。保障对象的制度设计上，可以借助现有的医疗保险制度的资源，没有必要单独设立一套独立的长期照护保障体系，以节约制度运行成本。

李元、邓琪钰：《基于模糊综合评价法的老年长期照护保险制度实施效果分析》，《人口与经济》2019年第6期。

（二）吉林省老年长期护理服务体系保障对象等级的确定

符合接受护理服务条件的保障对象，则对其护理程度做出六个等级的区分，即“要支援”“要护理1”“要护理2”“要护理3”“要护理4”“要护理5”。从“要支援”到“要护理5”的每一护理等级都有具体的护理费用规定。表4为各个护理等级与身体对应状况。

吉林省老年长期护理服务制度将根据保障对象被认定的护理等级，在规定费用限额内选择和组合各种护理服务，并安排每天的具体服务内容以及服务时间。

（三）吉林省老年长期护理服务制度的保障内容

吉林省老年长期护理服务制度通过为保障对象提供相应服务内容，帮助保障对象通过外力支持弥补自身失能，以提升失能人员的生活质量。吉林省老年长期护理服务制度的给付内容一般可以划分为服务供给和现金给付。服务供给是通过提供服务的方式完成对保障对象待遇给付，在提供服务过程中所产生的费用直接由经办机构支付给服务提供者，保障对象不接触现金

郝福庆、王谈凌、鲍文涵：《积极应对人口老龄化的战略思考和政策取向》，《宏观经济管理》2019年第2期。。

吉林省老年长期护理服务制度提供的护理服务大致分为日常生活帮助服务、精神慰藉服务和医疗保健服务三大服务内容。日常生活帮助服务主要是帮助丧失某些生活能力的护理对象进行一些生活辅助活动，使其能够正常生活；这类服务内容还包括必要的家政服务，为护理对象创造良好的生活环境。

精神慰藉服务主要是通过与老年人的积极交流，消除老年人的孤独感和落寞感，使老年人的内心得到呵护。这是比日常生活帮助服务更高层次的护理服务。医疗保健服务主要是护理机构派人到老年人家中进行疾病预防、医疗健康指导或进行必要的康复活动，或者老年人在医疗保健护理机构中进行医疗康复活动。

（四）吉林省老年长期护理服务的评审程序

失能老年人要得到照护服务，需要经过严格而具体的审查和认定；并以失能的程度确定照护级别。老年人从申请到获得护理服务，其主要流程为：提出申请——访问调查——主治医生出具意见书——审查判定——认定是否需要护理及护理等级——制订护理服务计划——开始提供护理服务。当失能老人提出护理申请，调查员访问申请护理服务的老年人，对其视力、步行能力、能否自己翻身等项目进行调查，填写统一的调查表。然后把调查表数据输入到计算机，用统一的特定软件进行分析，并推算出需要护理的时间。这是第一次判定。接着由“护理认定审查会”在第一次判定基础上，參考主治医生的意见书及访问调查时的记录，进行审查并做出第二次判定，第二次判定即为最终决定。“护理认定审查会”由5位保健、医疗、福利等方面的专家组成。“护理认定审查会”做出的第二次审查、判定结果将以书面形式通知给申请人。判定结果为两种，“符合”和“不符合”。若审查结果为“不符合”，则被认定为申请人具备生活能力自理，不能享受护理保险所提供的服务。申请人对判定结果有异议，可以向有关经办部门的“护理服务供给审查会”提出申诉。另外，对老年人的护理认定，原则上每6个月要重新进行一次。

（五）吉林省老年长期照护服务制度的服务输送方式

将“居家式、社区式、机构式”的服务方式作为吉林省老年长期照护服务制度的基础服务输送方式。服务种类主要分为居家护理、设施护理两大类。每一类服务又进一步细化为多个子服务项目，如居家护理服务项目中有访问照顾、访问洗浴、日间看护、日间康复、短期到家生活照顾、短期到家疗养照顾等；设施护理服务分为福利型设施、保健型设施与疗养型设施三种设施服务。细致化的服务项目，增加了老年人选择服务的针对性；同时，也使具有专业技能的服务者能够最大限度地提供优良服务。翟振武、刘雯莉：《人口老龄化：现状、趋势与应对》，《河南教育学院学报（哲学社会科学版）》2019年第6期。老年长期照护服务的管理经办机构根据老年人生活自理能力的不同，采取不同的预防和护理措施：对于有生活自理能力的老年人，主要是采取居家护理的方式，保持和增强其生活能力，经常组织宣传福利法规、普及健康知识、疾病预防检查等活动；对于生活自理能力下降，但还没有接受老年长期照护服务制度认定的老年人，按照及时发现和及早养护的原则，掌握他们的身体状况信息，经常对他们进行日间服务、上门访问等多项活动；对于生活能力低下，已经被认定为需要援助或需要护理的老人，按照吉林省老年长期照护服务制度实施细则，采取相应的机构护理措施谷国锋、吴英哲：《吉林省人口年龄结构变化对区域经济影响研究》，《经济地理》2019年第1期。。

（六）吉林省老年长期护理服务制度的资金支持

筹资方式主要包括两个问题，如何筹集制度所需资金，筹资主体之间责任负担比例。就目前吉林省人口老龄化程度和地区经济社会发展不均衡的形势看，吉林省老年长期照护服务体系的筹资方式应采取过渡式发展，分短期、中期和长期三个阶段分步骤进行。从短期来看，可以采取长春市失能人员医疗照护保险的筹资模式，医疗照护保险资金主要通过调整基本医疗保险统筹基金和个人账户结构进行筹集，用人单位和个人不需单独缴费。从中期来看，要解决老年长期照护基金应依附于医疗保险而产生的服务内容单一和失能老人护理需求不断增加的矛盾，吉林省老年长期照护服务制度还可以从养老保险基金中适当划拨一部分资金。通过与养老保险的合作，可以增加对居家被护理者的生活护理内容，完善老年长期护理的服务体系。从长期来看，在经济、社会发展到一定程度时，吉林省老年长期照护服务体系筹资方式最终要解除同医疗保险的依附关系，实现单独缴费筹资机制。同时，筹资来源还应坚持权利和义务对等的原则，以采用政府、企业、个人三方筹资的模式，并通过合理的数理计算，确定三方筹资的比例。当老年长期护理保险作为一项独立的社会保障制度时，应考虑采用现收现付制。