养老金第三支柱的金融消费者保护

近年来，我国养老金第三支柱顶层设计加速完善，加快发展养老金第三支柱已经引起社会各界的高度重视。与此同时，金融消费权益保护工作是一项与人民群众切身利益密切相关的工作，事关人民群众的金融获得感、幸福感和安全感。从第三支柱的政策规定、市场实践等来看，养老金第三支柱参与人应当被界定为“金融消费者”。以第三支柱金融消费者保护为出发点，强化其知情权、自主选择权、受尊重权和信息安全权保护，才能更好地推动我国养老金第三支柱的发展。

何为养老金第三支柱的金融消费者？

养老金第三支柱政策密集出台

“第三支柱”概念源于世界银行在1994年提出的养老金体系改革的三支柱模式，是指个人主导、自愿建立的完全积累型个人养老金计划。早在1991年，我国就提出“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。在1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中，提出“发挥商业保险的补充作用”。在地方层面，天津滨海新区（2007年）和上海市（2009年）在推行个人税收递延型商业养老保险方面均进行了一些探索，但未能得到推行。直到2018年《關于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》的颁布，标志着养老金第三支柱建设拉开了序幕，对养老保险第三支柱开展了有益探索。

2022年4月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，正式提出个人养老金制度，对第三支柱的发展做出统一的制度性安排，标志着养老金第三支柱加快落地。为规范第三支柱发展，配套政策文件也随之出台。银保监会于4月28日发布了《中国银保监会关于规范和促进商业养老金融业务发展的通知》。2022年11月，人社部、财政部、税务总局、银保监会和证监会联合发布《个人养老金实施办法》，标志着我国个人养老金制度全面启动。证监会和银保监会先后发布了《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行规定》和《商业银行和理财公司个人养老金业务管理暂行办法》。前者明确了个人养老金投资基金业务的制度安排，保护投资者合法权益；后者旨在规范商业银行和理财公司个人养老金业务，建立健全消费者权益保护机制。

金融监管机构日益重视金融消费者保护

随着国内居民财富的不断增加，金融消费行为日渐活跃，消费者与金融机构联系日趋紧密，金融消费者的地位越发重要。加强金融消费者权益保护工作，需要各方共同参与，金融监管机构、金融机构、金融消费者，都在其中发挥着不可替代的作用。党中央和国务院高度重视消费者权益保护工作，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“要改善消费环境，强化消费者权益保护”。金融监管机构先后制定专门的制度，将金融消费者权益保护工作纳入监管范畴。

整体而言，我国目前的金融消费者保护监管规则虽已形成一定体系，但仍处在不断完善的过程中。人行条线的金融消费者保护有着起步早、相对完善的特点。2013年即出台了《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》，该试行办法于2016年“转正”。随后于2020年进一步细化规定并增强可执行性，成为今天的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，即“5号令”，5号令也是目前最为系统、完整的金融消费者保护法规。2022年12月， 银保监会发布了《银行保险机构消费者权益保护管理办法》（简称《管理办法》）。该《管理办法》是银行业保 险业消费者权益保护领域制定的基础性、纲领性文件，遵 循了银保监会监管范畴内同类业务、同类主体统一标准原 则，有利于切实维护银行业保险业消费者合法权益。

第三支柱参与人的“金融消费者”属性

金融消费者的概念主要是实践塑造而非理论推演的产物。20世纪90年代，“金融消费者”概念率先由发达市场提出，如英国在2000年《金融服务与市场法》确立了金融消费者保护权益体系。随后在我国也有提及，但尚无取得各界广泛认可的明确定义。2015年，国务院办公厅颁布了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（以下简称《金融消保指导意见》），提出“金融消费者是金融市场的重要参与者，也是金融业持续健康发展的推动者”，但未做实质性界定。2016年，中国人民银行颁布了《关于印发〈中国人民银行金融消费者权益保护实施办法〉的通知》，首次官方明确了金融消费者定义，即“购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人”。“5号令”将金融消费者界定为“金融消费者是指购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人”。

从第三支柱政策来看，参与人为“在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者”，毋庸置疑“劳动者”属于自然人。个人养老金资金账户资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的满足不同金融消费者偏好的金融产品，前述金融产品也满足“金融产品或服务”界定。从市场实践来看，目前养老金第三支柱市场仍处于起步阶段，金融机构开发了三大类产品，包括基金系的养老目标基金、银行系的养老理财和养老储蓄产品、保险系的个税递延商业养老保险等。截至2022年7月末，在已试点的养老金融产品中，专属商业养老保险累计保费23.5亿元，养老理财产品募集规模超600亿元，养老目标基金存量规模1068亿元。

第三支柱金融消费者保护的内容

金融消费者保护的核心在于金融消费者权利的保护，《金融消保指导意见》作为所有从事金融或与金融相关业务的机构均适用的纲领性文件，对于金融消费者的八项基本权利做出了明确规定，分别是知情权、自主选择权、公平交易权、财产安全权、依法求偿权、受教育权、受尊重权以及信息安全权。随着第三支柱的逐步发展和金融消费者保护重要性的不断提升，第三支柱的金融消费者保护应当引起监管界和实务界的高度关注。考虑到我国养老金第三支柱的制度安排、发展阶段以及现有的市场实践，第三支柱的金融消费者保护应当重点关注以下四方面内容：

一是第三支柱金融消费者的知情权。即提供养老金第三支柱产品和服务的金融机构应当以通俗易懂的语言，及时、真实、准确、全面地向第三支柱的金融消费者披露可能影响其决策的信息，充分提示风险，不得发布夸大产品收益、掩饰产品风险等欺诈信息，不得做虚假、引人误解的宣传。第三支柱金融消费者基于个人账户的税收优惠来进行个人养老金资产管理，包括养老目标日期基金、商业养老保险、养老储蓄等金融产品，金融消费者有权获得上述金融产品的实时和净值信息。

二是第三支柱金融消费者的自主选择权。即金融消费者享有自行决定是否购买金融产品或接受金融服务的权利。金融机构应当充分尊重消费者意愿，由消费者自行决定，不得强买强卖。在第三支柱中，自主选择权可与金融消费者如何建立账户、如何选择产品紧密相关，可集中体现为两个方面：第一，允许打通第二支柱与第三支柱账户。金融消费者可将第三支柱作为第二支柱的归集账户，更好地保障参与人的权益。第二，允许金融消费者在不同金融产品之间实现转换。金融消费者对某款产品不满意，可自由更换为更加满意的产品，不得人为设置转换障碍。

三是第三支柱金融消费者的受尊重权。通常而言，金融消費者受尊重权是指金融消费者在购买金融产品和接受金融机构服务时，金融机构应当尊重金融消费者的人格尊严和民族风俗习惯，不得因金融消费者性别、年龄、种族、民族或国籍等不同进行歧视性差别对待。在第三支柱金融消费者的受尊重权中，突出表现为老年群体的受尊重权。为增加退休后的生活保障，越来越多的老年金融消费者积极参与理财活动。由于部分老年金融消费者在金融活动领域的观念、信息和心理存在短板，导致老年群体成为金融消费者权益受到侵犯的“高发人群”。

四是第三支柱金融消费者的信息安全权。即处理第三支柱金融消费者个人信息时应当遵守特定的合规要求。我国从2021年11月开始施行的《个人信息保护法》（简称《个保法》）是首部个人信息保护的专门法律。就人行条线的金融消费者信息保护而言，5号令由于出台在《个保法》之前，其中部分法规与《个保法》要求存在差异，在实践中可能会产生适用问题。《管理办法》在金融消费者个人信息保护方面与人民银行的5号令相比有一定进步，但较《个保法》的规定仍存在差距。此外，《管理办法》第四十五条规定银行保险机构在与外部机构合作前，应取得消费者授权同意，并在合作过程中严格控制合作方行为与权限，通过加密传输、安全隔离、权限管控、 监测报警、去标识化等方式，防范数据滥用或泄露风险”。第三支柱账户通过个人养老金信息管理服务平台运行，金融消费者的账户信息、数据安全等问题需要引起高度关注。

构建金融消费者保护的养老金第三支柱

养老金第三支柱的金融消费者保护，是践行“以人民为中心”发展思想、不断满足人民群众美好生活需要的生动体现。在第三支柱发展中保护金融消费者的合法权益，正是关系千万家庭、亿万老年客户切身利益的要事，让广大金融消费者享受到第三支柱的发展成果。从监管层来看，应当在顶层设计中贯彻金融消费者保护理念，理顺政府与市场、金融创新与安全、账户与产品之间的关系，切实保护金融消费者权益。从金融机构来看，应当强化金融机构的信息披露和风险提示义务，引入适当性管理。从个人看，第三支柱金融消费者应当主动提升金融素养，更好地满足养老资金保值增值需求。

第一，做好信息披露与适当性管理，保障金融消费者知情权。提供第三支柱产品的金融机构必须保证所公开信息的准确性、客观性，必须与发生的事实保持一致，不能掺杂主观利益对金融消费者进行误导；披露的信息必须准确表达其含义，引用的资料来源必须有据可查；披露的信息必须是完整、充分的，不能回避可能对自身造成不利影响的信息。适当性管理的核心是金融机构，必须“了解你的客户，了解你的产品”，让金融消费者知晓并理解养老金管理和想要触达的金融产品特点。作为第三支柱的金融消费者，其投资金额、投资经验、风险承受能力等千差万别，必须落实适当性管理规定，规范、落实各类金融机构的适当性义务。

第二，优化第三支柱账户管理，保障金融消费者自主选择权。以个人养老金综合信息平台为载体，逐步构建第二、第三支柱的顶层设计中建立自由转换通道机制，如第二支柱税收优惠政策可平移、第二支柱资产可转移，二、三支柱账户信息可互通等，最终达到金融消费者享受一体化养老金融服务的目标。养老金保值增值离不开一个成熟健康的金融市场，第三支柱账户涉及基金、保险、储蓄、理财等符合监管要求的养老金融产品，参与主体包括保险公司、基金公司、商业银行、理财子公司等多类金融机构。多类金融机构同场竞技，能够形成良性竞争格局，提供差异化的金融产品，充分满足金融消费者的选择权利。

第三，提升金融服务适老化水平，保障金融消费者受尊重权。保留和改进传统金融服务方式，提升养老金融产品的适老化水平，加强教育培训与宣传。注重加强老年消费者权益保护和金融知识普及，消除盲点，解决难点，疏通痛点，减少困惑点。采用适合老年人群了解的图文、音频、视频等方式，为老年群体普及金融基础知识、理性投资提示和保险反欺诈等宣传教育。组织开展“智慧助老”服务活动，指导老年金融消费者使用线上智能服务，加强使用智能化设备指导和培训，帮助老年群体客户享受科技带来的便捷服务。

第四，强化金融者的信息保护，保障金融消费者信息安全权。提供第三支柱金融产品的金融机构应确保其各项信息处理行为均具备合理的处理目的，应系统梳理为实现第三支柱账户资产配置等处理目的所须的个人信息。根据目的不同，区分个人信息的必要程度，将其处理的金融消费者个人信息种类限定在各项处理目的所必要的最小范围内，并确保对金融消费者个人信息的保存期限为最短期限，同时要保证已经完成了相应的处理目的。法律法规、部门规章、行业自律规则对信息保存期限有规定的，应当从其规定。此外，加强金融消费者敏感个人信息保护。养老金个人账户收集的部分信息极易被归为敏感信息，因此金融机构在处理敏感信息方面要持更为谨慎的态度，符合《个保法》第二十八条“更为谨慎的态度”的合法性基础。

（王慧为中国人寿养老保险股份有限公司发展规划部/综合金融部资深主管。本文为作者本人学术观点，不代表所在单位意见。本文编辑/秦婷）