档案治理体系多元主体协同构建的实践考察与优化路径

杨春茂 杨淑红 赵政

摘  要：档案治理体系多元主体协同构建，是“十四五”档案事业发展规划主要任务的内容之一。实践中，局馆协同联席化、机制化，部门协同法制化、制度化，区域协同实用化、常态化，行业协同普及化、日常化；法规标准制定主体多元化、内容清晰化；联合执法新招迭出；重点领域监管有法可依；业务监督指导纳入督导范围的特征和趋向尽显。以《规划》“协同”任务为导向，借《规划》实施评估之东风，以“强基、强心、强优势、强保障”为目标，从主体主导、入法入规、由点及面、落差下沉四个维度，优化档案治理体系多元主体协同构建的路径，推动档案治理体系多元主体协同构建。

关键词：档案治理；多元主体；主体协同；档案法治；监督指导；治理体系

Abstract： The cooperative construction of multiple subjects in the archives management system is one of the main tasks of the “Fourteenth Five-Year Plan” archives development plan. In practice， bureau and library collaboration is joint and institutionalized， department collaboration is legalized and institutionalized， regional collaboration is practical and normalized， and industry collaboration is popularized and routinized. The formulation of regulations and standards is diversified and the content is clear. New joint law enforcement measures are emerging one after another. There are laws to follow in the supervision of key areas. The characteristics and trend of business supervision and guidance included in the scope of supervision are obvious. Guided by the “synergy” task of the Plan， taking advantage of the ideal situation of the implementation and evaluation of the Plan， with the goal of “strengthening the foundation， heart， advantages and security”， and from the four dimensions of subject orientation， abiding by the law and regulations， development from small to large， and narrowing gap down， we can optimize the path of multi-subject collaborative construction of the archives governance system， and promote the multi-subject collaborative construction of the archives governance system.

Keywords：  Archives management; Multiple subjects; Subject collaboration; Rule of law in archives; Supervision and guidance; Governance system

1 前言

檔案治理体系是指以档案部门为主导，社会组织和公民个人广泛参与，在坚持民主、法治的原则下，对档案及相关事务进行规划、组织、协调和决策的一系列制度安排及运行过程的总和。[1]档案治理体系多元主体协同构建，是《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）首要任务“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”的内容。《规划》9处涉及“协同”，8处在此任务之中。尽显“协同”与档案治理体系建设的高相关性。

2021年8月，国家档案局办公室印发《〈“十四五”全国档案事业发展规划〉实施情况评估办法》（以下简称“《办法》”），明确中期评估于2022年开展。本文以中国档案报“新时代、新成就、新气象”系列报道为可信信源，从实践层面，对《规划》“协同”任务目标完成情况进行考察，恰逢其时。

2 “十四五”前半程“协同”实践考察

全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能。[2]包括管理体制机制、法规标准规范、档案法治、重点领域监管、业务监督指导，均涉及“协同”。

2.1 管理体制机制。《规划》要求“增进局馆协同，……加强部门协同、区域协同、行业协同”。[3]

（1）局馆协同。局馆分设后，局馆协同成为焦点重点。比如，重庆市档案局与市档案馆梳理形成对接事项清单，从档案业务指导等6个方面促进局、馆分工协作；辽宁省档案局、省档案馆召开联席会议，合力推动红色档案资源调查工作有序开展；广东省江门市把推动市档案馆创建全国示范数字档案馆作为重点任务，召开档案局长馆长联席会议进行部署，明确任务清单，破解难点堵点[4]；上海市档案局协调建立档案馆与移交单位档案开放审核协同机制，形成馆室分工合作、市区有效联动的工作局面。浙江省湖州市探索跨馆跨部门的合作共享机制。大面上，局馆协同联席化、机制化初步形成。

（2）部门协同。实践中，《档案法实施条例（修订草案征求意见稿）》第三十一条明确规定：各级国家档案馆应当会同档案形成单位或者移交单位，建立馆藏档案开放审核协同机制。第四十九条规定：不按照涉密档案解密审核规定和档案开放审核协同机制履行相应职责的，由县级以上档案主管部门责令限期改正；情节严重的，由有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。浙江省湖州市建立部门协作机制，建立“专员+专家”协同管理模式。部门协同正在以法规的形式加以固化，逐渐地法制化、制度化。

（3）区域协同。实践中，山西省永济市推出“异地查档、跨馆出证”服务，与陕西省延安市、延安市宝塔区，以及山西省运城市各县（市、区）档案馆开展档案战略跨馆合作[5]；上海市推动民生档案查询从“全市通办”到“一网通办”再到“长三角异地办”，[6]实现了民生档案远程查询的区域协同。同时与苏、浙、皖三省档案部门联合举办“书信家国尺牍情深”档案展，[7]使区域协同实用化、常态化。

（4）行业协同。实践中，国家档案局一方面与科技部等行业主管部门协同制定了《科学技术研究档案管理规定》（以下简称《规定》）等多部部门规章和标准，另一方面实施了多项跨部门跨行业的档案信息化项目，包括：国家档案局、国务院办公厅电子政务办公室和国家电子文件管理部际联席会议办公室等联合开展的“电子文件单套归档和电子档案单套管理试点”，国家档案局、国家发展改革委联合开展的企业电子文件归档和电子档案管理试点，国家档案局组织开展的建设项目电子文件归档和电子档案管理试点，企业集团数字档案馆（室）建设试点。再一方面，与各有关部门紧密合作，联合制定发布《关于收费公路通行费电子票据开具汇总等有关事项的公告》《关于进行〈海关专用缴款书〉打印改革试点的公告》等，并正在联合财政部、商务部、国家税务总局起草《电子发票全流程管理指南》。推动了行业协同普及化、日常化。

2.2 法规标准规范。实践中，《规划》虽然没有明确的“协同”任务目标，但有“鼓励档案学会等学术团体、行业组织及市场主体开展档案团体标准和企业标准制定修订工作。”[8]的要求。档案法规立改废释，由档案主管部门“独家承担”，向“一家主导，众人协同”转变。2021年以来，国家档案局先后“出台《乡镇档案工作办法》等4部部门规章和《电子档案单套管理一般要求》等[9]”近20项档案行业标准。其中2部部门规章和12项标准涉及其他行业、部门和单位，实属于跨行业、跨部门协同的成果。

同时，国家档案局还就《档案法实施条例》（以下简称《条例》）、《企业档案管理规定》《档案馆照明设计规范》《电子档案证据效力维护规范》等法规规章标准修订召开讨论会，或通过网络征询意见，倾听不同社会主体的意见建议。与科技部联合举办《规定》培训班，介绍修订背景，解读具体条款。以答记者问的形式，由国家档案局相关负责人就《国有企业资产与产权变动档案处置办法》《国家档案馆档案开放办法》等法规规章发布修订的背景、内容、意义、宣传贯彻措施等，进行答疑解惑。将《规划》“鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务[10]”落到实处。为地方“做好新修订《档案法》配套法规、规章、行政规范性文件的立改废释工作[11]”做出了示范。

此外，将“协同”写入法规，成为法定要求。比如前述《条例（修订草案征求意见稿）》第三十一条、第四十九条。再如新修订的《上海市档案条例》第四十二条第二款规定，本市推动建立长江三角洲区域红色档案保护利用联动机制，协同开展红色档案保护利用、理论研究、馆际交流、宣传教育等活动。第四十三条第二款规定，档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织应当加强档案信息化建设，建立本单位档案、文秘、信息技术、安全保密等部门工作协同机制，健全档案信息化管理制度，完善档案信息化基础设施和条件。为地方开展新修订《档案法》配套法规的立改废释工作，提供了可供借鉴的经验。实现了地方法规标准制定主体的多元化、内容清晰化。

2.3 档案法治。《规划》中提出：“加强档案行政执法队伍建设，探索建立与相关部门联合执法协调工作机制。”[12]实践中，2021年，国家档案局会同有关部门对内蒙古、江苏、江西、贵州、甘肃5个省（自治区）和公安部、国家电力投资集团有限公司等17家中央和国家机关、中央企業开展了档案工作综合检查。[13]浙江省湖州市档案部门依法开展执法检查和档案业务指导；山西省永济市采用“办局一体、局馆联动”模式，建立档案联合执法队，实现档案工作执法全覆盖。[14]联合执法新招迭出。

2.4 重点领域监管。《规划》中提出：“围绕促进区域协调发展，完善区域档案管理体制，……创新协同监管模式。大力推动科学数据与科研档案协同管理。”[15]实践中，国家档案局发布《重大活动和突发事件档案管理办法》等部门规章，为特定领域工作提供有效法律支撑。上海市建立重要会议、重要工作、重大活动、重大突发事件应对“四重”档案工作清单化及专题目录集中制度将重点监管制度落到实处。使重点领域监管有法可依。

2.5 业务监督指导。《规划》中提出：“完善档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制。”[16]实践中，云南省昭通市以市委办公室、市委督查室与局馆联动的形式开展全市档案监督检查，围绕机构改革以来各县（市、区）档案局（馆）运行及档案工作开展情况等进行督查……[17]将业务监督指导纳入地方党委工作督导范围。

3 “十四五”后半程“协同”路径优化

如何借《规划》实施评估之机，使“协同”进一步推动档案治理体系多元主体协同构建，有必要针对前半程显现出的特征及趋势，以“强基础、强核心、强优势、强保障”为目标，有针对性地从主体主导、入法入规、由点及面、落差下沉四个维度，对后半程实施路径进行优化。

3.1 主体主导。主体是指档案治理体系涉及的所有参与主体。主导是指档案事务协同中起主导作用的主体。在档案治理体系的各方主体中，地方各级档案主管部门往往是起主导作用的主体，同时又是机构改革后，组织机构和人员配置不到位和欠磨合的主体。河北、甘肃、云南等省委办加强与组织、机构编制部门沟通，专门印发文件，对市县党委办履行档案行政职能、配齐配强档案行政力量提出明确要求，[18]在彰显部门“协同”作用的同时，也表明这种不到位和欠磨合具有一定的普遍性。[19]2019年的机构改革以来，如果一个地方至今没有“锚点”，说明此地连档案工作的内部“协同”都做不成，何谈档案治理体系多元主体的协同。

3.2 入法入规。入法入规是指将档案治理体系多元主体协同写入档案法律法规规章。如上，这两年虽然有部分法规规章写入了一些“协同”要求，但位阶不够高，效力不够强，涉及面不够宽，持久性不够长。未将《规划》9处涉及“协同”目标全部纳入法规规章，这就使得“协同”仍处在区域性、行业性、业务性、阶段性任务层面，尚未成为顶层设计内容。虽然说《档案法》早于《规划》颁布，“多元主体协同”未能明确写入法律，情有可原。但《档案法》第七条“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”已有“多元主体协同”的含意。因此，在正在修订的《条例》中，应当写入“多元主体协同”内容，将《规划》中所涉及并不限于《规划》的“协同”内容，由阶段性任务转变为长期遵循的法律依据，至关重要。

3.3 由点及面。如何由点及面，将既有多元主体“协同”的成果经验推而广之，在更大范围发挥效用，是达成《规划》目标最有用、最有效的路径。

3.4 落差下沉。落差是指在构建多元主体协同体系时的层级差、地区差、时间差等差异的总称。下沉是指构建多元主体协同体系工作中，着力基层，务求落实。层级不同，权力不同，责任不同，资源不同，“协同”能力会有不同；地区不同，自然环境不同，社会发展不同，经济实力不同，“协同”需求会有不同；法规修订从完成到公布、再到可检索存在时间差，一项任务的布置自上而下会有时间差，一项工作的落实因事因人因时也会有时间差。从“新时代、新成就、新气象”系列报道看，来自县市基层的经验成果不多。因此，既要实事求是地承认落差的存在，摸清不同主体间的差异；又要沉到基层，广接地气，有针对性地推进“协同”工作的开展。

*本文系国家档案局科技项目“面向治理体系现代化和应急处置决策需求的档案数据能力建设研究”（编号：2020-R-5） ；河南省档案科技项目计划“面向治理体系现代化和应急处置决策需求的档案数据能力建设研究”（编号：2020-X-10）；“后疫情时代档案治理体系建设与高质量发展研究”（编号：2022-R-021）；河南省2023 年度高校人文社会科学研究一般项目“乡村振兴背景下农村基层社会治理共同体的構建路径研究”（编号2023-ZZJH-088）；河南省2023年软科学研究项目“红色文化资源的思想政治教育功能与实现路径研究”；2022年河南省哲学社会科学规划高校思想政治理论课研究专项“大别山红色文化资源的思想政治教育功能与实现路径研究”阶段性研究成果。

参考文献：

[1]徐拥军，龙家庆.加快档案治理体系建设 推动档案事业高质量发展[J].中国档案，2022（01）：30-31.

[2][10][12][15][16]本刊讯.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[J].中国档案，2021（06）：18-23.

[4][13][17][18][19]郑艳方.体制机制活力奔涌治理效能充分释放.中国档案报[EB/OL].[2022-09-13].https：//mp.weixin.qq.com/s/KKIhWqiDSdGt9P-JuitxBg.

[5][14]史雪峰.夯实业务基础擦亮兰台品牌——新时代山西省永济市档案事业创新发展综述.中国档案报[EB/OL].[2023-01-30].https：//mp.weixin.qq.com/s/IJZJG3-KKwJNXgVBqrGs5A.

[6]上海市档案局馆.深入贯彻落实习近平总书记重要批示精神推动上海档案工作走向依法治理走向开放走向现代化——写在《上海市档案条例》施行一周年之际.中国档案报[EB/OL].[2022-11-21].https：//mp.weixin.qq.com/s/JmDyMexb4PJURHudnIB5Mw.

[9][11]宁宇龙.事业发展的根本遵循档案强国的前进方向.中国档案报[EB/OL].[2022-09-08].https：//mp.weixin.qq.com/s/fyX2r-yRJ2na29RaY7EHhA.

（作者单位：1.南阳医学高等专科学校第一附属医院 杨春茂，管理学硕士，馆员；杨淑红，本科；2.南阳理工学院 赵政，法学博士学历，马克思主义理论博士后，副教授 来稿日期：2022-11-22）