超大城市社会跨界治理:基本维度、基础条件与政策保障

摘要：超大城市社会的高效能治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。超大城市社会问题的跨域性、复杂性及其引发的制度供需不匹配，是超大城市社会跨界治理的基本逻辑起点，且其治理维度主要包括超大城市社会的跨区域治理、跨层级治理、跨部门治理和跨公私合作伙伴治理四个方面。行动者之间的资源互赖、相互信任、权力共享、信息共享、利益共享、责任共担是超大城市社会跨界治理的基础条件。加大立法、优化体制、健全财税、培育人力，是超大城市社会跨界治理高效运转的重要政策保障。

关键词： 跨界治理;超大城市;基本维度;基础条件;政策保障

中图分类号：D035.5     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2023）02-0039-11

基金项目：国家社科基金一般项目“全球超大城市治理模式与中国经验分析”，项目编号：16BSH005。

作者简介：陶希东（1976—），男，上海社会科学院社会学研究所研究员。

“超大城市”一般是指规模特别巨大的城市。20世纪70年代联合国统计局首次将超大城市定義为“门槛为1000万人口的城市集聚区”，这与我国以“城区人口达到1000万”的超大城市界定标准基本一致。随着全球城市化发展，超大城市处于不断增长之中，有研究表明，1970年，世界上只有3个超大城市，1990年达到10个，2000年上升到19个，2018年达到33个，居住着全球6.9%的人口，预计到2030年，全球超大城市数量将达到43个，占世界人口的8.8%[1]，而快速城市化进程使中国拥有世界上最多的超大城市数量。根据第七次全国人口普查数据，截至2020年11月1日，我国已有7个超大城市（上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津）和14个特大城市。超大城市社会是一个典型的巨型复杂系统，超越多维边界的治理需求亟待加大跨界治理制度的供给，促使每一个行动者在高度不确定的环境中展开合作行动[2]。党的二十大报告指出，要提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。因此，以党的二十大精神为指引，吸收借鉴国内外城市治理的有益经验，以“为什么—是什么—如何做”为分析逻辑，建构一套具有全球性的超大城市社会跨界治理理论体系，既有助于提升我国在国际超大城市治理讨论中的话语权，更为走出一条中国式超大城市治理现代化之路，全面建设社会主义现代化国家提供必要的理论和实践指导。

一、制度供需不匹配：全球超大城市社会跨界治理的逻辑起点

（一）大都市区与社会问题的超边界性

从行政建制看，每个超大城市都是一个城市型政区，但在城市和区域经济规律的支配下，当超大城市经济发展到扩散阶段时，除了建成区扩张外，诸多城市功能会超越行政边界，成为连续性、多功能的跨界城市区域，如我国上海、北京等超大城市，其经济社会活动已经与周边城镇融为一体进入大都市圈发展阶段。跨行政区的空间融合和高频社会互动，促使超大城市地区成为一个“跨界流动社会”，区域犯罪、交通拥堵、流行疾病传播、公共安全、空气污染等社会问题呈现更加显著的跨域性特征，以行政区划边界为界限、各扫门前雪、只管自己“一亩三分地”的“行政区社会治理模式”已经无法适应跨区域社会发展的需要。超大城市要实现辖区社会的和谐稳定，唯有放弃狭隘的行政区治理思维，主动与周边城市搭建社会跨区域合作治理机制，才是促进经济繁荣、社会和谐稳定的正确选择。

（二）复杂性社会下部门碎片化治理的缺陷性

一个拥有庞大人口规模、经济要素高度集聚、社会利益多元化、文化多样化的后工业超大城市，高度复杂性、不确定性是社会的显著特点，社会公共事务更具关联性、链条性和融合性趋势，传统的单打独斗、各管一段的治理方式，看似理性尽责，但并不是解决社会问题的有效治理方式。正如食品安全问题是一个从田间地头到餐桌，集育种研发—种植生产—储存运输—保存加工等为一体的完整链条一样，正确的治理方式是把拥有各自利益追求的部门行动者整合到一个合作治理体系中，让他们通过合作的方式达成自己的利益和共同目标。对此，西方发达国家自20世纪80年代以来推行的“整体性政府”[3]“跨部门合作”[4]“无缝隙政府”[5]等公共管理理论与实践行动，对中国具有较大的借鉴意义。但在行政管理和社会治理实践中，因政府机构设置的“科层官僚体制”特性，导致部门间职能重复交叉、部门利益化、利益部门化、体制僵化以及政出多门、分头管理、信息阻隔、好事抢着管、坏事没人管的碎片化治理成为一种常态。面对高度关联性、复杂化的社会公共事务管理，这种多部门各自为政、泾渭分明的碎片化治理体制已经暴露弊端。重构多职能部门之间的关系，推行跨部门、协同式合作治理，解决碎片化治理困境，必将成为超大城市社会治理体制改革的战略方向。

（三）社会力量与民间资源的不可或缺性

超大城市借助多元性、异质性优势，更容易孵化形成各类社会组织或民间团体的集中成长态势。良好的社会治理离不开政府、市场、社会等多元主体的共同、协商、协作治理，而不是各自独立的治理。吸纳社会组织、企业、公众等社会力量参与，形成共建共治共享格局，是一个国家或城市社会治理的基本要求，更是帮助城市政府扩大社会服务供给、缓解城市贫困、促进社会公平等目标的重要合作机制。超大城市作为一个多元复杂社会，在诸多社会问题的解决中，离不开市场、企业、民间资源和社会力量的支持参与。只有跨越公私领域边界，建立合作伙伴关系，才会收到应有的社会治理效果。

（四）跨界、跨行业发展成为社会经济发展的新常态

近年来，随着现代信息技术尤其是互联网技术的快速发展，人类社会进入了一个全新的数字时代。以社交媒体、互联网金融、平台经济、共享经济等为代表的各类新兴产业、新模式、新业态、新经济运行模式层出不穷，以大数据、“互联网+”引领的跨界、跨行业融合发展成为社会经济发展的主流趋势。当治理客体发生数据化、融合化的转变时，超大城市社会的有效治理模式也需要向整体化、合作化、联动化、智能化等综合方式转变，尤其是新型网络空间或平台社会的崛起，对政府多部门协同共治提出更高要求。

二、内容及关系：超大城市社会跨界治理的基本维度

在当前全球化、市场化、网络化的趋势不断发展扩大，多样化、复杂化、不确定性风险和挑战前所未有的新发展阶段，超大城市作为国家治理体系中的一个特殊空间单元，其社会治理呈现的外部化和跨界性诉求，挑战着传统行政区的界线和政府条块分隔的权力格局。因此，按照跨地域、跨层级、跨部门治理的思维，积极构建一套全新的社会跨界治理体系，是超大城市实现社会治理现代化的重要改革方向。超大城市社会跨界治理体系主要包括跨区域治理、跨层级治理、跨部门治理和跨公私合作伙伴治理四个维度。

（一）超大城市社会跨区域治理

随着交通技术革新和城市扩张蔓延，以传统行政边界为限的超大城市已经演变为功能性的跨界城市区域，人口的跨界通勤流动、服务同城化、经济一体化发展成为不以人的意志为转移的大趋势。因此，打破“一亩三分地”思维，克服行政区划对基础设施、要素流动、公共服务、环境保护、公共安全等领域的刚性约束，适时创新区域政治运行机制，探索跨区域协同治理新平台，成为超大城市治理的必然选择。超大城市社会的跨区域治理是指在以超大城市为核心的大都市圈区域内，针对行政区划边界对有效解决跨界犯罪、环境污染、传染病、公共安全、公共服务均等化等跨域性社会公共事务造成的刚性约束和地域分割，积极设置跨区域联合共治平台，完善多个政府共同治理机制，协同处理跨区域社会公共问题的集体行动与合作过程。实质上就是从通勤人口的跨城化流动、社会问题的跨域性特点出发，通过区域政府间的合作，打破社会治理的毗邻制度阻隔，推动“碎片化”的行政区社会治理转变为“一体化”的跨区域社会共治，提升整个大都市区社会多元共治的集体行动能力[6]。这在纽约、伦敦、巴黎等世界超大城市，积累了比较成熟的治理运作模式[7]，如澳大利亚的一些超大城市参与的州际协定、州政府理事会[8]、湾区地方政府协会等。我国的京津冀、长三角、粤港澳大湾区等成熟的大都市圈地区，近年来社会跨域协同治理也取得了积极进展。

（二）超大城市社会跨层级治理

尽管世界各国的体制各异，但处理好不同层级政府之间的关系，是保障治理有效性的共同体制基础。拿我国的行政区划体制来说，超大城市治理一般是直辖市或省会城市，纵向上形成中央（省）—超大城市—市县（区）—街镇—社区的五级治理结构。通过合理的财权事权安排，重塑权责匹配、上下联动、信息联通的市域社会纵向一体化治理，是创新社会治理、有效解决市域社会问题的重要制度保障。据此，这里所说的超大城市社会跨层级治理，主要是指按照集权与分权相结合的原则，构建科学、有效的上下级政府间关系（省或州与市、市与区或县市、县市区与街镇、中心城区与郊区等），依法明晰省、州、市、区（县）、乡镇政府各自的职能体系，进一步理顺权责利关系，推行治理资源下沉、治理重心下移，赋权、赋能基层治理单元，构建权责明晰、上下贯通、层层推进的纵向治理架构，形成省市级统筹协调、区县级组织实施、乡镇（街道）强基固本的市域社会治理链条，既发挥市级政府的统筹协调和“前线指挥部”功能，促进社会治理资源在辖区范围内科学、公平、均衡配置，又充分增强各区县、街镇政府的横向整合能力和行动力、执行力，构筑“扁平化”的权力运行架构，从根本上解决“条条分割”“条块分割”，实现治理系统上下对接、数据信息上下联通共享、政令畅通、快速反应、快速处置，“全市一盘棋”，有效防范化解辖区范围内的各类重大风险挑战，保障城市社会的安全、公平、和谐，不断提升城市居民的获得感、安全感、幸福感 [9]。

（三）超大城市社会跨部门治理

传统的科层制治理模式，是适应于工业化社会的部门化、专业化治理体系，部门利益化、利益部门化导致的政出多门、各自为政、碎片化治理是其必然结果，这与当今信息化社会背景下不断产生的数字经济、平台经济等新业态、新模式不相适应。尤其在我国，超大城市是数字经济、网络经济、平台经济发展的重镇，很多社会问题的解决，需要多个部门协同联动，仅凭单一部门的力量，已经无法适应复杂社会高效安全运转的治理需求。据此，超大城市社会的跨部门治理，就是政府在面对社会复杂性、不确定性、关联性日趋上升的态势下，对于一些相互关联性、渗透性较强的社会问题，由政府多个职能部门，按照产业链、价值链或服务链的原理，遵循社会活动及监管流程的流动性、连续性、整体性，以互联网为支撑，实行跨越部门职能边界的分工协作与相互配合，整合资源、信息共享，构筑“无边界管理”或“无缝隙服务”的运行机制，破解政出多门、多头管理、监管空白等碎片化治理困境，最终实现协同解决社会问题、提供整体性公共服务的协作性管理过程。在实践中，跨部门治理的形式有大部制、临时性或常设性的部际委员会（联席会议）、专门工作组等。

（四）超大城市社会跨公私合作伙伴治理

根据“治理”的内涵，社会治理绝不是政府一家的。强调社会治理主体的多元化、社会资源配置的社会化，需要依靠政府、市场、社会的互动协商与合作。公私合作伙伴（Public Private Partnership，簡称 PPP）是发源于英国、广泛应用于西方发达国家的一种新型治理模式[10]，不仅包括公共产品和服务的生产与提供方面的公私合作，更是一种公共决策机制，在公共政策领域发挥着重要作用[11]。因此，对具有复杂巨系统特点的超大城市而言，除了处理好政府的纵向和横向关系之外，处理好政府与市场、社会之间的关系，构筑公私之间的合作伙伴关系，是超大城市提高社会治理效能的重要保障。超大城市社会的跨公私合作伙伴治理，就是指政府为了应对日趋扩大和多样化的民生服务需求，通过财政拨款、税收优惠、购买服务等形式，让社会组织（包括慈善组织、志愿组织、社会服务机构等）或市场给特定群体提供更有专业化、多样化、高端化的公共服务或公共产品，以满足社会民众多元化、多层次的服务需求，从而解决公共服务短缺、服务质量不高的问题。在此进程中，政府必须要把自己打造成一个精明的服务购买者和强有力的事中事后监管者，防止公私合作伙伴关系中的委托代理风险。

三、互动共融：超大城市社会跨界治理的基础条件

超大城市社会的跨区域治理、跨层级治理、跨部门治理和跨公私合作伙伴治理四种模式，在实践应用中会根据现实需要，要么单独运行，要么同步运行。在此过程中，每一类治理模式所采取的内在机制不尽相同。如跨区域治理，重点要处理好行政区与经济区、行政区与生态区、行政区与服务区三者的耦合关系，形成社会服务功能衔接、社会治理资源共享的“同城化、一体化”治理格局;跨层级治理方面，既有传统的上下级政府委托—代理机制、谈判和互惠机制、竞标激励机制、财政转移支付等，还有省市级政府与区县政府之间的赋权、赋能、合作等，形成自上而下、扁平化相互嵌套的多层治理格局;跨部门治理方面，主要借助权责分配、联动协同、监督评估、信息互通共享、跨界领导力等机制，打造协同政府，共同解决社会问题，增进社会公共价值;跨公私合作伙伴治理则更多借助的是政府购买服务、公众参与、社会培育、绩效评估等制度。但在超大城市的治理实践中，跨界治理是一个四种治理模式齐头并进、同步发力的整体性行动框架，是一个由各级政府（中央政府、省市政府、区县政府、街镇政府）、政府内部职能部门、社会组织、市场企业、公民等多元治理主体，借助正式或非正式手段，构建纵横交错的网络化合作治理体系，进而实现满足社会服务需求，降低社会风险，促进社会安全、包容、可持续发展的目的。任何一种跨界治理类型都会面临一个集体行动的困境问题，为保障跨界治理整体框架的有效运转，四种维度的跨界治理模式，存在着一些共同的基础前提条件，主要包括如下几个方面：

（一）资源互赖：跨界治理的物质基础

根据资源相互依赖理论，任何一个国家、城市、地区，抑或企业、团体等组织，无法同时拥有权力、人力、财力、物质、信息等所有资源，为了谋求发展，它们必须与更多拥有互补性资源的多元主体建立外部关系，在相互依赖、互动交换中实现自己的发展目标。同理，在社会治理中，面对各类跨域性社会公共事务，没有多元治理主体之间的相互合作，任何一方都无法完成既定的治理目标[12]。超大城市社会的跨界治理，不论是跨区域治理的地方政府之间、跨层级治理的上下级政府之间、跨部门治理中的职能部门之间，还是跨公私合作伙伴治理的政府、企业、社会组织之间，都是基于各自拥有的权威、信息、财力、人力、技能等各自优势基础上的相互依赖、资源互补与协作过程，通过一加一大于二的方式，共同提供社会公共产品或服务，满足日益增长和复杂化的社会服务需求。例如我国一些超大城市在街镇层面建立的“社区事务受理中心”，正是借助了区县政府条线部门在专业服务、人力、信息等方面的资源支持，才实现了跨层级“最多跑一次”“一站式服务”等治理目标。可见，资源相互依赖与整合，既是跨界治理的基本物质条件，也是保障跨界治理有效运转的首要机制。

（二）相互信任：跨界治理的文化基础

超大城市社会的跨界治理，实际上是一个多元治理主体之间围绕某个问题或目标而进行持续谈判、协商、互动、博弈乃至联合行动的过程，需要在政策、规制、服务供给和监督等层面上取得一致[13]、达成共识、建立信任，这是实现跨界治理的核心和关键，尤其是地方政府之间、职能部门之间、政府与社会组织之间的相互信任，是多主体走出囚徒困境、降低交易成本、联合执行政策的根本保障。西方国家的整体政府理论认为，把具有不同性质、目标、管理模式和动力机制的组织整合起来的关键既不是行政命令，也不是市场竞争，而是信任[14]。这主要是因为，在诸多跨界合作治理活动过程中，由于受不同专业领域的限制，不同部门的工作者对同一问题可能给予不同专业视角的观察和理解，进而主张并采取不同的干预和推进策略。随着治理项目的不断推进，这会演变成多方之间的误解、揣测、分歧、冲突和相互不信任，这是造成许多跨界治理受挫的根本原因。从这个意义上说，多元化的合作主体之间，通过富有成效的交流互动，成功跨越理解和信念的鸿沟，解决相互理解和潜在不信任问题，是开展跨界治理的根本条件。超大城市社会跨界治理需要新型治理文化和丰厚社会资本的支撑，注重树立信任、合作等价值观，更有必要在公共部门内重建“公共道德”和“凝聚性文化”[15]。

（三）权力共享：跨界治理的组织基础

权力是指任何主体只要能够运用其拥有的资源，对他人发挥强制性的影响力、抑制力，促使、命令或强迫对方按权力者的意志和价值标准作为或不作为的能力。权力通常也要求得到权力所及的共同体范围内成员的认可，从而具有合法的权威基础[16]。从这一视角看，超大城市社会跨界治理就需要一套保障权力共享的机制，实现多主体之间集权与分权的相对平衡，实现资源的优化配置。具体而言，在超大城市社会跨区域治理中，超大城市和周边省市要让渡部分权力给跨区域协调共治机构，确保跨区域协调机构的权威性，努力破解成员城市之间因行政等级差异导致的各种运行障碍。在跨层级、跨部门治理中，要围绕特定的社会问题，调整分散在政府不同层级、不同部门之间的权力关系，既要做到权责边界清晰，又要做到相互制约、相互监督、相互依赖、相互负责，协同解决共同面临的社会公共问题，尤其要赋予某些部门一定的跨界领导权、统筹权、协调权，确保跨界治理项目的常态化开展。如北京的“街乡吹哨、部门报到”机制，就是区县职能部门赋权赋能基层的典型之举，让街镇拥有对市、区级层面涉及辖区重大事项的意见建议权，对辖区需多部门协调解决的综合性事项的统筹协调和督办权，对政府职能部门派出机构领导人员任免调整奖惩的建议权，对综合执法派驻人员的日常管理考核权。在跨公私合作伙伴治理中，继续深化简政放权和转变职能，加大对市场、社会、公民、社区的分权力度，赋予市场和社会应有的独立自主权，“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会”[17]，最大程度地激发企业、社会组织、个人、媒体、社区等参与社会公共事务治理的动力，激发社会参与的活力。

（四）信息共享：跨界治理的技术基础

跨界治理作为一种适应现代网络社会的新型治理模式，要求多元治理主体之间数据、信息的开放性、互联性、共享性，这是跨界治理项目常态化、高效化进行的必要條件。尤其是当今大数据越来越多地成为决策依据，打通和整合不同治理主体之间各自为政、不同标准的信息数据库，实现设施联通、信息互通、数据共享，“让数据多跑路、让办事人少跑腿”，是推动社会共建共治共享、强化政府公共服务水平、提高社会应急响应能力的重要科技支撑。针对超大城市社会跨界治理而言，不论是大都市圈的跨区域治理，还是涉及本城市整个辖区的跨部门治理、跨层级治理、跨公私合作伙伴治理，依靠法治建设或者通过搭建公共信息共享平台，促成多区域、多层级、多部门之间的系统对接、数据联通、信息共享，破除信息孤岛、数据割据，共同构筑联通共享的“大数据”，是提供精准化服务、准确研判、科学预测预警各种风险挑战，从而实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。从当前的治理实践来看，信息或数据共享在跨部门治理中已经有了长足的发展，最典型的案例是上海、北京等超大城市，普遍建立了政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”，分别围绕“高效办成一件事”“高效处置一件事”，形成了多部门之间数据的充分汇集和联通共享，既保障了“一站式数字化”便民服务，又保障了城市运行安全情况的实时动态监控和城市精细化治理。

（五）利益共享：跨界治理的动力基础

从政治学角度来看，利益共享是政府依据公正的价值理念，经过群体间的协商与合作对社会共同利益进行配置的制度安排，它是化解社会矛盾和冲突、平衡社会利益结构、 保证社会公平正义、 保障社会共同利益创造者共享社会发展成果的现实要求， 是构建和谐社会的价值定位和机制保障[18]。与此同时，利益共享也是促成各类行动主体主动打破囿于各种“边界”的自我保护主义倾向，主动提供各自资源，共建跨界合作团队，共推跨界治理项目，共创社会公共价值的内在动力。换句话说，“利益共享”机制解决的是跨界治理中不同主体“为什么合作”的动力问题。例如，上海近年来在长三角区域内开展的包括医疗费异地结算、养老服务结对共建等跨区域公共服务合作以及跨省市“一网通办”，实现了多个城市之间的利益共享和多赢格局。因此，超大城市社会跨界治理作为一个复杂的组织系统，具有利益主体众多、利益诉求分歧大、矛盾冲突多元等特征，建立健全包括财政、税收、金融、服务等领域的全方位利益跨界共享机制，满足不同政府、不同部门、不同社会组织等多主体的正常利益诉求，努力实现地方与区域、部门与整体、经济与社会等多种利益关系的有机统一，保障多元主体共赢，才是跨界治理真正有效运行的根本动力所在。

（六）责任共担：跨界治理的制度基础

对执政者或利益行动主体而言，除了竞争、利益外，积极参与和支持开展任何一项超出自己职权范围的跨界合作治理行动，与个人的职业发展渴望、机构组织的使命、人民群众对美好生活的向往等具有紧密的关系。愿景、使命、责任、担当等激励约束机制，促使跨界行动者往往不会妥协于减少行政冲突、服务个人利益，而是被跨界合作治理的新愿景、新政策、新目标所吸引，情愿承担大量的程序性事务和履行自己的责任担当。为此，超大城市在跨区域、跨部门、跨层级、跨公私合作伙伴治理中，既要强调跨界合作的激励机制建设，让跨界合作的领导和团队成员实现个人重塑、职业发展、能力提升、利益共享等多重目标，更要围绕公共安全、服务供给、社会保障、信息保护等领域，形成多元主体之间公平的责任配置和约束机制，明晰各自主体责任，实现责任共担、风险共担，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，共同解决超大城市多元社会、复杂社会、风险社会存在和面临的诸多社会公共问题。

四、配套改革：推进超大城市社会跨界治理的政策保障

实现超大城市社会跨界治理体系的高效能运转，国家和地方政府就得同步推动相关领域的配套性改革，制定一些共性的政策措施，助推和保障跨界治理行稳致远，主要包括以下几个方面：

（一）法律保障

完善相关法律法规，依法明确多元治理主体的权力和责任，是实施跨界治理的首要保障。根据跨界治理的四个维度，一要围绕跨区域、跨层级和跨部门治理，健全地方政府间关系法律法规，依法明确不同层级政府、同级政府内部不同部门之间的行政权、财权、事权等，建立健全跨界合作、数据共享等方面的激励机制和约束机制，依法根治在社会跨界治理中普遍面临的权责冲突、相互推诿等问题。二要围绕跨公私合作伙伴治理，加快制定有助于社会组织参与社会治理的相关法律法規，依法赋予市场和社会明确的自治自决权，建立健全规范高效的政府购买服务制度，全面构建公平、高效、互信的社会治理环境。

（二）体制保障

超大城市社会跨界治理的关键，就是要顺应社会跨界治理的实际需求和重大问题，自觉践行以人民为中心的理念，紧紧抓住“服务”“管理”两项基本内容，以“高效办成一件事”“快速处置一件事”为出发点和落脚点，充分发挥数字化支撑，改革传统的政府管理体制，建构适应性、敏捷性、高效化的社会治理新体制。具体而言，一要重点推行大部门、委员会、协会、联席会议等扁平化、模块化的管理机构，重塑整体性、系统性、无缝隙的政府跨界治理新体制;二要顺应数字社会和共享经济发展趋势，全面创建有助于广泛吸纳民意、满足公众参与权和表达权、促进数据开放共享的社会治理新平台和新载体，推动超大城市从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合、从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。

（三）财税保障

科学合理的财税体制是促进社会资源优化配置，促进社会公平，实现国家长治久安的重要制度。跨界治理强调多元治理主体之间的协同和集成，这势必对传统的政府预算管理制度、财政支出结构、税收制度等带来新挑战。因此，加大财税制度改革创新，建立健全满足跨界治理需求的新型财税制度，是超大城市社会跨界治理的必要条件之一。重点需要完善以下财税体制：一要加快推进预算管理制度，加强相关职能部门公共预算间资金的统筹安排和有机衔接，探索围绕政府跨部门协同解决社会公共事务的预算与资金整合使用机制，为跨界治理提供充足、灵活的财政支持;二要积极探索和完善社会组织税收政策体系和票据管理制度，改进和落实公益慈善事业捐赠税收优惠制度[19];三要健全中央和地方各级政府间事权与支出责任相适应、财力与事权相匹配的财政体制，完善不同层级政府间的财政统筹和转移支付制度，为实现公共服务均等化和跨区域社会问题的合作治理提供有效的经费保障。

（四）人力资源保障

社会治理创新的关键在体制机制，核心在于人，尤其是在跨界治理体系中，更需要一大批拥有跨界思维和跨界组织能力的社会治理人才队伍。重点需要打造以下三支队伍：一要培养一支具有跨界领导能力的党政干部队伍。在中央部委、省市政府、基层政府等多个层级，加大领导干部的跨界治理专项培训，除了提高其分管工作的专业化水平外，更要具备对超大城市现实社会多样化、复杂性和不确定性的认知，掌握社会公共事务运行的逻辑关系和基本流程，从而树立“超前一步、主动合作”的跨界治理思维，提高跨组织交流、谈判、互动与协商能力，在协调与配合中有效治理复杂多元的社会问题。二要培养一支具有社会资源整合能力的社会组织领军人才队伍。在全面推动社会工作者职业化、专业化、社会化发展的基础上，建立健全社会组织领军人才的培养机制、选拔机制和激励机制，形成“一个领军人才带动一个示范性社会组织，一个示范性社会组织带动一个专项服务，多个示范性社会组织联手服务于一个完整的社会领域”的发展格局，通过不断优化社会组织人才队伍结构，提高社会组织的社会资源配置和提供公共服务的能力。三要培养一支用创新和市场运行来满足社会需求的社会企业家人才队伍。要从专业教育、金融支持、创业扶持、技能培训、政治参与等多方面采取综合措施，吸引热衷于社会治理（服务）的有志青年投身于社会企业创业行列之中，帮助青年社会企业家们获得必备的能力和素养、知识与资源，促进优秀社会企业家人才不断发展壮大。

参考文献：

[1]United Nations. World Urbanization Prospects：The 2018 Revision[R]. New York， 2019.

[2]柳亦博. 由“化繁为简”到“与繁共生”：复杂性社会治理的逻辑转向[J]. 北京行政学院学报，2016（6）.

[3]季燕霞，杨帆.整体性政府：公共服务效能提升的实践进路[J].经营与管理，2021（6）.

[4]尤金·巴达赫.跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践[M]. 周志忍，张弦，译.北京：北京大学出版社，2011.

[5]拉塞尔·M林登.无缝隙政府：公共部门再造指南[M].汪大海，吴群芳，等译.北京：中国人民大学出版社，2014.

[6]陶希东.美国纽约大都市区治理：经验、教训与启示[J].城市观察，2021（2）.

[7]陶希东.全球超大城市社会治理模式与经验[M].上海：上海社会科学院出版社，2021.

[8]陈文，孔德勇.澳大利亚的协商民主实践与启示——以政府理事会和“与城市对话”协商论坛为例[J].国外理论动态，2016（10）.

[9]张雪霖.超大城市纵向政府间职责配置的调整及其动力机制研究[J].行政管理改革，2022（7）.

[10]萨尔瓦多·帕拉多，安妮-玛丽·雷纳斯.公私合作关系：程序性问责与结果性问责[J].高原，译.国际行政科学评论（中文版），2021（4）.

[11] 张远凤，赵丽江.公私伙伴关系：匹兹堡的治理之道[J].中国行政管理，2011（9）.

[12] 孙涛.社会治理体制创新中的跨部门合作机制研究[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2016（2）.

[13]曾维和.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论[J].社会科学，2012（5）.

[14]解亚红.“协同政府”：新公共管理改革的新阶段[J].中国行政管理，2004（5）.

[15]孙迎春.国外政府跨部门合作机制的探索与研究[J].中国行政管理，2010（7）.

[16]郭道晖.社会权力与公民社会[M].南京：译林出版社，2009.

[17]李克强：市场能办的多放给市场 社会做好的就交给社会[EB/OL].（2013-03-17）[2022-04-08].https：//finance.ifeng.com/news/special/2013 lianghui/20130317/7783179.shtml.

[18]何影.利益共享的政治学解析[J].学习与探索，2010（4）.

[19]社會组织发展再获财税政策“红包”[J].国际商务财会，2016（7）.

Cross-border Governance of the Megacity Society： Basic Dimensions， Basic Conditions，  Policy Guarantees

TAO Xidong

Abstract： Efficient governance of the megacity society is an important support for the modernization of national governance system and governance capacity. The transregional and complex nature of the social problems in megacities and the mismatch between supply and demand of the institutions caused by them are the basic logical starting point for the cross-border governance of megacities， and their governance dimensions mainly include the cross regional governance， cross hierarchical governance， cross sectoral governance and cross public-private partnership governance. Resource interdependence， mutual trust， right sharing， information sharing， benefit sharing and responsibility sharing among actors are the basic conditions for cross-border governance of megacities. Strengthening legislation， optimizing the system， improving finance and taxation， and cultivating human resources are important policy guarantees for the efficient operation of cross-border governance in megacities.

Key words： cross-border governance; megacity; basic dimension; basic condition; policy guarantee

责任编辑：翟   祎