国家机关事务政策生产宏观图景的政策文献计量研究

童佩珊 朱春奎 姚锦江 郑屿

摘要：围绕机关事务政策文本中的权威部门（政策制定者）这一核心要素，结合政策文本的数量、发布时间、政策主题、政策特别说明、政策体例等变量，归纳总结1982年到2016年国家机关事务政策制定的基本特点发现，机关事务法律法规在制定结构上，具有多权威控制和政策依赖的特征;在制定方式上，体现了强调“试点”和“稳定”的政治文化;在政策发展上，形成了独立的机关事务法律法规制度体系。新时代推进机关事务法治建设需要从坚持法治引领，加快推进机关运行保障管理立法，聚焦工作效能，继续完善机关事务管理各项制度，加强理论研究，不断夯实机关事务法治化建设的智识体系等方面持续发力。

关键词：机关事务;政策文本;定量分析

中图分类号：D630     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2023）02-0050-16

基金项目：国家社科基金重大项目“中国基本公共服务供给侧改革与获得感提升研究”，项目编号：16ZDA081。

作者简介：童佩珊（1994—），女，复旦大学上海机关事务研究中心研究员。

朱春奎（1970—），男，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，上海市科技创新与公共管理研究中心主任，复旦大学上海机关事务研究中心执行主任。

姚锦江（1992—），男，复旦大学上海机关事务研究中心研究员。

郑   屿（1997—），男，复旦大学上海机关事务研究中心助理研究员。

机关事务管理工作是政府机关工作的重要组成部分，是整个政府高效运转的保障，是加强政府自身建设的基础。推进机关事务法治建设，构建系统完备、科学规范、运行有效的机关运行保障制度体系，是贯彻落实法治政府建设要求、推进机关事务治理现代化的重要保障。随着政府深入转变作风的不断推进，机关事务管理工作逐步从幕后走到台前，很多社会关注的热点及焦点问题都与机关事务管理工作相关联，形势和任务决定了必须推进机关事务管理工作职责、权限、程序、标准的法治化。现有关于机关事务法治化建设的研究主要涉及机关运行保障计划法治化的实现路径[1-3]和机关事务法治建设历程回顾[4，5]等方面的内容，这些研究为机关事务政策研究提供了有益参考。然而，机关事务法治化并非只能通过具体的法律法规来实现，有关机构颁布的政策文件和规范性文件对于机关事务法治化建设有着更加直接的影响，许多政策文件也成为机关事务法律法规的基础。

当前，机关事务政策研究中的一个主要困惑是缺乏对中国机关事务政策现象整体性、实然性的基本认知。诸如对于改革开放以来我国颁布了多少机关事务政策、管理政策由谁来制定、涉及哪些机关事务领域、具有什么样的特点等基本问题，学界并不是很清楚。因此，围绕机关事务政策文本中的权威部门（政策制定者）这一核心要素，结合政策文本的数量、发布时间、政策主题、政策特别说明等方面系统地梳理和总结1982—2016年国家机关事务政策制定的基本特点，对于从宏观上把握机关事务管理政策生产的整体状况，深入理解和解释宏观政策问题，丰富对机关事务法治建设的基本认识具有重要价值。

一、政策文本的数量发展与权威部门构成

政策文本主要是指有关党政机构制定发布的，体现发文机关主张和意志，在相关领域具有指导、约束等意义的官方文件，它既包括具有法律效力的法律、法规、规章，也包括其他政策性文件。政策文本的形式特征主要是指文本中非规范性内容的特征，包括政策文本发布的时间、政策主题和政策体例三个方面[6]。机关事务政策文本主要是指在国家层面由中共中央、全国人大及其常委会、国务院、国务院各部门等机构印发的，以正式书面文本为表现形式的各种机关事务管理法规性文件。在遵循公开性、权威性和全面性抽样原则的基础上，选取国家机关事务管理局政策法规司编制的《机关事务管理法律法规汇编》（中国标准出版社，2016）作为数据来源。该汇编依照法规层级和机关事务的工作范围分为通用部分和中央机关部分，收录了截至2016年3月31日发布并有效的机关事务管理相关行政法规及实施条例文件共计446件，剔除地方性法规文件后剩余435件政策文件。围绕机关事务政策文本中的权威部门（政策制定者）这一核心要素，依照政策文本的数量、发布时间、政策主题、政策特别说明、政策体例对435份文本进行编码并加以定量分析，以期從宏观上把握我国机关事务政策法规制定的整体状况，探寻机关事务法律法规发展的基本特点。

需要指出的是，机关事务政策生产所涉及的权威部门主要包括：全国人大及其常委会、国务院、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、民政部、人力资源和社会保障部、卫生部、国土资源部、工业和信息化部、科学技术部、国家机关事务管理局、司法部、国家标准化管理委员会、国家税务总局、审计署、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、中国人民银行、中央国家机关住房资金管理中心、中央国家机关政府采购中心、驻京办事处与综合管理司、中央国家机关人民防空办公室、中共中央直属机关事务管理局、中央国家机关人民防空委员会、中央机构编制委员会办公室、北京市人民政府、北京市国土资源和房屋管理局、首都精神文明建设委员会、北京市发展和改革委员会。由于1982—2016年中国经历了多次政府机构改革与调整，国务院各部门职责划分、名称也有相应的变化，为了政策搜集与后续政策分析的统一性，对一些曾经变动、调整过的政府部门都按照2016年的机构名称进行统一处理。具体调整包括：

将涉及国家计划委员会、国家物价局或国家发展改革委联合发文的政策统一标记发文部门为国家发展改革委。将涉及住房和城乡建设部或建设部联合发文的政策统一标记发文部门为住房和城乡建设部。将国家药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室或国家食品药品监督管理总局联合发文的政策统一标记发文部门为国家食品药品监督管理总局。将涉及劳动人事部、劳动和社会保障部、人事部或人力资源和社会保障部联合发文的政策统一标记为人力资源和社会保障部。将涉及国家质量监督检验检疫总局或国家质量技术监督管理局联合发文的政策统一标记发文部门为国家质量监督检验检疫总局。将涉及国务院机关事务管理局或国家机关事务管理局联合发文的政策统一标记发文部门为国家机关事务管理局。将涉及环境保护部、环境保护总局联合发文的政策统一标记发文部门为环境保护部。尽管2013年国务院将卫生部、国家人口和计划生育委员会合并组建国家卫生和计划生育委员会，但由于所搜集到的政策中仅涉及卫生部，因此，仍然将政策主体标记为卫生部。尽管2016年设立北京市规划和国土资源管理委员会，不再保留北京市规划委员会、北京市国土资源局，但由于所搜集到的政策中仅涉及北京市国土资源和房屋管理局，因此，仍然将政策主体标记为北京市国土资源和房屋管理局，而不考虑政策制定主体的现有名称情况。

图1反映了1982—2016年我国出台的机关事务政策数量的年度分布，总共为435个政策文本，图中的曲线反映了机关事务管理法律法规政策增长的趋势。1982年到1997年，机关事务政策数量呈现平稳增长趋势，但是总体政策生产数较少，仅有39项，占总发文量的8.97%。1998年到2012年机关事务政策数量呈波动上涨趋势，1998年机关事务政策生产数有9项，2012年机关事务政策生产数有17项。2013年后，机关事务政策生产数呈大幅上升趋势，2013年政策生产数有38项，2014年机关事务政策生产数达到最高值，有62项。机关事务平均每年生产13项政策，政策生产数量年均增长率为8.40%，不仅体现出我国机关事务政策总体稳定的特点，也说明我国机关事务政策具备较好的连续性。

表1展现了1982—1997年中央层面机关事务政策生产的部门构成。这一时期，国务院的政策生产数最多，有9项;全国人大及其常委会和财政部政策生产数分别有7项和5项;国家机关事务管理局及其他部委生产的政策数量较少。如1988年原建设部制定《城市节约用水管理规定》、1990年原劳动部制定《工人考核条例》、1994年原人事部制定《机关、事业单位工人技术等级岗位考核暂行办法》。从职能上看，全国人大及其常委会、国务院和财政部等机关生产的政策对中央和国家机关具有较为普遍的影响和约束力，说明这一时期我国机关事务建设重视整体的制度建设，而对具体业务的关注略显不足。从1993年起，机关事务政策生产的频率有所上升，国务院整体发文开始转向多部委联合发文，说明机关事务政策生产开始分工细化，而且越来越注重部门之间的合作协同。

这一趋势在1998年到2012年间更加明显。如表2所示，这一时期多部委联合生产的政策逐渐成为机关事务政策的主体，共计75项。全国人大及其常委会、国务院和财政部仍是机关事务政策生产的“大户”，分别有23项、50项和39项，宏观制度建设持续推进。这一时期的另一个特征是国家机关事务管理局作为单一部门生产的机关事务政策法规开始增加，共计38项。国家机关事务管理局作为主管机关事务工作的国务院直属机构，在相关业务领域开始扮演政策制定者的角色。

2012年，《机关事务管理条例》的出台为机关事务政策生产提供了遵循和指导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视机关党的建设和机关事务工作，对机关事务法治化、标准化和信息化提出了更高的要求。2013年，按照国务院机构改革要求，国务院机关事务管理局更名为国家机关事务管理局，在机关事务领域承担起更加全面和重要的任务。如表3所示，2013—2016年，机关事务政策生产呈现以下几方面特征：一是政策生产数量明显增加，2014年甚至达到了62项;二是联合发文数量超过任何单一机关发文，同时全国人大及其常委会、国务院、财政部、国家机关事务管理局等仍然是政策生产的主体;三是中共中央关于机关事务工作的发文明显增加。

表4所列的机关事务管理领域由多部门联合生产的政策有115项。在这些政策中，联合生产主要以两部门为主，有75项，占联合生产政策总数的65.22%。其内容大多是机关事务工作中涉及其他部委职权的内容，形式往往由国家机关事务管理局和相关职能部委共同发布。其中，中共中央（办公厅）、国务院（办公厅）往往联合发文，国家机关事务管理局、财政部、国家发展改革委和中央机构编制委员会办公室等机构也经常以两部门联合发文的形式生产政策，如1993年中央机构编制委员会、国务院机关事务管理局关于印发《国务院各部门后勤机构改革实施意见》;2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》;2011年财政部、国家发展改革委印发《节能技术改造财政奖励资金管理办法》等。

三部委或四部委联合生产的政策文件也占有一定的数量，分别为17项和12项，占联合生产政策總数的14.78%和10.43%。这类文件的生产主体，除了作为业务主管部门的国家机关事务管理局以外，还有国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部、中央机构编制委员会办公室等。例如，2002年，国务院机关事务管理局、财政部、人事部、中央机构编制委员会办公室等四部委联合发布《关于在京中央国家机关行政单位、公检法司机关离退休经费开支范围问题的通知》;2010年，财政部、工业和信息化部、国家质量监督检验检疫总局、国家认证监督管理委员会等四部委发布了《关于信息安全产品实施政府采购的通知》等;2012年，国家发展改革委、财政部、国务院机关事务管理局联合发布《关于印发节约型公共机构示范单位创建工作方案的通知》;2013年，财政部、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局联合发布《关于印发〈中央和国家机关会议费管理办法〉的通知》等。

5个及以上部委联合发布的政策文件较少，仅有11项。比如2014年国家机关事务管理局、财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委等五部委联合下发《关于印发政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案的通知》;国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等五部委联合印发《关于在京中央和国家机关职工住宅区物业管理和供热采暖改革的意见》等。特别的，7个以上部委联合印发的政策文件，如2002年建设部等九部委《关于住房公积金管理机构调整工作的实施意见》、2002年建设部等十部委《关于完善住房公积金决策制度的意见》等，近年来已经十分罕见。

在机关事务政策生产过程中，除了中共中央、全国人大及其常委会和国务院的指示要求以及其他特定部门的职权工作以外，国家机关事务管理局始终是最主要的生产主体，在联合发文中很少缺席。表5显示，1982—2016年有20个权威部门与国家机关事务管理局联合制定过机关事务政策，其中出现频率最高的前3个部门分别是财政部、中共中央直属机关事务管理局、国家发展改革委，分别有14次、14次和10次，占联合生产的总数比为16.28%、16.28%和11.63%。

总体而言，在机关事务政策联合生产的权威部门构成中，联合出现次数最多的部门有财政部、国家机关事务管理局、国家发展改革委、住房和城乡建设部、国务院办公厅、人力资源和社会保障部等。

二、政策主题分析

20世纪90年代，中国开始全面推进社会主义市场经济建设，由此进一步奠定了法治建设的经济基础，对法治建设提出了更高的要求。如表6所示的统计结果表明，1982—1997年，财务管理与房地产管理是最主要的政策主题。在这一阶段，国务院机关事务管理局陆续制定出台了中央国家机关行政经费、差旅费、会议费和固定资产管理等办法，其中，财务管理生产的政策有9项，房地产管理与住房制度管理生产的政策均有6项，国有资产管理、后勤改革管理生产的政策均有2项，人民防空管理与住房资金管理生产的政策均有3项，节能管理生产的政策有1项。

党的十五大报告提出依法治国，建设社会主义法治国家，第九届全国人民代表大会第二次会议以宪法修正案的形式将“法治”正式载入宪法。1998年《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》出台，机关后勤改革在探索实践中不断前行。1998年，国务院机构改革，将原国家计划委员会管理国务院有关部门行政用房的基建投资、公务用车购置和更新经费等职能划转国务院机关事务管理局，并增加了组织实施中央国家机关政府采购、中央国家机关职工住房补贴经费管理等职能。

2004年，国务院办公厅印发《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标和要求。如表7所示的统计结果表明，1998—2012年，数量最多的前五个政策主题分别为：住房资金管理、政府采购管理、节能管理、房地产管理和财务管理。在这一时期，机关事务管理出台了《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》等重要法律法规。国务院机关事务管理局积极发挥职能作用，加强与有关部門沟通协调，颁布《中华人民共和国节约能源法》，设置专门一节规定公共机构节能管理工作。《中华人民共和国人民防空法》明确了“中央国家机关人民防空主管部门管理中央国家机关的人民防空工作”，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律中也都体现了机关事务有关工作。

自2013年以来，机关事务法治化建设成效显著。如表8所示的统计结果表明，2013—2016年间，机关事务政策生产排前三位的政策主题分别为：政府采购管理、节能管理和财务管理。其中，政府采购管理生产的政策有28项，节能管理生产的政策有25项，财务管理生产的政策有19项。国家机关事务管理局积极参与中央厉行节约反对浪费的“1+20”制度体系建设，参与起草《党政机关厉行节约反对浪费条例》，牵头起草《党政机关办公用房管理办法》和修订《党政机关公务用车管理办法》《党政机关国内公务接待管理规定》等党内法规，基本实现了机关事务重点领域法规全覆盖。

政策主题与权威部门的交互分析反映不同级别权威部门的不同政策生产“偏好”，如表9所示。中共中央的机关事务政策发文主要集中在机关事务内部建设上，包括党建、廉政和人事管理等。国家发展改革委的机关事务政策生产主题主要集中在业务管理中的节能管理、工程建设管理和政府采购管理，财政部涉及财务管理、国有资产管理、节能管理、人民防空管理、住房制度管理和住房资金管理及政府采购管理等方面。虽然国家机关事务管理局是机关事务的主管部门，但是其所涉及的政策主题领域只有节能管理和工程建设管理。在业务管理领域，节能管理、住房管理、政府采购管理、综合事务管理所涉及的权威部门最多，而房地产管理和国有资产管理涉及的权威部门较少。

三、政策特别说明

政策性文件因其制定目的、性质等不同，往往会对文件进行特别说明。表10所列的机关事务政策特别说明中，“贯彻执行”的政策数量最多，有328项，占比为75.40%，这充分体现了机关事务“为机关高效运转服好务”的功能定位。以“暂行”或“试行”方式制定的政策有56项（12.88%），尽管这类政策具有试点、探索的用意，但实际上却具有较高的稳定性，事实上，其中仅有11.5%的政策在后来发生过修订、修改或调整，这种政策制定方式和政策执行结果，也体现了中国政治系统中强调“稳定”的政治文化。

权威部门与政策特别说明的交互分析反映不同类型主题的政策制定情况，如表11所示。在联合发文中，“贯彻执行”的政策有99项，数量最多，“暂行”的有7项，“试行”的有2项，“修订稿”有1项，我国机关事务政策制定结构在横向上有典型的多权威控制特征。国务院的政策生产中，“贯彻执行”的政策有63项，“修订稿”有11项，“暂行”的有9项，“修改或调整”的有1项。国家机关事务管理局的政策生产中，“贯彻执行”的政策有42项，“暂行”和“试行”的均有7项。财政部的政策生产中，“贯彻执行”的政策有35项，“暂行”的有8项，“试行”和“修订稿”的均有4项。

四、政策体例分析

表12所列的机关事务政策共有16种政策体例，其中，使用最多的前五种体例分别为通知、条例、法、办法和意见。其中，“通知”的数量最多，有241项，占比55.40%;“条例”和“法”的数量分别有45和44项，占比分别为10.34%和10.11%;“意见”的数量较少，仅有29项，占比6.67%，这体现出机关事务相关的政策文件往往以推动具体工作的执行为主，其次是相关法律法规的建设，而对于工作的宏观指导意见较少。

政策体例与权威部门的交互分析可以反映机关事务不同权威部门的政策文本类型，如表13所示。权威部门的政策体例中，有247项政策是“通知”，有44项政策是“条例”，有43项政策是“法”，“意见”和“办法”均有28项，有12项政策是“规定”，有10项政策是“决定”，“批复或函”和“规程”均有5项，“准则”“规划”均有4项，“细则”有3项，“大纲”和“纲要”最少，仅有1项。“通知”的数量联合生产的最多，有91项，国家机关事务管理局有55项，财政部有31项，国务院和国务院转发或批转的各有16项。“法”的数量全国人大及其常委会生产的最多，有37项。“条例”和“意见”的数量国务院生产的最多，分别有40项和15项。办法的数量财政部生产的最多，有11项。意见的数量国务院生产的最多，有15项。总体来看，权威部门政策生产中的政策体例主要集中于通知、条例、法、意见、办法、规定、决定等。其中，法、条例由于立法权限的限制，一般仅由全国人大及其常委会、国务院制定;意见往往是对一些工作进行宏观指导，由国务院发布较多;而具体单一或多个部门发布的政策文件则是推动具体工作执行落实的通知、办法较多。

五、结论、对策建议与研究局限

（一）研究结论

围绕由中共中央、国务院、国家机关事务管理局等部门颁发的与机关事务相关的法律、法规、规定、通知等政策文本，通过系统地梳理和总结1982—2016年机关事务法律法规的数量、权威部门（政策制定者）、政策体例、政策的特别说明，所涉及的业务管理领域等方面的政策制定的基本特点，得出以下结论：

1.我国机关事务政策制定主体呈现纵横交错的多权威立体结构。

在纵向上表现为中共中央、全国人大及其常委会、国务院，国务院组成部门以及直属机构（含国家机关事务管理局），国家机关事务管理局下属司局和事业单位等三个权威等级，在横向上表现为以国家机关事务管理局系统为主、政府多部门参与的政策联合。从政策文本生产数量上来看，联合生产数占政策总数25.29%，其中包含10个政府部门联合制定的政策，使我国机关事务政策制定结构在横向上具有典型的多权威控制特征。这种多权威控制一方面反映了机关事务政策领域的复杂性，另一方面也对机关事务政策尤其是对中央和国务院层面政策的执行内在地形成了一种结构化的制约。

2.我国机关事务政策主要内容表现出执行和稳定的特征。

中国独特的政治架构反映在具体的政策制定上，表现为有75.4%的政策明确提出是为贯彻中共中央精神或某个具体政策而制定的。纵向的政策权威结构使国家机关事务管理局和其他政府部门必须以贯彻落实中央指示要求为主要任务，围绕中心大局工作制定机关事务政策文件。尽管有12.18%的政策以暂行和试行方式来制定，但是这些政策却具有较高的稳定性，仅有5.06%的政策发生变更。这种政策制定方式及政策执行结果，也体现了中国政治系统中强调“试点”和“稳定”的政治文化。

3.我國机关事务政策主题分工较为明确，不同领域建设发展不平衡。

从政策主题与权威构成来看，中共中央的发文主要集中在机关事务内部建设上。国家发展改革委的发文主要集中在业务管理中的节能管理、工程建设管理和政府采购管理，财政部发文主要集中在财务管理、国有资产管理、节能管理、人民防空管理、住房制度管理、住房资金管理和政府采购管理方面。虽然国家机关事务管理局是机关事务的主管部门，但其所涉及的政策主题领域只有节能管理和工程建设管理。在业务管理领域，节能管理、住房管理、政府采购管理、综合事务管理所涉及的权威部门最多，制度化建设相对成熟，而房地产管理、国有资产管理的制度化建设相对薄弱。

4.我国机关事务政策发展需要法治化统领。

从历史来看，尽管我国机关事务政策建设已有几十年的历史，但机关事务政策的大发展是在2012年以后。2012年，我国颁布了具有重要意义的《机关事务管理条例》，学界一般把它视为我国机关事务管理体制改革的起点。2012年以后，我国机关事务政策主题领域不断拓宽，政策数量呈现显著增长，参与联合制定政策的部门及其政策制定的数量明显增多，综合反映了我国机关事务管理改革事业的不断深入。2012年也成为我国机关事务政策发展的一个标志时间节点。随着机关事务法治化、标准化、信息化建设的不断深入，作为行政法规的《机关事务管理条例》在政策效力、专业性、适用范围等方面已显不足，很难统领新时代机关事务政策的高质量发展。

综上所述，国家机关事务政策在制定结构上，具有多权威控制和政策依赖的特点;在制定方式上，体现了强调“试点”和“稳定”的政治文化;在政策发展上，形成了机关事务政策相对独立的地位。2012年是我国机关事务政策发展的重要节点。

（二）对策建议

治理法治化要求机关事务工作主动融入国家治理体系，以法治意识思考问题、以法治方式深化治理，力求每一项工作都有法可依、每一项制度都能严格执行。机关事务的核心特征就是法治化，用法治精神引领机关事务，用法治思维谋划机关事务，用法治方式推进机关事务[7]。近年来，在党中央、国务院的统筹部署和推动下，先后推动出台了多项行政法规和党内法规，机关运行保障管理工作朝着法治化的方向不断前进。

机关事务政策体系建设还存在一些亟待解决的问题。从法规制度体系的完备性来看，呈现出“两头小、中间大”的特征，缺少一部统一的法律及具体标准规范，近年来没有单独颁布过部门规章。从法规制度的科学性来看，已有的法规制度存在职权划分不够清晰、重要概念不够明确等问题。从法规制度的施行情况来看，有的法规配套制度出台不及时，有的未得到严格执行，有的动态调整不及时。从法治基础来看，法治意识有待加强，运用法治思维和法治方式推动发展的能力有待提高。

进入新时代，国家治理体系和治理能力现代化建设对认识和推进机关事务工作提出了治理法治化目标，强调“治理法治化带有管总性质”，对机关事务法治建设的认识和定位达到新的高度。关于机关运行保障管理政策体系建设需要在以下三个方面做出努力：

一是坚持法治引领，加快推进机关运行保障管理立法。随着我国机关事务工作的发展，机关事务不断增添新的内涵，既有的制度体系已经无法满足新时代发展的需要。要加快梳理各项制度和工作要求，推动机关运行保障管理法尽快出台，并推动落地落实。从国家治理的视角，立足机关运行保障工作本身，着眼于给机关运行保障工作立规矩、定方圆。

二是聚焦工作效能，继续完善机关事务管理各项制度。机关运行保障管理法是机关工作的基础法，立足于明确总体层面、共性层面的体制机制，具体的制度、项目、标准、程序、流程，需要通过行政法规、党内法规、地方政府规章、部门规章、规范性文件等制度标准予以细化明确。机关事务政策制度要着眼于落实厉行节约、反对浪费、过紧日子等要求，聚焦建设节约型机关、加强政府自身建设、巩固党风廉政建设成果等目标，不断守正创新，为更好落实党和国家对机关事务工作的功能定位做好服务，为丰富机关事务制度体系、完善相关法律法规提供实践经验。

三是加强理论研究，不断夯实机关事务法治化建设的智识体系。机关事务高质量发展呼唤先进理论的指导，深入推进机关事务法治化建设、提升机关事务管理政策的科学性，也需要不断强化理论研究工作。要聚焦机关运行保障战略性、前瞻性问题，通过基础理论的研究、行业内有效做法的总结归纳、机关事务法治化建设历程研究，为机关事务政策制定提供理论支撑和科学指引。

（三）研究局限与展望

围绕政策文本中的权威部门（政策制定者）这一核心要素，对1982—2016年国家机关事务政策的发展进行系统的定量分析，可以概括总结出诸如多权威控制和政策依赖等关于中国机关事务政策的宏观图景，使对机关事务政策现象和政策文化的整体感知更加具体而明确。基于政策文本内容的编码和数据统计分析得出的结论，属于对政策现象的描述性认知，而对整个机关事务政策文本系统中普遍性、推广性及政策长期效果的挖掘有待进行更深入的综合性研究。

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Policy Documents Quantitative Research on the Government Offices Administration Policy-making in China

TONG Peishan， ZHU Chunkui， YAO Jinjiang， ZHENG Yu

Abstract： With the authority （policymakers） of government offices administration policy texts as the core element， the quantity of texts and pubdate， the theme， special statements of the policy， the style and layout as the variables， some basic characteristics of national government offices administration policy-making from 1982 to 2016 in China are generalized and summarized. The findings are as follows： as for the structure of government offices administration policy-making， there exists the feature of multi-authority control and policy dependence; as for the style of policy-making， the political culture of policy pilot and stability is emphasized; as for the development of policy， a relatively independent legal system of government offices administration is formed. In order to advance the legal construction of government offices administration in the new era， we should stick to the rule of law， advancing the government offices administration guarantee legislation; focus on work performances， continuing to perfect government offices administration systems; enhance theoretical research， constantly consolidating the intellectual system of legal construction on government offices administration system.

Key words： government offices administration; policy document; quantitative research

責任编辑：翟   祎