广州流动摊贩空间双区模式的构建

左治冶 肖其佳 吴丹

摘 要：常态化疫情防控形势之下，我国中央文明办决定，不将占道经营、马路市场、流动商贩列为2020年文明城市测评考核内容，推动其在创建文明城市中发挥恢复经济社会秩序、满足群众生活需要的积极作用。文章对广州市流动摊贩疏导区治理模式进行研究，疏导区治理模式存在正面效应但忽视了流动摊贩自身的特性与需求，面临着可持续发展危机，可通过设计双区结合的模式释放摊贩流动性，构建数字化治理体系，进一步完善监管考核机制。并基于福柯善治理念提出在尊重摊贩经济自身固有属性的同时将其正规化的改善建议。

关键词：摊贩经济 流动摊贩 数字经济 疏导区

中图分类号：F293.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）03-136-03

一、引言

随着我国经济改革的深入以及经济全球化进程的加快，传统工业中的劳动密集型就业岗位大量减少。市场竞争使越来越多的正规工作者通过价值链体系外包的方式来提升竞争力，因此就业情况并未随着城市经济增长而好转。而在2008年的金融危机和2019年的新冠疫情影响下，国民经济发展严重受挫，使得就业缺口增大，就业形势愈发严峻。由于正规就业岗位有限，作为非正规经济重要组成部分的摊贩经济在促进非正规就业与提振民生经济方面发挥着重大作用。但其经营特性影响着我国的城市空间和市容市貌。因此对于摊贩经济的治理必须考虑到居民、摊贩、消费者和城市管理者等多方利益者的需求。

我国对流动摊贩的治理方式从改革开放之前的支持认可；改革开放后认为其是阻碍现代化的象征，进行整改、查封甚至取缔；后来认识到摊贩经济是市场经济的一个组成部分，尊重非正规从业者的合法合理诉求，进行规则化治理和柔性执法。如广州建立疏导区安置摊贩，但2015年以来，广州多个疏导区面临被拆除的危机，根本原因在于无法兼顾和协调多方利益，使疏导区政策进入了一个瓶颈期。本文以广州市流动摊贩疏导区为例，分析梳理疏导区政策，并在国家大力发展数字经济的背景下，基于福柯善治理念给出治理建议。

二、疏导区治理模式的现状分析

（一）摊贩群体

提升自我认同感与归属感。2020年受疫情影响，广州市为刺激消费复苏，结合当地发展状况，设立流动摊贩临时疏导区和临时摆卖点超过60个，共计摊位8400多个。南沙区流动摊贩临时疏导区12个；荔湾区、增城区各有10个和8个等。在此基础上考虑流动摊贩从业者的社会特征，设立不同的疏导区准入条件，并且政府对于进入疏导区的摊贩群体给予相应补助。临时疏导区的设置使12000余人受惠，将摊贩经济的发展推向高潮，烟火气与文明城市共存的景象再度重现。受访摊贩表示：源溪社区疏导区因有政府补贴，收取的管理费低，能够负担。拥有属于自己的固定摊位后，不用再逃避驱赶和四处奔波。由此推断，流动摊贩进入疏导区后，他们的生计得以合法化并且可以自由地承认自己的职业，他们的城市归属感和自我认同感得到实现，有利于城市凝聚力的提升。

（二）消费者群体

合法权益得到保障。2018年8月广州市城市管理委员会出台的《广州市流动商贩临时疏导区管理办法》第十条规定：对疏导区摊贩售卖商品进行严格把控，不符合食品卫生规定和违法物品不准售卖，从源头上维护了消费者合法权益。根据广州公布的60个疏导区分布及特征显示，列入名单的疏导区有各色商品，为消费者提供了更便捷的购物环境。

三、疏导区模式的发展困境：多方利益主体需求未平衡

自2015年以后，广州多个疏导区面临取消关闭的困境。后疫情时代，摊贩作为恢复消费活力、刺激市场经济发展的一匹黑马重出江湖。但随着摊贩经济迅速发展，引发市容市貌管理、交通秩序安全、食品卫生、人群聚集风险等诸多问题，多地相继叫停了摊贩经济，人们摆地摊的热情“急速降温”。摊贩经济再度遇冷的背后在于未兼顾多方利益主体需求从而导致摊贩经济再次陷入困境。

（一）内部困境：摊贩核心需求未充分满足

疏导区的设置与摊贩的核心需求相冲突：满足摊贩的核心需求是保障治理效果的关键，其核心需求包括逐利和低成本需求。然而现存疏导区的形式在试图将不正规的“流动”转化成正规的“固定场所经营”，缩小了由“流动”带来的市场规模。因此，摊贩在市场规模缩小的情况下，不得不面对销量降低、利益减少的困境，这与摊贩保持逐利需求相冲突。同时现有的疏导区存在租金商业化的现象，不仅导致经营者要面对提高产品价格使产品竞争力下降的困境，同时因摊位被多次转租，真正需要摊位的群体无法获得摊位的困境。这种现象提高了经营成本，与摊贩维持低成本需求相冲突。而且疏导区建设用地多为临时性用地，存续时长易受政府规划和城市发展影响。以广州市荔湾区源溪社区为疏导区试点到为满足城市规划建设而被撤除的发展历程，充分反映了疏导区用地具有很大的被动性，摊贩经营要面临的风险进一步增加。多重困境的叠加，使摊贩既不能通过流动使自己获得更多利益，也不能在固定场所中降低自己的经营成本，最终会导致摊贩“再流动”，再次陷入不便管理的局面。因此，直接划定疏导区的政策并不能为城市完美解决如何管理流动摊贩的問题。

（二）外部困境：周边居民的利益诉求

疏导区的设置存在噪音污染、垃圾污染、食品安全、影响市容等问题，且没有充分考虑周边居民利益诉求，使居民对摊贩设立存在诸多顾虑。更有市民表示：地摊只要不在我家附近，怎样都好。诸多因素均反映了疏导区设置无法令多方主体产生较高满意度，从而使摊贩经济再度陷入困境。

但是，直接取消关闭疏导区会将现有治理结果全部推翻，使摊贩重新在城市中流动，与城管人员再次形成“猫鼠游戏”的局面。所以，在现有疏导区治理模式基础上继续完善发展，满足摊贩的核心需求，提高流动性，平衡多方利益诉求，才能使摊贩经济从非正规经济转变为正规经济。

四、建议

（一）释放摊贩的流动活性

针对上述困境，总结出流动摊贩具有流动性、低成本性、灵活性和自主性4类经济特性。基于摊位空间特点，可以宏观上设置流动区，微觀上在疏导区允许摊贩在固定摊位流动。基于摊贩的时间特性，设立预约模式，满足摊贩在可管理条件下最大程度流动。

现有疏导区模式主要分为4种：交通空间型，城市社区型，城中村型，商区依托型。交通空间型主要服务于往返于通勤和跨省跨市的人员，城市社区型主要服务就近居民，城中村型主要服务外来务工人员，商区依托型主要服务由商区吸引而来的人员。因此，可在宏观上将商区依托型的疏导区转化成流动区，在微观上使交通空间型、城市社区型和城中村型的疏导区中的摊贩根据自身经营特点更换摊位。商区依托型疏导区一般位于行车区域与人行区域分界明显的地方，周围的固定经营场所大多居于商区内部，在商区外部的疏导区并不会与内部门店重叠从而阻碍消费者进入商区消费。同时，消费者选择商区进行购物消费目的是获取更加优质的商品和服务，不是疏导区中摊贩售卖的商品。因此，将疏导区转化为流动区并不会对商区内部商家造成负面影响。同时，流动区可以帮助摊贩通过流动方式扩大自己商品的销售市场，赚取更多利润，并充分发挥出摊贩的流动性、低成本性和灵活性，将摊贩内在的经营水平转化成经济收入。交通空间型疏导区大多设置在各种交通站点附近，具有人流量大、交通情况复杂、行车区域和人行区域分界不清晰的特点。这类公共空间能吸引更多路人，越是人流高峰期，流动摊贩出现的概率越大。城市社区型和城中村型疏导区具有地摊和沿街店铺商户重叠的特点。在这种街道占用式布局中，地摊与商户是非同一户主关系，甚至是竞争关系。根据摊贩的时空分异性，疏导区内也存在一定的流动性。因此，这3类疏导区不应从宏观上转化成流动区，应允许摊贩在疏导区内部规定摊位上进行小范围流动。

流动摊贩会根据人流量大小和时间段差异自发性地选择摆摊位置，从而形成摊贩聚集区域。在设置疏导区时，应该参考聚集区域的时空特性。双区结合的方式，帮助摊贩最大程度维持原有供需市场，满足了摊贩的经济特性，保持甚至提高摊贩经济收入。

（二）数字赋能摊贩经济正规化转型

1.建立数字化平台。在双区结合的模式下，监管成本会增加。为进一步降低监管成本并将摊贩经济正规化，政府应建立专门的数字平台对摊贩进行注册挂牌，并简化注册挂牌手续，减轻摊贩注册成本，以此降低流动摊贩被迫转化为“黑户”的概率，从而减轻监管压力，实现共赢。同时在此平台上建立统一的预约机制，摊贩需要通过这个机制选择符合自己经营的时间段进行预约。

该预约制度需要摊贩缴纳两种费用。一是摊贩需要缴纳预约金，其本质就是租金。基于不同流动区和疏导区的时空特性，预约金不是“一刀切”式的设置，而是要在走访调查摊贩对于该区域租金的满意程度和收入的情况下，进行有区分性的设置。同时“一预约一缴纳”的形式可以避免租金商业化的问题，有助于摊贩在适合自己的区域进行贩卖，使经济效益最大化。二是摊贩需要缴纳押金，其主要作用是监管。摊贩需要在离开经营区域时上传周围环境状况。消费者如果发现摊贩有违规行为（如占用车道，商品质量差等），可拍照上传至平台，平台会对摊贩进行调查问询。如果这两类监管要求都达标，押金会退还给摊贩，反之则扣除。

预约机制是为了正规化摊贩寻找经营场所的途径，预约金和押金是为了正规化经营场所。合理的预约金可以帮助摊贩降低经营成本，使摊贩最大程度上产生经济价值。适当的押金则是对摊贩起监督作用，让摊贩在利用经营场所的同时维护经营场所。二者能推动摊贩提升商品质量，增加竞争力。

2.将法定数字货币运用于摊贩经济。摊贩经济与其他经济的区别是无证经济，不向政府交税，不增加“GDP”总量。而传统法定货币具有匿名性且不可追踪，现有电子货币必须经过第三方平台如（微信支付，支付宝支付），这不仅加大了央行对其账户合规行为监控的难度，同时也加重了央行的监管负担。

引入法定数字货币，支付模式将从三方变为两方，先进的技术使交易不必依赖于中介便可实现对点交易加大了支付的自主性。同时使用法定数字货币可以保证用户安全，实现一定条件下的可追溯。在运用法定数字货币过程中，支付是公平的，无论是交易成功还是失败，双方都没有损失，避免了某一方在交易过程中占据的不恰当优势将数字货币运用于摊贩经济中，很大程度上可以改变摊贩经济中买卖双方的交易形式和对摊贩的监管格局。利用这种公平性和可追溯性，如果经营存在问题，监管者可以在法律允许条件下追踪法定货币，对资金流动进行监管，进行合法处罚。同时，摊贩可以因此正规化纳税，使经营活动与收入正规化。

（三）双向考核制管理摊贩

在正规化经营场所、注册绑定数字牌照、合法化经营收入的基础上，需要增加考核机制完善整个治理模式。在过去，只有流动摊贩被单方面考核，缺乏流动摊贩反映自身权益的组织。墨西哥城历史城区有摊贩组建的商业联合组织，德里有摊贩通过非盈利组织和正规店等多方面的沟通交流维持平衡。基于国外政策的良好实施效果，国内政府应允许摊贩自发形成此类组织，且承认并正规化该组织。该组织需要反向考核监管人员，从监管过程是否公平、公正、公开多方面进行考核，向监管部门提交考核报告，改进考核机制，实现双向考核，使摊贩经济的形式更正规，摊贩更具有话语权。

对于考核治理流动摊贩，南京市借鉴驾驶证的考核方法实行“十二分”制，进行实名制计分。在初期有良好效果，但最后，摊贩又重新回到流动阶段，究其根本，单纯的计分管理是被动式的限制摊贩经营，而不是主动帮助摊贩实现经营质量的提高。因此，实行计分考核制关键在于流动摊贩拥有正规化的经营场所与合法化的经营收入。只有摊贩拥有了安定的经营环境与优质的经营物资，从根本上提升商品质量，才会使其更加长久地发挥功效。

根据调查，流动摊贩在经营过程中易出现的外部问题在于流动摊贩占用道路造成交通拥堵，遗留下的糟糕卫生状况，产生的噪音影响到居民等。其内部问题主要反映在消费者对产品的口碑。计分考核制需要对内外问题进行考核，政府需要制定相关扣分细则，将考核权力下放，做到政府把握治理大方向，各社区各街道紧抓实施细节，实行“一摊一计”原则，以“十二分”为满分，采取扣分累计制。对于摊贩的违规行为，监管人员需要遵守细则对其进行扣分。如果累计扣除十二分，摊贩将会被收回营业牌照、取消摆摊资格，重新学习。

五、结语

本文分析了广州市流动摊贩疏导区治理模式产生的效果，疏导区治理模式为流动摊贩提供了安定舒适的经营场所和物理环境，改善了周边的空间秩序，较于查封取缔，它体现了一座国际化城市的包容性，是一种积极主动的城市规划响应。但也存在缺陷，其未能完美地平衡多方的利益需求，忽视了治理对象的自然过程和属性。因此，宏观上“疏导区+流动区”双区结合，微观上实现疏导区中的摊贩根据自身经营状况更换摊位，尊重其自身属性。建立数字平台、绑定数字牌照，简化办证流程，降低了监管成本能高效实现双区治理模式。构建数字钱包，依托数字货币可溯源性提升其安全性，并依据数字钱包收入进行纳税，进一步正规化摊贩经济。最后双向考核制度的内外双重考核将多方利益主体的需求联系在一起，主动帮助摊贩提升经营质量，实现多方共赢。但如何落实并完善数字化治理体系，需要依托相关学者的进一步研究与国家政策的推进。

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（作者单位：天津外国语大学 天津 300011）

[作者简介：左治冶（2000—），男，汉族，安徽合肥人，天津外国语大学，本科在读，研究方向：经济学。]

（责编：赵毅）