土地出让金管理须跨越五道坎儿

戴永鑫

土地出让金的定义

在本文的开头，有必要介绍一下“土地出让金”的定义，以利更好地理解本文接下来阐述的内容。

按照财政部颁布的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》和《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》的定义，“土地出让金是各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）；土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款；原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。”由此可见，土地出让金是政府出让土地一次性收取未来若干年的土地收益，也可以理解为土地所有者出让土地使用权若干年限的地租总和。这为各级地方政府积聚了下一笔金额不小的可支配财力，成为国家公共财政重要的组成部分和各级政府重要的财源。

进一步加强土地出让金管理的意义

土地出让金的管理是贯穿于整个土地出让过程的核心工作，有跟其他类型资金不同的管理方式，是更全面、更立体、更专业的一种管理方式。这种管理方式不仅激发了土地的潜在动力，而且盘活了土地资源，深深地影响着国民经济的发展，因此具有重要的意义。

具体来看，土地出让金管理有三个方面的作用：一是可以强化土地的开发利用，改进、调整产业布局，包括一、二、三产业结构比重、各产业内部结构比重等，进而制约或推动经济发展；二是可以合理地调整土地出让金的分配，稳定市场经济关系，将土地收益在国家、土地所有者和土地使用者之间进行合理地分配，有效调节三者在市场竞争中的地位；三是可以增加地方可支配的财政收入，各地方集中这些资金可以解决大问题，如改善地方公共服务能力、加快城市基础设施建设等。同时，能够有效地遏制过度扩张的土地需求，缓解土地供求缺口大等矛盾。

土地出让金管理过程中存在的问题

土地出让金管理需要在考虑土地发展的规律以及新形势下各地土地出让金的文件政策的基础上，才能做到开发有序、出让有方、核算有据、分配有道。但从目前的情况来看，土地出让金管理过程中还是存在着一些问题。本文主要从五个角度来分析土地出让金管理过程中存在的问题。

从土地出让金收支预算编制角度分析 根据预算法规定，需要建立预决算制度。但是在实际操作上，却很难做到科學地编制土地出让金收支预算，其中的原因有以下几点：一是土地出让价款受土地供应结构、面积及土地市场供求等不同因素影响，价款数额不稳定；二是土地开发成本（即前期费用）难以根据各宗地块准确预测，会使计算得到的土地纯收益数字不准确；三是预算编制中“政府可用纯收益”可能存在计算不统一的问题。我国国土面积辽阔，土地出让价款中上级划转的比例不一样，导致最终留在各个地方“政府可用纯收益”金额也会不一样；四是由于土地开发时间长，核算有难度。在这四种因素的影响下，土地出让金收支预算编制千差万别，在执行中也必然会出现差异。

从土地出让金使用范围和内容角度分析 在国有土地使用权出让收入划转税务部门征收之后，在互联网上就可以查看到本地区土地出让金的收入金额、结构等信息，实现了数据共享，方便快捷。目前的数据共享的交互平台只是把应收应缴的土地出让金收入挂在网页上，并没有对收上来的土地出让金收入进行有效整理、分析，包括上级划走5%部分的金额是多少以及可以使用的方向是哪些，对农业土地开发资金、国有土地收益基金、教育资金、农田水利建设资金、廉租住房建设资金等计提的资金也同样没有在交互平台上体现，这些信息在交互平台上是空白的。

从开发商角度分析 首先，受土地市场持续低迷的影响，开发商参与竞拍土地的意愿不强、积极性不高，不仅会致使部分地块流拍，而且会造成土地不产生“溢价”的结果，无法创造出更多的政府可用净收益金额；其次，受房产市场持续遇冷、房地产行业全面下行的影响，已开发完成的商品房成交量锐减，导致了各开发商资金回笼困难，企业账上流动资金短缺，进一步打击了开发商拿地的信心和勇气。

从财政收入角度分析 虽然土地出让金收入是地方政府财政收入的重要来源，但是地方财政不可以把收入的重头戏放在土地出让金上。随着经济发展进入新常态，房地产市场进入调整的阵痛期，可利用的土地也在逐年缩减，因此，依赖土地出让金收入不是一个长久之计，会阻碍各地经济的可持续发展。

从财政政策角度分析 首先，对于旧的管理办法，例如土地储备工作以及关于土地储备的管理办法还是沿用2007年的文件，不利于土地资源的合理优化配置；其次，对于新的管理办法，例如《财政部 自然资源局 税务总局 人民银行关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综[2021]19号）文件出台之后，各地方也出台了相应的文件，但是各地方出台的文件存在一些不完善的地方。以某省为例，2021年某省根据国家有关文件精神，结合本地实际，以四部门的名义出台《某省国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入征管职责划转工作实施方案》中有对“国有土地使用权出让收入”上级计提比例5%的规定，但是该文件中并未提及上级划走5%部分具体的运用范围，同时对教育资金、农田水利建设资金、廉租住房建设资金等资金没有相应的条文规定；对于在土地报批阶段需要缴纳的“新增建设用地土地有偿使用费”，在国家出台新文件之后缺乏对此类资金的具体管理办法，导致缴纳时非常困难。

进一步加强土地出让金管理的途径

逐步建立起土地出让收支预算制度 首先，确定编制原则，即土地出让收支预算编制应该遵循“分级负责，以收定支，收支平衡，专款专用”的原则；其次，确定编制范围，即土地出让收入、土地出让支出的预算编制范围；再次，实行动态预算编制方法，即按照土地收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制土地出让收入预算，同时按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制土地出让支出预算（支出预算不得高于收入预算），允许随着实际工作情况的变化进行相应地调整；第四，根据年初预算执行相关工作，建立、健全土地出让收支预算监督、考核制度，确保收入及时足额缴入国库，支出严格根据财政预算执行。

逐步完善土地出让金在交互平台的信息 各地可以根据当地的实际情况，联合多部门，形成会商机制。一是在数据共享、政策衔接、业务合作、平台优化方面持续深化合作，对交互平台的信息进行丰富、完善，确保土地出让金征管规范、征缴到位；二是在交互平台上设置某种应用，可以在此应用中通过输入土地出让金的相关数据，获得相关年度、季度、月度或某天的土地出让金分析报告，分析出土地出让金数据的各种勾稽关系、各种图表的关系，分析出今后在土地出让金方面上如何进行更好管理的措施。

化解财政对土地出让金收入的依赖问题 一是各地政府应优化财政收入结构，逐渐降低土地出让金收入占财政收入的比重；二是各地税务部门首先要精准识别优质税源，即用科学的方法分析识别出成长性好、区域性优、社会性佳、产业带动大的税源作为税源培育对象；其次根据税源企业类型、层级、所在产业链等情况精准定位培植方向，根据不同情况“因材施教”，辅导促进培植企业发展壮大，促进其营业收入和利润双增长，为地方经济发展积蓄税源力量，大力削弱土地出让金收入不足对地方经济的影响，加强财力支撑，不断培育发展新动能、打造新的增长极。

完善关于土地出让金的各类政策文件 对于旧的管理办法，可以结合现在的经济形势以及新的经验、新的做法，革故创新，在继承中创新变革。比如，土地储备相关的文件、管理办法就可以结合现在的形势以及好的做法，进行相应的修改，确保政策的时效性。

对于新的管理办法，要在保持大政方针政策不走样的基础之上，制定出适合当地经济发展的政策文件，对上级划走5%部分以及教育资金、农田水利建设资金、廉租住房建设资金等资金做出详细、具体的规定；对“新增建设用地土地有偿使用费”同样也需要因地制宜地制定出具体的管理办法，以更好地促进新政策落地开花。

在新形势下，如何保障高效合理地管理土地出让金刻不容缓。因此，有必要从土地出让金收支预算编制、土地出让金使用范围和内容、开发商、财政收入、财政政策等五个角度加强土地出让金管理，为稳定房地产市场、提高财政收入奠定坚实基础。

作者单位：吉林省四平市财政局