政府采购协议适用主体和客体的界定研究

吴豫州 张飞 董今朝

摘 要：社会经济的发展，促使政府采购需求日益增大，推动政府采购不断发展，此背景下，使得政府逐步成为市场上最大买家，从诸多经济领域都可以看到政府的“身影”，并且其参与比例明显增加，所以在部分国家，政府预算会直接影响到国民生产总值。对此，文章分析了政府采购法律关系的主体、客体，而后对政府采购法律关系的内容做了进一步探讨。

关键词：政府采购协议 适用主体 适用客体 界定 内容

中图分类号：F224.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）03-045-03

引言

政府采购协议作为WTO体系中的复边协定，必须同缔约国进行谈判，并且需要提交后得到相应的出价认可后才能被加入。而我国从加入WTO开始便承诺尽快加入政府采购协议，但从实际情况看，我国加入政府采购协议的谈判进度非常缓慢，其中最为根本的问题就是其他缔约方对于政府采购协议于我国适用范围相关问题存在分歧。从政府采购协议中的其他缔约方主张情况看，对中国政府采购市场需求较大，但我国对此一直保持谨慎态度，由此造成谈判阻碍重重。因此，有必要深入分析进一步明确政府采购协议适用主体和客体的界定。

一、政府采购法律关系的主体

政府采购法律关系的主体，即其中的参加者，主要指的就是在法律关系中，不仅享受一定权利，同时也需要承担一定义务的人。而在政府采购法律关系范畴内，政府采购当事人就是这一关系的主体[1]。根据中国《政府采购法》相关内容看，采购人、供应商和采购代理机构等，均为政府采购当事人，因此不仅享受权利，也要承担各自的义务。

1.采购人分析。（1）采购人概念。采购人，即采购方，具体指的就是遵照法律内容，在政府采购活动中使用了财政性资金的当事人，这类人员具有一定主导性。按照法律规定，这里的当事人包括事业单位、各级国家机关，还有社会中的团体组织。而其他企业的采购行为并不适合我国政府采购法规定内容。而依照国际规定，只要是使用了政府财政资金，都必须纳入主体范围内，这其中包括政府单位、国有企业、公共机关、民营企业[2]。而我国法律规定的主体排除了国有企业，这明显区别于国外发达国家做法，可见《政府采购法》在采购人方面的局限性。（2）采购人认定标准。根据上文提到的采购人概念，我国在界定采购主体时有着明确的要求，各类主体，如事业单位、国家机关、团体组织等使用财政性资金采购的，都可以定位为采购主体地位。（3）财政性资金说明。政府采购活动中的资金，就是财政性资金，在认定政府采购主体时可以参考这一标准。根据我国《政府采购法实施条例》相关内容看，明确界定了财政性资金属性，其属于纳入预算管理的资金，因此，包含在预算管理范畴内[3]。我国自推出《预算法》后，明确要求政府采购活动各主体，应当将收支纳入到预算管理中，这也就意味着相关采购活动也必须按规定，归属到政府采购中。可从具体实践应用情况看，政府采购项目的实施存在资金混合使用问题，简单说，就是政府采购项目中，即涉及到了财政性资金，也包含了其他非财政性资金。而对此种情况的划分，通常都是按照采购项目资金来源分割为标准，进一步明确该资金是否可以适用《政府采购法》《实施条例》[4]相关规定，其中可以实现明确分割的，则对应财政性资金的采购部分适用，相反，利用非财政性资金则不适用；而无法实现明确分割的，只要涉及到财政性资金，都必须适用《政府采购法》《实施条例》。

2.供应商。（1）供应商概念。供应商，主要就是指为采购人提供、满足货物与服务需求的法人、组织或自然人，属于采购人的贸易合作对象。所以，在我国法律规定中，明确要求供应商必须具备参加政府采购活动所需条件，主要目的在于保證供应商供货资质，为采购人所需货物、服务等提供基础保障。而在法律关系中，供货商主要作为采购法律关系的一方当事人，处于卖方地位并且为政府采购的参与者[5]。纵观《政府采购法》相关内容，不难发现，并没有对供应商主体资格做过多限制，因此，法人或者非法人组织都可以纳入到供应商主体范围内，也包括自然人。而我国立法明确规定了供应商资格审查内容。（2）供应商资格。依照法律规定，在政府采购活动中，供应商必须达到几点条件才能参加采购活动：第一，必须具备独立承担民事责任的能力；第二，供应商必须具备较好的市场信誉和口碑，同时也要具备较为健全的财务会计制度；第三，供应商必须严格按照法律规定缴税、纳税，并且必须在社保资金方面具有良好的记录；第四，供应商若想参加政府采购活动，必须要具备合同必须的设备、专业技术能力等；第五，还必须满足其他法律、行政法规规定的其他条件[6]。这些规定不仅仅是对供应商资格方面的硬性要求，更是从根本上保障货物、工程、服务质量，主要目的就是为政府采购活动提供良好的保障。

3.政府采购监督。在政府采购监督过程中，主要的管理主体应当严格依照相关法律规定，对采购活动实施相应的监督和管理，为政府采购活动顺利、有序实施提供相应的秩序维护，确保采购市场合法运行。其中的监管主体包括公权监管、私权监管。

（1）公权监管按照相关法律规定可知，政府采购监管主体主要的监管内容有：

首先，应当对政府采购活动涉及法律、行政法规等具体落实情况实施相应的监督。这就需要在具体实践中，加强监督管理部门与司法机关之间的练习，保证各项工作相互沟通到位，积极配合。在实际落实过程中，应当确保司法机关发挥监管作用，全面加强处理好违反政府采购法行为的情况[7]，比如，依法追究严重违法行为人的刑事责任、处理政府采购过程中存在的民事纠纷、处理供应商与行政机关之间的争议等内容。

其次，必须加强对政府采购活动的具体范围、方式以及程序等各个环节的执行情况加以监督和管理。在过程中，作为参与的监管部门，不能设有集中采购机构，也不允许和采购活动存在任何联系。此外，行政机关与采购代理机构，按照规定是不允许存在任何隶属关系，或者获取利益。虽然法律进行了明确规定，可从实际操作情况看，一些地方政府采购中心，并未依照规定落实各项工作，导致规定的禁止性内容效用未能发挥，导致禁止效果不佳。

最后，还要对政府采购活动中的工作人员进行职业素质、专业技能监督，充分发挥审计机关、监察机关的监督作用[8]。由于具体条文描述较为概括，仅仅是规定了监管监察的义务，但缺乏更为明确的管理方式、责任等更为具体全面的规定。

（2）私权监管。所谓“私权”，主要指的就是社会层面的监管，引入私权监管主要目的就是，借助社会大众力量对政府采购行为进行多层面的监督，赋予社会大众监督权力。无论是单位还是个人，有权监督、检举政府采购活动存在的违法行为，使得政府采购行为切实发挥社会监督作用，促进政府采购活动可以更加顺利地开展。

二、客体

1.客体。具体就是指权利与义务的指向对象，所以也可称之为权利/义务客体。客体在对应政府采购法律关系中，是采购行为指向对象，即政府采购范围。

2.客体范围。根据我国法律规定，有关客体范围有着明确规定。

第一，客体范围是采购的货物、工程、服务等相关集中采购目录以内内容。并且依照我国《中华人民共和国政府采购法实施条例》相关规定，政府采购工程，或者与工程建设相关的货物、服务等，符合招标采购形式需求的，都应当按照《中华人民共和国招标投标法》实施，若是运用其他方式采购的，应当选用政府采购法加之本条例。

第二，采购目录和限额标准。按照我国相关法律规定内容可知，仅有集中采购目录以内的政府采购，抑或者集中采购目录以外却超出采购限额标準的政府采购，适用于《政府采购法》[9]。通常，政府采购管辖相关标准，应当按照不同的归属，设置不同的规定，如最低限额、公开招标限额。如果归属于中央预算的政府采购项目，规定主体应当是国务院；而省、自治区、直辖市人民政府则主要负责规定地方预算的政府采购项目。除此之外，在政府采购关系客体层面，也涉及到其他规定内容，例如存在两种情况是不能使用本法的，一是受到自然灾害或者突发状况导致的特殊采购，二是关于国家安全的采购，这两种情况不能使用该法。

第三，超出政府采购限额的招标采购。我国针对超出政府采购限额的货物、服务等进行了明确法律规定，超出部分需要以招标方式进行采购，并且在具体实践中按照专属规定执行，并且在具体管制过程中要严于招标法。比如采购人在招标对象邀请中，不具备决策权，需要运用抽签方式决定。而对于政府采购工程实施的招标投标，应当依照我国招标投标法相关内容执行各项工作，其中纳入强制招标范围内，如果工程项目达到400万元必须进行招标，可多数地方政府在实际规定中，按照200万元工程界线作为招标限额标准。由于标准的不统一，容易导致出现工程项目在200万元～400万元之间，无法运用相关法律内容，造成部分内容无法执行。例如，等标期不用必须满足20天的规定，尤其是最终的中标人的选择，可以根据评标委员会推荐的候选人选出，这一规定明显不符合《实施条例》相关规定。由于两种法律规定在同一事项中出现不同规定，容易影响到执行者正常判断。

第四，政府采购的服务。依据《条例》相关规定，政府采购中的服务，不仅包含了政府自身所需服务，也涉及到了政府向社会公众提供的公共服务。通过该条法律规定的作用下，促使政府采购法律适用解析得到扩展性，为当前我国现行PPP项目的实施提供了参考依据。从服务范围看，政府为社会提供的服务，主要包括技术、公共设施管理、教育，还有环境、医疗卫生以及社会服务等。这与《招标投标法》规范的服务相比要更加广泛，因此《招标投标法》只涉及到了与工程有关的勘察、设计、监理。

三、政府采购法律关系的内容

1.采购人与供应商间的法律关系。一方面，根据相关法律内容，合作双方具备一定的权利与义务。具体细化政府采购活动，包含了集中采购、分散采购两大类，采购人集中列出采购项目，将其交由采购机构代理完成，也可以以部门为单位进行集中采购，即为集中采购。而分散采购，主要指的就是针对超出限额标准的项目，由采购人自行采购，同样可以委托采购代理机构执行。因此，明确该规定后，要求采购人在实际操作中，对于政府采购目录内的明确要求的项目，必须通过集中采购机构、部门进行采购，不允许采购人自行采购。不难发现，这一规定内容在程序管制方面明显加强，对采购人权利实施了一定约束。由于采购人在开展政府采购活动时使用的资金，属于财政资金，因此，涉及不到决策权，与此同时，无论是程序管理还是体制保障等方面都有着较为明确、严格的要求[10]。

另一方面，除上述代理关系之外，还存在一种政府采购目录外限额基础上的代理关系。而对于集中目标以外的限额采购，既可以由采购人自行采购，也可以通过社会代理机构代理采购。这一规定内容扩宽了采购范围，一定程度上增加了自主性，究其原因，主要就是政府采购目录外的其他商品、服务等无法进行集中化的采购，而且这种目录之外的委托代理行为，主要取决于采购人，由代理机构依照过往采购经验，服务于采购人。因此，采购人与供应商间的法律关系除上述代理关系之外，还存在一种政府采购目录外限额基础上的代理关系。

2.供应商是政府采购重要当事人。（1）在政府采购活动中，供应商享有权利与义务。政府采购合同法律关系，主要指的就是采购人和供应商依托合同形成的关系。而法律关系中，购买方和卖货方都享有一定权利义务，并且二者关系属于相对的，简单说，就是其中一方权利是另一方的义务，比如供应商在政府采购活动中，是在接受采购人邀约邀请后完成相应的采购任务，为其提供所需商品、工程、服务，并且在整个采购活动进程中有权要求采购人支付合理价格。（2）供应商享有平等合同当事人地位与权利。政府采购活动中，供应商在各个方面有着明显的细节性权利义务。事实上，由于买方市场下，供应商相互之间存在非常激烈的竞争，并且与政府之间的地位并不平等，这种情况下，供应商容易处于被动地位，进而直接影响到权益。事实上，在一个完整并且健康的政府采购法律关系中，对于供应商而言，其地位、权利应当得到平等对待，并且这种权利应当有所保障。

一方面，在权利上，应当保证供应商获得同等竞争资格、知晓政府采购信息，构建一种自主平等的竞争机会，同时，在招投标采购方式下，应当确保供应商可以在发现招标文件存在问题时享有提出质疑的权利，有权监督政府依法采购等，保证供应商在各个层面获得独立权利。

另一方面，在义务层面，供应商必须遵循政府采购各项法律法规，严格按照国家及相关行业、地区的政府采购制度开展各项工作，同时，必须按规定接受资格审查，保证自身可以真实地反映出实际情况。除此之外，供应商应当在政府采购活动中履行采购人、集中采购机构提出的相关要求，确保采购活动可以有序推进。在具体落实中，应当从整个采购活动各个环节入手，加强操作规范性，严格按照相关规定和要求，保证整个招标、投标程序规范。必须保证投标文件内容真实有效。依照規定时间递交投标文件，做好相关工作。除此之外，供应商在参与开标、评标过程中，应当严守现场纪律，保证中标后严格履行政府采购合同等。

结束语

综上所述，通过本文对政府采购法律关系的主体、客体以及政府采购法律关系内容的分析，不难发现，无论是采购人还是供应商，都享有相应的权利，同时，也必须履行相应的义务。在此过程中，无论是采购人还是供应商，都必须严格按照我国相关法律规定内容落实各项工作，进而保证政府采购活动顺利开展。通过进一步明确政府采购协议适用主体和客体的界定，希望能够更好地推动我国在国际舞台上发挥作用。

参考文献：

[1] 杨武，黄晓曦，许洋溢.构建基于“一带一路”倡议的“新政府采购协议”[J].中国财政，2021（21）：3.

[2] 陈川生，葛梦婷，李显冬.政府采购协议的法律属性及其法律关系的解析[J].中国政府采购，2021（08）：7.

[3] 杨明晨，陈媛媛，林秋连.基于SWOT分析的高校政府采购协议供货模式探析[J].中国物流与采购，2021（13）：6.

[4] 李博雅.从WTO《政府采购协议》看我国政府采购法律制度的完善[J].黑龙江人力资源和社会保障，2021（07）：3.

[5] 徐舟.《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》之我见[J].中国政府采购，2022（02）：11.

[6] 中华人民共和国财政部令第110号——政府采购框架协议采购方式管理暂行办法.中国政府采购，2022（01）：7.

[7] 王永锋.从《政府采购框架协议管理办法（征求意见稿）》视角谈电子卖场的发展路径[J].中国政府采购，2021（07）：3.

[8] 李伟，秦绪伟.关于《政府采购框架协议管理办法（征求意见稿）》的若干思考及建议[J].中国政府采购，2021（07）：4.

[9] 李本，唐宇琛.国有企业的“公共机构”身份厘清及相应立法完善——以推动我国尽快加入《政府采购协定》为切入点[J].国际贸易，2020（05）：8.

（作者单位：吴豫州，32382部队 河南洛阳 471000；张飞，勤务学院 重庆 400000；董今朝，32382部队 北京 100072）

（责编：若佳）