设区的市地方性法规公布的一点思考

颜聪

设区的市地方性法规的公布是设区的市行使地方立法权的重要程序，也是地方性法规得以生效施行的前提条件。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第七十八条第三款规定：“设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。”全国各地设区的市的立法条例，也有类似的规定或表述。但前引规定并未对地方性法规经批准后公布的时间、施行时间的确定、发布公告的程序等问题作出具体规定。从近年来各地立法实践的情况看，各设区的市在地方性法规公布方面的具体做法不一，认识上存在一定的误区，需要立法理论界和各地立法机关予以重视和研究，在今后的理论和实践中加以规范和厘清。

一、经批准后公布的時间

由于设区的市制定的地方性法规经本级人民代表大会或常务委员会表决通过后，需报请上一级人大常委会批准后，方能公布施行这一特别程序，客观上造成了设区的市地方性法规通过与批准、批准与公布之间存在一定的时间间隔。《立法法》对地方性法规通过与批准之间的间隔作出了规定，即《立法法》第七十二条第二款规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”至于地方性法规批准与公布之间的时间间隔是多久，《立法法》并未作出规定。笔者认为，地方性法规批准与公布之间的时间间隔应当法定化，即在《立法法》或者地方立法条例中明确规定，以防止各地在实际操作中出现时间间隔过长甚至拖延地方性法规公布时间而影响立法严肃性的现象。一般而言，地方性法规批准与公布之间的时间间隔应当小于地方性法规通过与批准之间四个月的间隔，以地方性法规经批准后的十五个工作日内为宜。鉴于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第五十一条规定，“常务委员会会议由主任召集并主持，每两个月至少举行一次”。因此，附条件批准的地方性法规，在两个月内予以公布为最合适的时间。在《立法法》没有作出规定之前，建议各地积极进行探索和尝试，在本地区立法条例中加以规定。

二、发布公告的程序

《立法法》规定，地方性法规经上级人大常委会批准（个别地方性法规属于“附条件批准”）后，发布公告的主体是设区的市人民代表大会常务委员会，但并未明确具体是由常务委员会召开会议通过后发布公告，或是由处理常务委员会重要日常工作的领导机关即主任会议（《组织法》第五十四条之规定）通过后以人大常委会名义发布公告，抑或是由常务委员会的领导签发公告。笔者认为，这三种发布公告的程序，均存在合法性或合理性。第一种发布程序，一般仅适用于地方性法规经上级人大常委会“附条件批准”，需再次召开常委会会议进行审议的特殊情形。目前，各地发布公告的具体程序以第二、三种发布程序为主，既有由常委会主任会议研究通过后发布的，也有由主持常委会工作的常务副主任或常委会秘书长直接签发公告的。从地方国家机关行使职权的角度讲，与地方各级政府即行政机关所实行的“首长负责制”不同，地方各级人民代表大会及其常务委员会行使职权实行“民主集中制”，集体行使职权。笔者认为，地方性法规经批准后的公告，特别是涉及研究确定地方性法规具体施行时间的事项时，属于常务委员会重要日常工作，应当以第二种发布程序进行，即由常委会主任会议综合各方面情况研究通过后，以人大常委会名义发布公告为宜。

三、施行时间的确定

地方性法规公布的目的是施行，但公布和施行又是两个不同的概念。由于设区的市制定的地方性法规经表决通过后，需报请上一级人大常委会批准后方能公布施行这一客观实际，因此，对于地方性法规具体施行时间的规定，各地人大常委会通过地方性法规表决稿文本时的常见做法主要有两种：一是规定“本条例自公布之日起施行”，地方性法规的公布与施行同步进行；二是规定“本条例自×年×月×日起施行”，把施行时间留空，等上级人大常委会批准后，再根据实际情况确定施行时间，并予以公布。根据多年参与地方立法工作实践的体会，笔者更倾向于第二种做法。从地方性法规内容宣传可及性来看，在本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行报纸上公布的地方性法规的具体内容，很难在短时间内家喻户晓，地方性法规公布的时间节点与受地方性法规调整的对象（即受法规调整其权利、义务发生变化的公民、法人和其他组织）知晓其内容之间难以实现真正意义上的对接。从法规贯彻执行可受性来看，地方性法规要真正得到贯彻实施，必须要有一个过程，法规的实施主体（负责实施法规和执法的部门）和受法规调整对象要有一个学习和准备的阶段，这也决定了其公布和实施难以同步进行。否则，便难以保证做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，地方性法规的严肃性难以得到切实有效的保障。从我国的国情来看，少数民族聚居地区的地方性法规通过公布后，还必须将其文字翻译成少数民族文本再予以登载公布。这些地方性法规公布中的技术性问题，也使其公布和施行无法同步进行。因此，建议常委会主任会议在充分考虑法规实施主体和受法规调整对象实际情况的基础上，确定法规施行时间，并予以公布。

（作者单位：潮州市人大常委会法工委）