全过程人民民主视域下公民监督权保护模式研究

尹瑞杰

2022年10月，党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，强调全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。探究全过程人民民主下公民监督权的保护模式，有助于揭示基层立法联系点的发展现状，分析问题查找原因，并提出基层立法联系点效能提升的建议。

一、全过程人民民主视域下公民监督权保护模式探究

全过程人民民主的全程性、全域性特征要求以公民监督权作为实现其真实性保障的重要路径。我国现行宪法第二十七条第二款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第四十一条第一款明确，“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。

立足法学视角，公民具有广泛的监督权利。只要公民的批评、检举、控告等行为有一定的事实依据，没有故意捏造与诬告陷害，就属于正当行使。然而，现实中公民在行使监督权时常受到公权力的不法侵害，也充分暴露了监督权保护的法律困境，探究全过程人民民主视域下公民监督权保障的基本模式，是促进公民监督从“工具性托付”迈向“价值性托付”的关键所在。

（一）问题的提出：公民合宪性审查建议权理论之争

公民合宪性审查建议权是公民监督权的重要内容，根据相关法律条款可知，基层立法联系点是公民提交合宪性审查建议的重要渠道。而长期以来，法学界对于公民审查建议权的权利属性却存在理论之争，公民审查建议权是权利还是义务，一直长期困扰学界，进而影响实践。综合前人研究，公民审查建议权如果是公民的义务，明显存在法律逻辑错误，公民审查建议权是公民的权利较为妥当。

根据宪法第四十一条可知，我国的公民合宪性审查建议权具体包含6项具体权利，分别为批评权、建议权、检举权、申诉权、控告权、取得赔偿权。而对于这些权利的基本概念、划分及相关理论研究至今尚无共识。其主要研究趋势是对具体权利进行政治权利与非政治权利的类别划分，而在实证研究上还有待进一步的挖掘。

（二）公民监督权的类型化分析思路

基于宪法规范“抽象—具体”的排列思路，聚焦于公民监督权，人民主权和国家受人民监督等规范属于公民监督制度性规范，具体表现为宪法第二条、第二十七条。特别是第二十七条明确国家机关和国家工作人员接受人民的监督基本原则为丰富与发展全过程人民民主监督理论提供了根本法的规范保障。而权利规范，则是宪法第四十一条明确的公民监督国家机关和国家工作人员的权利。

以上“制度性规范”与“权利规范”共同构成了公民监督权保护的宪法规范体系。对于上述类型规范的诠释与分析，明晰宪法规范的实质内涵，厘清公民监督权的宪法保护边界。

（三）公民监督权宪法规范的实质解释与保护义务

明晰了公民监督权的类型化分析思路，还需要厘清宪法规范的实质解释与保护义务。宪法第三十三条第三款规定了“国家尊重和保障人权”，其中“尊重”包含国家的不侵犯义务，而“保障”则明确了国家的积极作为保护义务。进一步而言，国家保障包括监督权在内各项基本权利免受来自不同方面的侵害，属于宪法第三十三条第三款中“保障”的文义范围，实现监督权利兼具有防御权能和保护请求权能，赋予公民实现监督权利国家保护的规范依据，为全过程人民民主的发展与完善提供了根本法支持。

宪法第四十一条根据公民监督方式的强度差异，按照“由弱到强”的逻辑顺序，将监督路径分为批评、建议和申诉、控告或检举，细化了相关国家机关对于这一基本权利的保障职责，具有权利保障路径的完整性和全程性特征。

（四）公民监督权保护义务的构成模型

基于公民监督权宪法规范的具体规定，综合前人研究，其模型应包括：一是保护义务主体即国家，这一抽象性概念涵盖包括立法机关、行政机关和司法机关在内的各类各层级的国家机关。这符合全过程人民民主理念中全面性的要求。二是保护请求权主体，也就是宪法第四十一条中的公民。三是侵害主体。国家机关公职人员可能利用其他社会主体打压公民监督权的有效行使，此处的侵害主体包括受不正当利益驱动或受连带利益冲突影响的第三方主体。同时，个别的国家机关和国家工作人员行为不具有合法性表征，符合侵权主体的基本特征。

（五）公民监督权国家保护的最低限度要求

基于保护模型，需要确定国家保护的最低限度要求。最低限度保护原则与过度保护相对应，国家保护不能妨碍公民自由真实表达诉求。这一准则具有价值导向的二重性：一方面，明晰了第三方侵犯公民监督权的国家保护尺度标准，避免可能存在的国家救济缺位问题；另一方面，通过厘清国家权力介入的界限和标准，避免可能存在的反向侵权问题。最低限度保护原则应当细化内容与方式，避免基本权利被国家保护模式异化。

具体而言，公民监督權保护最低限度需要从“目的+手段”两方面加以阐述。对于目的而言，宪法第四十一条公民监督权在禁止保护不足理念下应当坚持“尊重公民监督行为，保障监督路径畅通”为最低限度保护目标。对于国家保护手段而言，公民监督权利最低限度要求遵循法治前提下的保护手段应当以规范主义为准则，以严格比例+必要性原则为尺度，充分遵循法定权限、程序，采取介入影响最小的方式保护公民监督权。

（六）多重身份逻辑下公民监督权的价值异化

在全过程人民民主视域下形成实质法治监督合力，需要明晰包括公民在内各类法治监督主体与被监督主体之间，以及法治监督体系内部主体在全过程监督中可能发生的价值异化。

以行政机关为核心的被监督主体为了完成自身工作指标和政绩目标，往往可能通过权力博弈来化解公民基于宪法第四十一条所采取的各类监督行为。个别权力主体为了削弱公民法治监督对权力的约束，一方面试图直接影响法治监督权能机关，通过人财物等外在因素削弱法治监督的实质监督力和监督积极性，造成公民监督权无法得到国家机关的有效保护。另一方面被监督主体在与公民监督力量博弈的过程中，行政体系内监督组织与体系外监督主体通过权益共享或权力寻租等路径，造成公民、法治监督组织及其公职人员在多重身份逻辑下监督身份与被监督身份混同。

二、全过程人民民主重要承载形式基层立法联系点现状和困境

全过程人民民主视域下公民监督权保护模式研究为基层立法点实践提供了坚实的理论基础，公民通过基层立法联系点平台发声，基层立法联系点的主要工作是收集立法建言。

目前，在全国层面从立法主导者来看，主要有两种形式：一是全国人大及其常委会主导；二是国务院及相关部门主导。因此，公民可以通过两种渠道参与到立法工作中。从长远来看，随着立法机制体制的健全，全国人大将逐步收回授予政府的立法权，公民参与立法将主要通过参与人大立法来实现。

人大立法的程序通常分为提案、审议、表决、公布四个环节。在实际操作中，审议通常要经历大会主席团→相关专门委员会→委员长会议（或主任会议）→常委会→全体代表大会这样的程序。在委员长会议（或主任会议）提交常委会以及常委会提交全体代表大会这两段时间，人大常委会将法律草案全文通过报刊、电视、网络等媒体公布，征求公众的意见，并据此对法律草案提出修改意见，再提交立法机关审议通过。这是公民参与立法的最主要路径。

具体来看，公民参与立法的形式主要有以下几种：公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、立法调研、书面征求意见、座谈会、公布法律草案征求意见、论证会、列席和旁听以及立法听证等。目前公布法律草案征求意见最为公众熟知，参与度最高，也是公民参与立法最主要的形式。

（一）基层立法联系点现状

作为一种全新的民主立法实践。2015年7月，全国人大常委会法工委首批遴选东、中、西部4个省市的单位设立基层立法联系点，由此拉开全国基层立法联系点建设的序幕。2019年底，习近平总书记到上海虹桥街道基层立法联系点考察，对基层立法联系点工作给予充分肯定，并深刻指出人民民主是一种全过程的民主，极大地推动了基层立法联系点的建设。

目前，全国人大常委会法工委已设立了31个基层立法联系点和1个立法联系点，实现31个省（区、市）全覆盖。截至2022年8月底，先后就138部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见建议13400余条，这些意见建议都得到了认真研究，2800余条意见建议被不同程度采纳吸收。

义乌全市有1万余名立法信息采集员，在工作开展的过程中先后上报全国人大意见建议1500余条，其中有136条被正式出台的法律吸收采纳，诞生了“义乌模式”。大量的采纳现象并不是偶然的，政府及相关部门为每一位意见被采纳的市民颁发表彰证书，对其支持国家立法工作的行为表示嘉奖。与此同时，联系省内多所高校的师生共同参与提供意见，拔高了意见征询的专业度及严谨性，也使得意見建议更具被采纳的可能性。全国人大与非洲法语国家议会线上研讨会开幕时，与会人员在线参观义乌基层立法联系点，“面对面”了解义乌基层立法联系点的建设运行情况。

（二）基层立法联系点运行中存在的困境

主观参与积极性较低。虽然近年来随着经济水平的不断发展，人民的公民意识逐渐觉醒，参与政务工作的意识与愿望也更加强烈，但是仍然有大量民众对立法工作并不热心，甚至持排斥态度。他们认为立法是国家管理者的事情，老百姓没有必要关心，干好自己手头的工作就行。地方人大尤其是市县一级，公民旁听人代会少有公民主动报名，而是利用官方系统寻找旁听公民。民众参与度较低所导致的必然后果就是政府与民众之间的信息不对称，进而引发政府的信任公关危机。公众认为立法是立法机构的事情，是立法机关关起门“搞”出来的；公众对参与立法等公共事务态度冷漠，在信息公布、意见征集、旁听听证等方面较少参与，即便参与重视度也很低。

能力不足影响参与。立法越来越成为一项专业化的工作，对于公众来说知识储备不足，尤其是一些法律知识的不了解可能限制其意见的表达。比如仅仅读懂全文和理解一些专业术语就大费工夫，进一步分析提意见就显得“技穷”。代表意见的表达基本在分组审议，全体会议则基本没有发言。公民旁听实则变成旁看，并没有真正发挥公民旁听的效力。特殊人群参与难度较大。例如，目前参与的形式侧重于文字的表达，文盲、失明者基本无法参与。

言论的收集整理工作量浩繁。网络已经成为目前最为重要的公众参与立法的工具之一，网络言论随意性较大，经常因为立法陷入非立法内容的争论中，影响了立法相关工作的开展。随着公众参与的热情升温，全国人大常委会收到的建议意见也越来越多，目前一部法律颁布一般是收到数万到数十万条建议，尚且可以应对，但这相对于中国的人口来说太少了，全国有1%的人每人提一条建议，就意味着有上千万条，那时候全国人大办事机构能够应付得过来吗？

人大自上而下的主导居多，公民自下而上的参与较少。从提案来看，立法法明确要求必须是三十名以上的全国人大代表联名提出，即公民如果要提出立法项目，必须通过一定数量的人大代表。从审议来看，在组织、方式、人数方面都受到极大限制，并未真正调动出公民的参与热情。书面征求意见往往是点对点征求，更适用于专家学者。

立法法所规定的参与的形式原则性太强，可操作性不强。实践的匮乏导致无法为立法提供有效的数据信息，从而明确各参与方式的具体方法。例如这些形式之间有什么共同点和区别点，这些方式是否全部适用于每一部法律，这些方式有哪些必要的程序和环节，公民可以参与哪一些环节，这些都没有具体的论述。

三、基层立法联系点效能提升的建议

在全过程人民民主前提下，可以从权利保障的全过程剖析公民监督权保护义务的完善路径。

1.规范法律法规的立、改、废、释

法的立、改、废、释均以宪法及相关法为依据。公民监督权实现了立法实践与全过程人民民主理念的有效衔接，强化对公民监督权宪法关联性规范的结构性阐释。换言之，以宪法第二十七条和第四十一条规范为起点，立足于控制权力、保障权利的宪法价值立场，对宪法第四十一条国家工作人员的外延适当扩大解释至间接行使国家权力的相关主体，也在这一宪法规范所涵摄的应然范畴之内。同时，公民法治监督机制的建立必须与经济、社会和文化建设紧密协调，规范法律法规的立、改、废、释。

2.制定公民监督权利保障法

对于履行立法职责的国家权力机关而言，通过立法落实宪法第二十七条和第四十一条规定。在现行立法体系中，对于公民监督权行使的基本原则、路径选择、保障机制、法律责任等方面的规范离散分布于不同层级的规范性文件中。

相关立法虽然基于宪法规范明晰了公民享有对国家机关的监督权利，但是多数属于复制性规定，未对公民实现有效监督的具体制度进行规范。特别是对于公民批评、建议权的保障仍然处于原则性规定状态，没有细化批评、建议权利的保障机制，造成这一权利容易被行政机关不适当限制。

同时，对于处于特别权利关系中具有特定身份的被管理主体的公民应当享有的申诉权、控告权和检举权也缺乏完善的全过程保障制度。对于法治监督体系中的权利型监督缺乏规定，公民监督权也尚无专门性立法的保障，制定公民监督权利保障法的现实意义则更为明显。

因此，为保障权利型监督有效实现而制定的这一法律文本，其名称可以基于现行立法体系命名为公民监督法，基本架构可以形成以总则、公民法律监督路径及监督机关职责、监督范围和管辖、监督程序、法律责任以及国际合作等章节为组成部分的法律文本。

3.明晰具体最低限度保护义务

基于宪法第八十九条赋予国家行政机关的职权内容，公民监督权国家保护义务在全过程人民民主前提下的实现需要从以下方面加以展开。一方面，行政机关最低限度保护所应当遵循的准则在于排除对公民依据宪法批评、建议行政机关及其工作人员的限制行为，形成整体性权利保护思维，以权利集合性保护代替权利单一性保护，判定公民自主维权行为性质时，应当坚持“合法性推定”原则。另一方面，加强行政系统内部规范性文件备案审查，不当限制对抽象行政行为的审查，可能阻碍公民行使监督权利的预防监管职责。人民检察院的监督法律实施层次是兜底性法律监督。对于公民监督国家机关和国家工作人员受到打压的问题，人民检察院应当分情形选择合理路径履行其对公民监督权的保护义务，发现存在连锁性、复杂性侵权共同体时，应当积极按照公益诉讼相关规定依法提起或支持公益诉讼，实现公民监督权的兜底性保障。

4.建构联动型权利监督模式

基于宪法第四十一条监督权利规范，公民依法采取的各类监督行为是法治监督体系中的权利型监督。对此而言，以全过程人民民主理念为指引，建构联动型法治监督模式是实现权利型监督制度能效增益的根本突破路径。以灵活的法治监督思维促进权利监督与其他监督路径之间的功能融合，形成监督合力。同时，优化各类法治监督组织考评机制，强化对法治监督公职人员履行监督职责实际效果的全过程的公开测评，推动监督组织激励导向机制的正向发挥。

5.转变公民被动参与立法的观念

很多人都认为公民在立法工作中是一种被动的角色，认为立法机关把“台子”搭起来，公民来看一下、听一下、说一下就完事。应当让公民主动地参与到立法工作中来，设置立法提案公民建议通道，让公民可以直接表达立法意愿，并将这些意愿及时传递给人大代表，让公民有效地参与到立法提案中来。涉及一些重点难点、关乎民生的议题要立法，在前期调研中可以动员公众参与，走访老百姓并有根据地反馈情况，这样在后期法律草案的修改中才能够真正调动公民参与的热情。要以办事服务的态度去对待公民参与立法的工作，对公民在立法事务方面的疑惑进行细致的解释，要尽可能地让公民发言并发好言。要运用科学专业的方法搜集意见。立法项目要进行充分的论证；要科学地抽样，带上笔记本、笔、录音笔等工具，到街头巷尾、田间地头、工厂车间记录抽调对象所表达的意见；当公民广泛参与到立法工作中来时，相关的信息和数据必须依靠专门的分析工具，因此要对收集好的意见采用科学的方法整理；对意见搜集整理的结果要及时全面地向社会公布。

6.发挥社会组织在公民参与立法工作中的作用

社会组织在拓宽我国公民有序参与立法的工作中，是非常重要的一个环节，甚至可以说是未来最为关键的环节。公民参与立法主要的模式是“国家—个人”，这样的结果是立法机构直接面对全体国民，每个人都可能发言，言论的收集整理工作量浩繁，长期难以为继。

社会组织的参与，可以实现公民参与立法模式变为“国家—社会组织—个人”或“国家—代表—社会组织—个人”，讓社会组织成为一个信息传递的层级，既可以汇集整理社会组织覆盖的公民的意见形成较为有力量的声音，又可以减少国家这个层面的工作量，节省大量的人力物力财力，只需对社会组织合理管理就可以实现社会全面发声、有序发声。

发挥社会组织在公民参与立法工作中的作用，一是进一步发挥工青妇这一类政府参与的社会组织在参与立法中的作用，突出其所代表人群的利益。二是依法大力发展民间社会组织，让其参与到立法的各个环节中来。对民间自发的社会组织，要提供充分的发展空间，要通过积极培养志愿组织、慈善组织来逐渐实现这类组织的发展壮大；要依法合理管理这些组织，让其合理发声，防止走入法团主义。

7.进一步完善已有机制体制

一是充分发挥人大代表的作用，创新代表联系群众的新举措。要继续开展代表小组活动、代表述职活动，建立群众意见箱、代表联系社会组织的新机制，让公众的声音既可以直接反映给代表也可以通过社会组织反映给代表，既维护了人民代表大会制度，又使代表履职更为务实。

二是完善公开制度。公开主要指立法的相关程序以及涉及的相关资料，只要是法律没有禁止的，都应当公开。只有公开，公民才能够知晓立法相关情况；只有公开，公民才可以有保障地参与到立法中去；只有公开，立法的结果才可以让公众信服。人民代表大会制度就是要让人民当家作主，除了涉密等法律禁止公开的事项外，理所当然地应该让人民了解立法的相关信息。立法信息的公开一定要及时、准确，要实现立法全过程的公开，可以采用网络、电视、广播、报刊、手机APP等多种形式公开。

三是强化公民在参与立法各环节中的作用。人大可以常设立法建议的渠道，可以是网络邮箱也可以是信箱等方式，让公众知道并且宣传鼓励公众及社会组织通过这些渠道反映立法声音，人大办事机构再将这些建议反馈给代表，让公民有效地参与到立法提案中来。在法律草案的撰写中，可以动员公民、相关社会组织参与调查，尤其是一些专业社会组织，并参与撰写。在法律草案征求意见时，通过公民、社会组织代表多形式广泛搜集意见。在审议时，尤其是一些热点难点、关乎民生的法律法规，让更多的公民旁听并发言，同时向社会全程公开会议表决的过程。

参考文献：

[1]焦洪昌、江溯：《论我国公民合宪性审查建议权的双重属性——以〈宪法〉第41条为分析基础》，载《政法论丛》2018年第6期。

[2]马新岚：《全过程人民民主开辟社会主义政治文明新境界》，载《人民政坛》2021年第12期。

[3]蒋欣如、杜羽丰：《听！国家立法中的“义乌声音”》，载《浙江日报》2022年1月11日。

[4]王勇、姜兴智：《全过程人民民主逻辑下领导权力法治监督模式研究——基于特别权力关系视角》，载《领导科学》2022年第8期。

（作者单位：西南政法大学人工智能法学院）