对学前教育投入问题的思考

曾晓东

【摘要】我国学前教育事业长期存在多类幼儿园共存的供给格局，不同类型幼儿园的财政保障存在很大差异。基于学前教育供给端的表现，地方政府应当改革财政投入和融资方式，改革价格管理和资产管理方式，立足长期，不断完善补贴机制，深化体制机制改革方向，实现学前教育的高质量发展。

【关键词】学前教育；投入；地方政府；公办园；普惠性民办园

【中图分类号】G617 【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2023）03-0003-06

按照《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的要求，为保障学前教育的普及、普惠和基本服务特征，“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”。公办园和普惠性民办园由财政投入提供保障，而无政府补贴的民办园为有个性化服务需要的家庭提供服务，不在财政保障范围内。基于这一政策背景，我们有必要重新梳理和思考学前教育财政面临的问题（本文讨论的范畴仅限各类公办园和普惠性民办园）。

一、学前教育的投入保障问题

在公共财政框架下，投入包含三个基本问题，即：（1）投给谁——可及性；（2）投多少——可负担；（3）怎么投——投入项目。〔1〕具体到学前教育，它是普及性服务，每名学前儿童都有权平等享有，享用与否取决于个人的选择。如果地方财政承担太大压力，那么地方政府提供学前教育服务的供给能力会受到制约。尽管学前教育服务属于优先保障的类别，但其保障等级低于义务教育。财政压力会使学前教育投入保障面临与义务教育不同的问题。

1.多类幼儿园共存的供给格局

为提供普及性的学前教育机会，我国各级政府非常努力，特别是在2010年后，学前教育投入大幅提升。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了“基本普及学前教育”的目标。到2018年，《中共中央 國务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出“到2035年，全面普及学前三年教育”，还提出“按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%”。

在提出普及学前教育的目标十年后，学前教育服务的普及性目标已经得到落实。据教育部基础教育司司长吕玉刚介绍，2021年全国幼儿园数量达到29.5万所，比2011年增长了76.8%，全国学前三年毛入园率由2011年的62.3%提高到2021年的88.1%，学前教育实现了基本普及。〔2〕十年来，资源结构发生格局性变化。2021年全国普惠性幼儿园（包括公办园和普惠性民办园）达到24.5万所，占幼儿园总量的83%，其中公办园12.8万所，比2011年增长了149.7%。〔3〕

我国学前教育是普及性的服务，3—6岁儿童通过普惠性民办园和公办园两条轨道接受学前教育服务。“双轨”的供给设置决定了两种幼儿园的收入来源和财政投入途径存在根本差异。除此之外，更细致地观察供给体系可以发现，同一轨道内还存在“多头”供给现象。以公办园为例。顾名思义，公办园应该是教育部门办园，但实际上，除教育行政部门外，部分党政机关、企事业单位、部队、集体等也会利用国有资产、集体资产及财政经费等举办单位福利性幼儿园。这些同样属于公办性质的幼儿园，〔4〕但其组织属性仍然有很多不明确的地方。这些幼儿园的预算不能列入所属机构的业务支出，其预算保障程度取决于所属机构的收入状况。因此，公办性质幼儿园内部存在巨大差异。普惠性民办园，按照2018年修订的《社会组织登记管理条例》（草案征求意见稿），其组织属性被界定为社会服务机构类社会组织，“是指自然人、法人或者其他组织为了公益目的，利用非国有资产捐助举办，按照其章程提供社会服务的非营利法人”。“社会服务机构”的说法，等同于2016年之前的“民办非企业单位”。①

2.不同类型幼儿园的财政保障差异

由于组织属性不同，财政投入对不同类型幼儿园的保障程度存在巨大差异。教育部门举办的幼儿园，预算等级属于公益二类，编制内教师工资依靠教育经费得到充分保障，业务经费和合同制教师工资也按照生均经费拨付。这是政府支出中优先保障的类别。非教育部门举办的公办园，资产大多免费获得，地方教育部门和举办单位会以专项或其他形式予以补贴。这些补贴加收费可以覆盖经常性支出和人员工资。普惠性民办园，收入主要来源于收费和政府补贴。财政补贴基于民办园和政府之间的“契约”，在民办园提出申请，并得到认定后，政府给予其相应的补贴。被认定普惠后，普惠性民办园在接受政府补贴的同时，也要接受政府限价。普惠性民办园的支出项目，除教师工资和日常运转外，如果使用政府和国有资产，能够获得资产使用上的减免；如果使用私人资产，则需要在收费受政府监管的同时，缴纳资产租用成本。这种保障程度依次递减的格局详见表1。

表1罗列了不同类型幼儿园的财政保障、收费水平、支出责任的要点。教育部门直属幼儿园的成本由家庭和政府分担，但政府承担部分较大。非教育部门办园具有明显单位福利特征，成本由政府、单位、家庭共同承担，政府承担部分较小。普惠性民办园是政府和家庭分担，政府承担部分较小，家庭分担部分受到政府严格的价格监管，不能随意提高收费水平。

公办园和普惠性民办园是保障学前教育的普及、普惠和基本服务的主体，共同为约80%的民众服务。这是政策对于多样化社会需求以及多元供给格局的尊重和平衡。然而，所有制差异决定了财政投入进入不同类型幼儿园的渠道不同，进一步引发了保障程度的差异。

二、学前教育供给端的表现

不同性质幼儿园有不同的收入方式，从制度上保证服务供给方式多样化。这本来是制度设计的应有之义。然而，制度环境并不是静止不变的。在环境发生变化后，处于供给体系上不同位置的幼儿园会面临不同的考验。

1.公办园：发展遇阻，温吞运行

若地方财政压力加大，公办园会面临专项投入减少带来的挑战。部分公办园虽然有稳定预算作为保障，但奖励性的财政专项投入会有所减少，使得幼儿园承担行业引领、标杆的功能缺乏充分的资金支持。在部分公办园，非在编教师占据教师队伍的主体，其工资来源由生均成本和收费承担，在公办园收费低的情况下，其发展会面临经费上的约束，其发展状态可被称为“温吞”。

2.普惠性民办园：人口和补贴双重压力下的“寒意”

普惠制的制度安排是基于举办者与政府之间的契约，即主动申请成为普惠性民办园，接受政府限价和管理，被认定后，享受政府补贴。这种普惠责任与补贴权利之间的均衡，若地方财政压力趋紧，则可能会被打断或干扰。补贴的拖延，与物价涨幅之间的关联机制不畅，都可能使得普惠性民办园承受财务上的巨大压力。

除此之外，普惠性民办园还要承受人口出生率下降带来的冲击。近年来，我国人口出生数持续下降。从《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》看，2019年全年出生人口1465万人，2021年全年出生人口1062万人。〔5，6〕2011—2017年，中国的年出生人口规模基本维持在1600万左右，但从2018年开始，出生人口呈下行趋势。〔7〕若招不到足够的幼儿，幼儿园会难以满额运营，规模效率下降。这对于主要依赖收费生存的幼儿园来说，影响巨大。在财政支持不能弥补这部分损失的情况下，部分普惠性民办园可能面临“出局”风险。

三、应对财政压力的政策工具包

学前教育体系如何应对来自财政的压力？如果出生人口下降是不可逆转的趋势，只考虑财政压力下可能的政策工具设计，那么，政策工具来自财政投入、收费和资产管理三个方面。

1.改革财政投入和融资方式

财政投入进入学前教育的方式有两种。第一种是针对教育部门直属园的支出预算，即按照公用经费、在编教师工资和资产专项分类的运营性支出预算，其预算栏目体现运营的真实场景，并且将不同类别预算之间不能调整使用作为内控制度的重要标准。〔8〕第二种是针对公办性质幼儿园和普惠性民办园的趸付补贴制度，即参照一定的标准，一次或分次支付给幼儿园。补贴虽然不区分支出项目，但一般都附带支付范围限制，如仅用于支付教师工资、校舍维修等。补贴标准没有统一规定，但一般参照全省公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准，鼓励有条件的地区适当提高补助标准，对考核优秀的普惠性民办幼儿园发放综合奖补。〔9〕

当地方政府面临财政压力时，政府往往会实施保工资、保运转的策略，政府补贴和奖励的财政优先等级低于公共部门人员工资和运转，如果补贴不能及时到位或者补贴不充分，普惠性民办园就会更多地依赖收费维持运转；如果收费受到限制，普惠性民办园就会面临质量滑坡和关闭风险。为了防止普惠性民办园的经营风险演化为社会问题，在短期内，保证财政投入的关键政策工具是提高各地普惠性民办园财政补助的预算保证的政策等级。目前，各地对普惠性民办园的补贴，都以普惠性民办园认定与扶持管理办法作为引导和管理性文件，其重点放在认定与管理上。如果能够单独设立普惠性民办园补贴管理办法，则能真正将普惠性民办园认定和待遇连接起来，减少财政补贴不到位或无相对应的财政补助的现象。

从长期看，则需要深化体制机制改革，为市场、政府之间的社会服务机构建立市场、财政共同作用的机制，改善各类型公办性质幼儿园、普惠性民办园经营环境，将财政补助类支出作为独立的预算类型加以设立。当然，这就需要对“非公非民”的机构进行单独立法。尽管2008年以来，《社会组织登记管理条例》多次列入国务院立法计划，但至今未公布修订稿，有些关键问题难以达成共识。社会组织仍然实行“双重管理原则”，民政部门负责社会组织登记，业务主管单位主管业务。〔10〕《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法实施条例》）已经明确了普惠性民办园的非营利属性，收费原则也非常清晰，即根据办学成本、市场需求等因素确定。如何建立相应的操作性标准，在收费限价的同时，建立相应的补贴办法，综合平衡规范和扶持之间的关系，向市场释放出正确的政策信号，成了持续深化教育体制机制改革的关键突破点。

是否可以使用金融手段作为财政投入的补充？按照《民办教育促进法实施条例》第六十条，“金融机构可以在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品。民办学校可以以未来经营收入、知识产权等进行融资”。第五十七条规定“县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金，用于支持民办学校提高教育质量和办学水平、奖励举办者等”。第五十六条还专门强调了“在西部地区、边远地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的，享受国家相关的信贷优惠政策”。而实际上，普惠性民办园大多无法使用信贷和资产运作手段，其运营严重依赖当期收入，以及当期的政府补贴。〔11〕

学前教育虽然是一项“小小的事业”，但却蕴含着“大大的政策议题”。短期来看，针对不同类型幼儿园，特别是针对公办性质幼儿园和普惠性民办园，提高其财政补贴保障等级，依然是关键的政策工具。从长期来看，适应多种需求，构建多样化社会公共服务体系的财政投入和金融手段，可以有效改善社会公共服务供给的制度环境，持续推动体制机制改革。

2.改革价格管理方式

由于很长一段时间里“入园贵”现象的存在，我國学前教育政策对于服务价格（收费）一直采取严格管控的策略，对公办园的收费控制尤为严格。按照行政事业性收费管理框架，实行公办幼儿园收取的保教费、住宿费政府定价，公办园成了“优质低价”的代表。对普惠性民办园的收费管理、定价方式（收费项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定）以及管理方式（向社会公示，并接受有关主管部门的监督），都做出明确的原则性规定。在这些原则性框架的落实过程中，一般县（市、区）教育行政、工商财政、发改部门等会以合同约定等方式进行最高限价。直属公办园和普惠性民办园的价格“双轨制”和“剪刀差”，使普惠性民办园处于不利竞争地位。

随着时间的推移，幼儿园的运行环境变化了，收费管理中的“管控”逻辑也需要随之发生变化。幼儿园的经费主要有两个来源：财政和收费。当财政压力不断加大，财政投入不能增加时，收费似乎成为唯一的解决方案。然而，逻辑上合理的对策，在实践中并不可行。提高学前教育服务收费标准会给政府带来巨大的社会压力。因此，提高普惠性民办园收费标准将会是政府最后才会拿出来的政策工具。

不過，财政压力加大倒给减少公办园、普惠性民办园之间的价格“剪刀差”带来了契机。适当提高公办园收费水平，对普惠性民办园进行限价，“一升一降”会使两者的价格不断趋同。例如，北京市财政对提供普惠性服务的幼儿园，无论公办、民办都按每生每年1.2万元的标准进行补助，真正实现了接受普惠性学前教育公共财政补助一样、家长缴费一样。〔12〕

在普惠性学前教育服务供给中，价格机制服从于财政投入机制，但当地方财政不能充分补贴时，需要用价格机制来“对冲”①。然而，“提价”显然是政府最不愿采取的措施。在财政补贴不能落实的情况下，不能提高限价水平则意味着“对冲”机制失效，风险便可能发生，即普惠性民办园选择逃离普惠合约或者“关闭”。

3.改革资产管理方式

《民办教育促进法实施条例》已于2021年9月1日起正式实施。它强化了民办教育的公益属性。政府对普惠性民办园履行公益责任的扶持措施，除财政手段外，土地和资产扶持也是重要途径之一。作为民办学校公益性、普惠性的补偿，《民办教育促进法实施条例》规定，“新建、扩建非营利性民办学校，地方人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠”。依据这个原则，很多地方政府对已存在的普惠性民办园做出了相应的安排。例如，江苏省在《关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见》中，第三项主要措施就提及“小区配套公办幼儿园或普惠性民办幼儿园如仍需支付园舍租金的，实行政府限价，产权所有人不得随意提高租金”。〔13〕

关于配套幼儿园的使用用途，多个省区都有所规定：政府投资或合同约定应移交的城镇小区配套幼儿园，竣工验收合格后，建设单位应将幼儿园及相关手续、竣工图纸等所有档案材料一并移交当地政府，用于举办公办幼儿园或委托举办普惠性民办幼儿园。对建设之初未进行相关约定的城镇小区配套幼儿园，属于产权私有化的配套幼儿园，如果强行推行“普惠园”，则存在“尊重私有产权”和“普惠”之间的政策冲突。改革资产管理方式不失为一个政策工具包，可以用于和产权私有化的配套幼儿园所有者协商降低租金价格等。

充裕、普惠、优质的学前教育，覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，这些宏伟、美好的政策目标，都需要细致而系统的财政、金融、价格、资产等政策手段作为基础。

四、关键变量：对普惠性民办园的态度

在长期应对“入园难”“入园贵”的过程中，政策取向存在一定的制度惯性，更多采用“整治”“限价”措施，而对“扶持”“治理”等考虑不够。当学前教育已经实现总体“面”上的普及后，服务供给的结构性问题开始被大家关注，园际之间的差异已经越来越受到公众关注。如何设计相应的政策工具，适应普惠性民办园与多类型公办园的性质差异，保障多类型学前教育的可持续性发展？面对如此复杂的供给格局，教育决策部门要解决学前教育经费投入的可持续性问题，的确需要对投入机制的改革方向、短期和长期的背景变量以及多种类政策工具的协同作用机制等有更深刻和系统的认识。

1.用“内部化”减少政策复杂性

在地方财政压力下，政策工具若过于复杂，如定价又是行政事业单位定价方式，又是合约定价以及参照定价，投入方式又是事业单位预算，又是财政补贴，当然还包括金融和专项基金管理，都会大大增加行政管理成本。面对此种情形，商业世界往往通过“并购”，将复杂的组织间市场协议变成内部各部门之间的科层协作，这种策略被称为“交易成本内部化”。在学前教育领域，面对复杂的供给体系的体制机制改革难题，同样可以考虑“内部化”的可能性。

普惠性民办园组织属性的进一步“确定”有两个可能的方向：不断强化非营利性组织特性，或者转为公办。

转为公办园，需要举办者采用交付给政府或者政府赎买的方式，将幼儿园的组织属性转化为公办园，将补贴、价格双轨、资产处置等问题内部化为政府熟悉的事业预算、事业定价和相应的人事管理、资产管理，将复杂的管理简化为体系内部管理。

按照《中华人民共和国民法典》的定义，不断强化非营利属性，其根本特征在于不向出资人、设立人或者会员分配所取得的利润。运营方式是理事会确定战略和定位，而运营团队负责执行并管理日常事务。这就需要在非营利轨道上，整体设计应对财政压力、人口变动的系统政策。

在出生人口数趋于下降的格局下，普惠性民办园普遍经营困难，可能会出现退出供给的现象。普惠性民办园的退出会导致供给结构发生变化，自动实现公办园比例上升，即实现“内部化”。

2.立足长期，走“管办评分离”道路

当公办性质园、普惠性民办园的管理过于复杂时，就会选择交易成本内部化，将外生的部分划转为内部体系的组成部分，从而避免复杂的管理。在地方财政压力下，可能会有两种趋势：一是减弱，资金不足减少内部化冲动；二是继续加强，用更大的公办园比例提高财政保障等级。

从操作层面看，内部化比较简单，可操作性强。这也是“并购”等内部化策略在工商界非常流行的原因。然而，在资金短缺时，“并购”趋势也随之下降。在学前教育领域，财政压力并不必然减少“公办园化”的动力，出生人口数下降也在助力供给体系“公办园化”。

然而，从长期看，将公办园作为下属部门来管理的方式，并不代表未来发展的方向。有效率地提供让人民满意的学前教育服务，需要沿着“管办评分离”的路径，主动将公办园“外部化”，从“包揽一切”，转化为依据约定提供服务，政府按照“竞争中性”的原则，对公办园、民办园、公办性质园进行监督、补贴。因此，不断完善补贴机制，建立健全补贴、资产、基金甚至金融手段，反而体现了深化体制机制改革的方向，有助于实现学前教育的高质量发展。

参考文献：

〔1〕贾康.关于建立公共财政框架的探讨〔J〕.国家行政学院学报，2005（3）：4.

〔2〕〔3〕孙竞.教育部：十年来全国幼儿园增长近八成，学前教育实现了基本普及〔EB/OL〕.〔2022-06-21〕.http：//edu.people.com.cn.

〔4〕纪秀君.理顺管理体制、创新办园方式：体制改革拉升公办园占比〔N〕.中国教育报，2022-05-15（4）.

〔5〕国家统计局.中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报〔EB/OL〕.〔2022-07-01〕.http：//www.stats.gov.cn.

〔6〕国家统计局.中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报〔EB/OL〕.〔2022-07-01〕.http：//www.stats.gov.cn.

〔7〕南都大数据研究院.全国人口十年变化：出生率下降近半，净增人口减少超95％〔EB/OL〕.〔2022-08-02〕.https：//new.qq.com.

〔8〕郭漾.国库集中支付制度下的教育预算单位的内控管理研究：以浦东新区教育预算单位为例〔J〕.当代会计，2020（5）：145-146.

〔9〕广东省教育厅，等.关于印发《广东省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》的通知〔EB/OL〕.〔2022-08-01〕.http：//edu.gd.gov.cn.

〔10〕王勇.社會组织登记管理条例再次被列入国务院立法计划，离完成立法还有多远〔N〕.公益时报， 2020-07-10.

〔11〕陈鹏.《民办教育促进法实施条例》有何亮点〔N〕.光明日报， 2021-05-18（10）.

〔12〕赵婀娜.幼儿园多了，收费少了〔N〕.人民日报， 2021-03-02（11）.

〔13〕江苏省教育厅，等.关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见〔EB/OL〕.〔2022-08-05〕.http：//jyt.jiangsu.gov.cn.

Thoughts on Investing Preschool Education

Zeng Xiaodong

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

【Abstract】It has been a long time that various types of kindergartens coexist with different financial resources in China. There is a significant difference in financial support for different types of kindergartens. Based on the performance of preschool education financial support， local governments should reform methods of finance and financial support， reform methods of price administration and asset management， improve the subsidy mechanism， deepen the mechanism and system reform， and promote the high quality development of preschool education.

【Keywords】preschool education; investing; local government; public kindergarten; inclusive private kindergarten