成长：中国制度（四）

陈晋

“办大事”，为什么能？

问：常听说，中国制度的优势是“集中力量办大事”。对此，西方有两种看法。有人觉得，凡是中国觉得应该去办的大事，都可以用国家名义去调动资源，这样一来，社会资源容易受国家控制，但也会干扰市场经济。也有人认为，集中力量办大事，未必有多么了不起，在其他国家也能够做到。

答：这两种看法，截然相反，不难回答。遇到特殊情况（战争或灾害），任何制度类型的国家，都会以国家名义去调动资源，集中力量去应对。

中国集中力量去办的大事，不限于战争或灾害这类特殊情况，还包括解决改革、发展、稳定中的关键难题，推进具有重大战略意义的尖端项目，举办重大活动等。可以说，集中力量办大事，是一项基本制度设计。

问：这种制度设计难道是必然选择？

答：它是后发展国家实现尽快发展的优化选择。要想迎头赶上日新月异的现代化潮流，只能集中有限资源去办具有战略作用的大事情。

新中国成立初期，在“一穷二白”情况下，将有限的人力物力财力集中起来，推动实现工业化这一最为重大的战略目标，形成独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。从具体项目讲，最著名的，就是调配29个部（院），900多家工厂、科研机构、高等院校，几十万科技、后勤、工程人员，协同攻克难关，在比较短的时间里，研制成功原子弹、导弹和人造卫星，由此提升了中国的国际地位。

西方国家也曾经这样来办大事。美国1942年开始实施研制原子弹的“曼哈顿计划”，罗斯福总统给这个计划“高于一切行动的特别优先权”，使这个重大工程能够动员10万多人参加，集中一批最优秀的科学家联合研制，耗资20亿美元。美国1947年实施塑造地缘政治的“马歇尔计划”，官方名称叫“欧洲复兴计划”，跨越4个财政年度，西欧各国接受美国金融、技术、设备等各种形式的援助，达到131亿美元。

办这类大事，各国的区别在于能不能更快速、更合理、更有效地集中资源。当然，也有国家或因判断，或因能力，或因制度，没有办法组织力量去办。

在中国，由于有制度支撑，集中力量办大事的效率确实惊人。人们印象很深的是，2003年，为防控非典疫情，用7天时间在北京小汤山建起一座医院，收治全国1/7的非典型性肺炎患者。2008年，无论是四川汶川发生地震，还是举办北京奥运会，全世界都看到了中国集中力量办大事的成效。

集中力量办大事，关键在非常规地调配资源的能力和权威。2020年，新冠疫情暴发后，全民动员、令行禁止，14亿人听从指挥，自觉在家隔离，以阻断疫情蔓延可能；只用10天左右的时间，就在武汉建成共计2600个床位的火神山和雷神山两座传染病医院；从全国各地组建330多支医疗队、4万多名医护人员赶赴武汉和湖北；动员19个省市对口驰援湖北16个地市，开展对口帮扶。

问：西方发达国家在防控新冠疫情蔓延的事情上，确实没有比中国做得更好。现在的问题是，不是所有的大事都需要非常规地去调动资源，不惜代价去办，有的用市场经济的方式、用逐步积累的方式去解决，也是可以的。

答：有的大事，只靠市场这只“看不见的手”，是办不成的。解决中国几亿人口的持续和深度贫困问题，如果只靠市场运作，用经济发展的自然速度去解决，或者只靠一般性的福利制度安排去解决，那将是一个非常漫长的过程，产生的问题可能比解决的问题还要多，恶化的速度可能比解决问题的速度还要快。

还有，一些基础性经济建设项目，涉及民生的重大工程，也不能单纯靠市场来调配资源。

2019年，中国有一个比较热闹的话题，就是让14亿人都用上了电。乡乡通电、村村通电、户户通电，是一项持续多年的庞大工程，是必须办成的民生大事。为此，在青海、新疆、西藏、四川等省区的偏远地区，每户通电的成本，达到4万元左右。

有户人家，住得很偏远，为了让这家人用上电，施工单位在崇山峻岭中专门架设18根电线杆把电通了过去。按照这户农家每月正常用电量50度计算电费，为架设18根电线杆的成本费用，100年都还不上，这还不算投入资金的利息以及日常的人工维护成本。

任何一个以赢利为目的的企业都不会这么做，只有国有企业才会去做。办这类大事，必须要有经济制度支撑。在经济制度的安排中，国有企业恰恰担负着这样的社会责任。

户户通电，看起来没有形成“爆发力影响”，但却是为共同富裕创造条件，因而是必须去办的大事。边远贫困地区用上了电，人们就能看电视、上互联网，了解外面的世界；就能通水、通铁路，搞养殖、办工厂；就能够让看起来不太值钱的本地蔬果花卉、腌制肉肠和特殊农产品，卖出个好价钱。

问：集中力量办大事，除了经济制度的支撑，还有什么其他方面的制度支撑？

答：光有经济制度的支撑，还不足以形成集中力量办大事的优势，还需要政治、社会等方面的制度体系和行政管理体系，为集中力量办大事提供实现的可能。

中国政府部门的运行机制有“块块”和“条条”之称。所谓“块块”，指區域综合管理机关，全国是国务院，各地则是省、市、县、乡（镇）几个层级的政府。“条条”指领域管理机关，比如，国务院设有民政部，省政府设有民政厅，市、县级政府设有民政局，乡镇设有民政所，凡属社会救济等民政事务，从上到下形成一条线的行政体系。

“块块”和“条条”的层级关系，有利于集中力量办大事。其具体运作方式，可以用“三个一”来比喻：“一张图”，就是对所办大事有统一规划，并按此规划坚定地干下去；“一盘棋”，各区域（块块）、各领域（条条）从全局着眼，围绕所办大事形成合力；“一竿子”，保证从中央到基层政令畅通，在组织动员和贯彻执行上，一竿子插到底。

这种制度安排，政府的动员能力、行政效率和实现目标的能力，比较突出。邓小平同志就说过：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”

这种制度安排，不仅有利于办大事，就是办小事，也会有惊人的效率。

哈佛大学的格雷厄姆·艾利森教授，在一次TED演讲中，这样谈论中国的办事效率：

我坐在自己的办公室，偶尔会朝窗外看到横跨查尔斯河的桥，它处于哈佛的肯尼迪政府学院和商学院之间。2012年，马萨诸塞州宣布他们将翻新这座桥，预计将花费两年时间。可到了2014年还没竣工。2015年时，他们说要再一年，到了2016年他们又说未能竣工……现在，把这座桥和我上月在北京曾经路过的一座桥做对比。北京这座桥叫三元桥。2015年时中国人决定翻新这座桥。这座桥的交通车道数是哈佛大学那座桥的两倍。中国人花了多久完成这项工程呢？你们猜花了多久？……好，三年？我们看看这段录像吧。答案是43小时。当然，这种事也不可能发生在纽约。

艾利森教授得出的结论是：“在这执行速度的背后是由以目标驱动行动的领导者，和一个干实事的政府”“大家都知道，中国在朝着目标的路上，一路走得稳扎稳打”。

中国人的结论也大体如此，如果换一种表述，那就是：问题在哪？哦，在这儿！怎么办？我们大家一起去解决它吧！

问：你前面说中国集中力量，办好了应对新冠疫情这件大事。但也有西方舆论认为，中国能够做到那么严厉的防控措施，是因为制度不民主。

答：这场世界性危机为有关制度的辩论，提供了助力。但应该承认，各国政府处理危机的效率和能力，确实有差异。

今天回过头来看，在已经知道新冠病毒会人传人的时候，一些国家仍然显得漫不经心；有的甚至认为这场疫情只是一般的季节性流感；美国还把它政治化，民主党和共和党相互指责，说对方谈论疫情都有政治意图。

对此，西方精英当时就有所反思。写过《历史的终结》的美国学者福山说，包括美国在内的许多西方国家，错失了一两个月的时间准备。“决定应对疫情表现的关键性决定因素并不是政治体制类型，而是一个政府的能力，以及更为重要的是，人民对政府的信任。”他得出的结论是：“我觉得我们必须抛弃非黑即白的简单二分法。有效的危机响应的重要分界线，并非一边是威权国家，另一边是民主国家。”

我还注意到世界卫生组织总干事谭德赛的评价：“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率，这是中国制度的优势。”

问：你引用福山和谭德赛的评论，显然是要说明，中国处理危机的行政能力和老百姓对政府的信任程度是有优势的。我觉得对于中国制度的评价，西方很难出现变化。

答：疫情过后，人们的某些判断很可能又会恢复到往日。中国有句古话，叫“恒信者恒信，恒不信者恒不信”，就是说，相信某种制度的人，不管经历什么，都动摇不了他的信任；不相信某种制度的人，不管经历什么，也动摇不了他的“不信任”。危机过后，一些人会认为是民主和自由的胜利；一些人会认为展示了果断决策和人民配合的好处。

問：集中力量办大事，对国家发展和社会治理虽然有好处，但也有风险。如果集中力量要办的大事，不是一个好的选择，就可能把全社会能量引到不好的方向上去。

答：在新中国的历史上，确实出现过这样的情况。1958年的“大跃进”运动，就是想集中力量尽快发展社会生产力。初衷虽然是好的，但违背经济社会发展的客观规律，反而遭受挫折。

正是在不断地摸索中，中国越来越明确，在集中力量办大事的时候，必须尊重科学，尊重事物的规律，而且要量力而行。

“后半程”开始了

问：中国制度的生长，现在到了什么程度？按中国的构想，是不是已经成熟？

答：中国制度的成长，是一个长期的和渐进的历史过程。邓小平同志1992年曾经估计：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”

如今，30年到了。基本制度体系，在许多方面发挥出显著的作用，为现代化进程提供了制度保障。但总体上说，中国制度还没有完全成熟和定型，还不那么完备。

习近平总书记2014年有这样一个判断：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。”后半程要做的事，就是完善和发展中国特色社会主义制度，“提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。

问：把制度成长划分成“前半程”和“后半程”，很有意思。从毛泽东那代人为制度奠基开始，到现在已经70多年，制度建设和改革才走完“前半程”，是不是太慢了一些？

答：中国道路还在发展，其制度形态的改革和完善当然不会完结。中国制度的成熟和定型，没有固定的参照模式，随着时代和实践的需要不断生长。

欧美主要国家的制度模式，也都经历长期的内生演进过程，才逐步定型。

英国从1640年资产阶级革命，到1688年“光荣革命”，才形成君主立宪制度。

1620年，一百多名逃避宗教迫害的英国清教徒到达北美新大陆，签署的《五月花号公约》，被历史学家确认为美国历史上第一份政治性契约。美国从1775年独立战争开始，到1865年结束南北战争，它创建的不同于欧洲大陆的新型制度体系才稳定下来。在这以后，直到1965年，迫于马丁·路德·金领导的民权运动压力，美国才以立法的形式，结束美国黑人在选举权上受到的限制，结束黑人在公共设施方面遭遇到的种族隔离制度。

法国从1789年的大革命开始，经历过多次复辟和反复辟的较量，直到20世纪50年代，才确定“第五共和国”制度，时间跨度长达170年左右。