乡村积分治理的生成逻辑、运行机制与实践启示——基于陕西省L村的案例研究

杨 益，李志超，王泽润

（1.延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000；2.西北大学 经济管理学院，陕西 西安 710127）

0 引言

创新社会治理机制是推进国家治理现代化的内在要求。相对于传统村庄公共服务供给的碎片化治理［1］，新时期乡村治理需要创新社会治理机制，引导乡村集体激发内生动力，增强人民群众的公共价值，提升治理格局和绩效，实现从传统向现代的转变。当前随着社会的变迁与发展，乡村形态上具有混合性、阶段性以及复杂性等多种特征，乡村治理上也面临治理目标与治理需求存在张力、策略性应对突出与弹性治理鲜明等多重样态［2］。中共中央、国务院印发的《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中明确提出“推广积分制等治理方式，有效发挥村规民约、家庭家教家风作用”。这既是国家推进乡村治理现代化的重要指导，也是对创新驱动下乡村社会治理实践方式的深化。

目前，我国学者针对创新乡村治理模式和提升基层治理绩效的实践展开了较为深入的研究，主要从2个方面进行探讨：一是基于创新驱动对乡村治理模式的探索研究，理论界普遍关注新时期信息技术对乡村治理的驱动力量，基于数字化嵌入乡村治理，研究者分别从互联网+基层治理［3］、智慧农村［4］、大数据嵌入治理［5］等角度提出通过赋予乡村现代化的信息技术手段助推社会治理；二是基于实践对不同乡村治理模式的理论探讨，王晓莉［6］基于全国范围创新乡村社会治理典型案例的比较分析，梳理出新时期创新乡村社会治理的时代背景、界面优势以及路径特征；郑永兰等［7］以区域建设平台为例，进一步探讨了技术赋能下的乡村治理成效、困境以及优化路径；周俊等［8］探讨了基于创新驱动下的政府、市场和社会互利共赢的复合机制及其形成过程。

现有研究对创新驱动下的乡村治理已有较多的理论探索，但许多成果更侧重于强调技术和数字化等现代技术的硬性嵌入，而缺乏对乡村治理内在秩序的深刻探索。村庄作为村民的生活空间和共同价值的集合体，需要多元主体的协作和治理要素的交互嵌入，从而激活和引导农民主体的积极性，并通过构建长效的治理机制，实现治理的常态化。也有研究从整体性出发，探析了创新治理下的实践逻辑和路径，但却忽略了对中西部乡村治理机制的实践探索和该模式背后的理论支撑。鉴于此，本文以陕西省Y区L村积分治理模式为考察点，采用案例分析方法探讨乡村积分治理的实践模式、生成逻辑与运行机制以及其中蕴含的实践启示。

1 L村积分治理的实践探索

L村位于陕西省北部，属于典型的西部行政村落，距城区48 km，土地总面积7.3 km2，其中耕地面积占24%，林地面积占34%。L村有388户村民，共1133人，其中党员38名。同其他变迁中的农村社会相同，人口空心化、集体经济空壳村、人口老龄化以及经济发展落后等是L村存在的主要问题。此外，基层治理组织权威弱化，村集体意识逐步丧失，乡村治理的困境明显。

2020年12月与2021年4、5、11月，笔者与研究团队分批多次进入L村进行实地调研，着重关注了当地的农村治理问题，并对部分村民和村干部开展了调研访谈，获得了一手资料。自2017年Y区实施农村集体产权制度改革以来，认真贯彻落实中央和省委关于深化农村改革的决策部署，号召全面提升乡村治理，创新乡村治理方式，构建治理新格局。L村按照区委、区政府要求，及时修订了村规民约，建设完善了农村基础设施，成立了爱心超市，探索出适宜当地的“113+”乡村积分治理模式。通过搭建1个运行平台，设计1项积分制度，实现3项治理内容，并拓展至多个领域，将善行义举、集体公益、环境卫生等均纳入积分范围，形成了创新治理的新格局。目前，L村的治理成效卓著，获得了各界的高度认可。

1.1 一个平台：治理基础

L村乡村积分治理的载体是爱心超市，它是村民兑换积分的平台，是积分治理的基础。爱心超市的硬件建设和人员职责、管理制度等软环境建设为积分制的运作构建了治理基础。由于基层组织的治理功能长期缺位，以及个体对行政规划的不信任，留守的老一辈村民更加现实，对村庄公共服务口号式的宣传表现出漠视的态度，更倾向于看得见摸得着的实在利益。根据对L村村干部的访谈发现，积分制在建立初期难以调动广大群众的积极性，因为在他们看来那张印有积分规则的纸张跟街上的专治牛皮癣、超市大酬宾的广告毫无差别，即使有人成功兑换后，爱心超市受到的关注也仅仅局限在货品本身，他们对积分规则根本不感兴趣。爱心超市的物品不对外进行出售，只能通过积分进行兑换，这为乡村积分治理建立了实践基础。

1.2 一项制度：机制核心

乡村积分制的核心是积分管理制度，也是治理现代化背景下针对区域乡村治理的关键举措。相对于仅依靠人际关系和信任情感来促进群众的集体参与意愿，对于政策和制度的信任则更加重要［9］。L村的“积分规则”涉及生态、产业、文化、组织和人才5个方面，通过激励村民从小事做起，主动投入到公共服务、基层治理和村民村风等建设工作中。通过修改村规民约，使新的村规与爱心超市积分规则相一致，内容更符合村情需求，具有更强的可操作性，主要内容与文明户、星级户的评定挂钩，与产权制度改革挂钩。同时，为每一户订本编号，根据每户的积分情况进行月度排名。积分机制的目的是以分数为激励，从“扫雪”“参会”“捡烟头”等小事入手，让全体村民参与村庄治理，进而使得参与村庄治理获得积分的意识内化于人心，最终使积分机制成为一种道德治理机制，形成群众参与和要素协同的现代化治理模式。

1.3 三项内容：主要绩效

积分治理机制在实践过程中主要从公共服务、基层治理和村民村风等3项内容助推乡村治理。

（1）乡村公共性的重塑。罗兴佐［2］提出在当前的过渡性农村社会中，村民之间的交往既包含熟人社会的特征，又缺乏公共生产的能力，村庄缺少一定的公共性规则，整体表现出“原子化”的“半熟人社会”状态。L村通过积分管理的制定和实施推动了公共规则的重塑、公共服务的提供以及公共精神的培育。公共规则的重塑源于积分规则的制定符合村情的需求，通过结合村规民约简洁明了地给予评判，在实际的积分规则运行中也逐渐获得了群众的共识和认可。在积分管理实施过程中，村民广泛参与了环境卫生和善行义举等集体活动和事业，激发了村民的积极性，在提供公共服务的同时也培育了村民的公共意识和氛围。

（2）基层治理的强化。积分治理通过塑造基层组织威信，采用多元协同参与的治理格局，显著增强了基层治理能力。针对农村治理无效和发展无序的困难，L村利用“积分制”将村民的日常表现悉数记录并转化为积分，不但提升了基层组织的治理能力，还促进了村庄的发展。在村干部访谈中深刻体会到现在前一夜下雪，第二天早上的马路上、村干道、主巷道就会被清理干净，村民的自主性得到了有效的提升。

（3）内生动力的培育。梁漱溟［10］在《乡村建设理论》中着重强调了人的教育问题，认为乡村问题的解决，第一是要靠乡村人为。对当前处于中西部地区“原子化”过渡形态的乡村社会结构而言，积分治理通过小事带动村风，形成共同参与和协同治理的格局，有效激发了村民的内生动力和荣誉感。例如扶贫机制问题，L村将扶贫物资与积分制相结合，将物资按照价值折算成赠予分，贫困户想要得到慰问品就必须通过“十项积分规则”得到10分并维持1年，逐步做到与其他群众相同，人人平等。这项举措一方面激发了贫困户的劳动积极性，解决了灌输性扶贫问题，做到了扶贫先扶志；另一方面避免了非贫困户的相对剥夺感、贫困户的方向缺失感和乡村治理中社会信任的差序格局及其再生产［11］，体现了积分治理的公平正义。

1.4 多个领域：多元拓展

积分治理的目标和重点不在于物质奖励，更重要的是将村庄的治理主动权赋予村民，使他们转变成集体活动的主要参与者、公共服务的最大受益者和治理绩效的最终评审者。当积分治理的作用逐渐显现的时候，积分规则通过灵活调整和不断完善，其治理范围势必会逐步向多元化拓展。L村在积分治理中，逐步将积分规则嵌入扶贫就业、集体经济和环境卫生等领域，进而打造出爱心系列平台，建设爱心学堂和爱心互助会等村民参与平台。继而根据社会需求，利用基础平台开发多领域合作，激发村民通过劳动改变习惯、改变生活的意识，认同勤劳致富、协同治理的基本理念。源于积分治理的可持续性探索，L村利用产权改革和扶贫产业项目发展，带动积分治理的发展模式，把爱心超市打造成一个典型平台，逐步将全村的公益事业、集体经济、农户农副产品销售、村民村风和党员建设等事项一并纳入到爱心超市管理，将积分治理向多元领域拓展。根据访谈中村干部的描述，“爱心超市建立以来，村域环境不再脏乱差，基层组织的威信也得到了提升，村里的风气明显好转，过去比的是票子，现在比的是谁家和睦孝顺、谁家家风文明”。基于爱心超市的积分管理村庄治理模式为乡村振兴激发出内生动力并打开了新的突破口，治理效能得到了有效提升。

2 L村积分治理的生成逻辑与运行机制

创新基层社会治理体制机制是国家推进治理现代化的重要方式。源于创新实践，因地制宜的积分制是推进乡村治理能力提升的有效措施，通过“小积分”赋能“大治理”，凸显了群众的主体参与地位，激发了村民的内生动力，使积分治理成为区域村庄凝心聚力、解决治理问题的突破口。积分治理作为完善社会治理理念下的基层治理模式创新，需要进一步探讨其生成逻辑和实践中的运行机制。

2.1 生成逻辑

里格斯［12］在《行政生态学》中提出，行政生态是指影响行政系统的内外因素，其着重探讨行政系统内外因素的互动关系进而分析其如何适应环境。显然，从政治生态视角出发，乡村场域下积分治理机制的生成和运作需要搭建适应外部环境的行政生态系统，以适应当前农业社会过渡型转变中新的治理结构和机制。基于L村的治理实践，积分治理的生成需要政府政策和思想引导支持、机制存续和发展的利益协调以及持续发力的公共价值追求。

2.1.1 行政引导：多元主体参与 乡村社会治理最大的难题是基层组织如何在村民自治和农村秩序的维持中引导私人化、分散化的多元主体参与进来。一方面，基层党组织和村委会是联结行政体系和乡村社会的纽带，其治理结构既属于国家行政体系，又属于乡村社会，村干部既有作为政府代理人又有作为乡村代理人以及理性个体的三重身份［13］。在村民自治和农村秩序的维持中，当处于政府、乡村、个体3个利益的交互界面中的村干部表现出专注政治任务和谋取个人利益的现象时，容易造成乡村治理主体和基层治理组织的情感割裂，使得基层组织丧失对多元主体参与的引导。另一方面，源于“原子化”村庄村民私人化和分散化的行为逻辑以及现阶段区域村庄中村民的生活习惯的惰性和长期性，若通过由下及上的行政生态去改变既不现实也不可靠，改变村民的集体习惯和行为必须进行积极的行政引导。一是重塑基层治理组织，塑造乡村治理团体的公共权威；二是明确现实问题，形成村民作为主体参与的思想意识。L村在积分治理实践过程中通过村支部发挥党组织核心领导作用，融入乡村社会，转变“任务”为“引导”，增强主体的参与感。“群众想要的乡村基层不一定有，乡村基层能提供的群众不一定想要”，这一现象表明在积分治理设计过程中基层组织需要转换思想，引导主体参与，协商治理，凝聚集体活力，共同构建创新治理机制的基础。

2.1.2 利益协调：激发群体动力 乡村社会治理的实践需要集体利益和个体利益的嵌入，进而满足多元主体之间的价值诉求，激发群体的动力，而利益协调机制在构建和生成积分规则中承担了重要的保障作用。在日常秩序和生活的维持下，传统乡村社会中普遍奉行的是“差序格局”下的“人情”原则，但随着乡村社会的变迁和推进现代社会的“理性原则”，乡村社会逐步演变为“差序格局的理性化”［14］，利益取向正成为乡村社会治理的重要原则。通过对L村村干部的访谈也说明了利益的激励效果显著，据他们反映，“当天有4个老乡过来兑换，初期可兑换种类较少，主要是洗漱用品，对照标出来的积分，兑换了香皂、洗衣粉、洗发水，每个人都笑得合不拢嘴，脸上大大地写着‘满足’二字”。利益激励机制是积分治理形成的关键抓手。此外，在利益的嵌入过程中，利益协调也体现着乡村社会对整体公平信念的追求。在L村积分实践当中，一是以积分兑换获取相应价值的物品，全员参与；二是将贫困户所得补助纳入积分制；三是积分“有加有减”，实行干得多拿得多和区域划分制分配治理，这既是利益协调机制下激励性和分配性的体现，又是对乡村社会整体公平感的回应。在乡村社会中，难以寻找到合理表达村民主体利益需求的组织和机制，而利益协调机制通过协调利益分配和整合多元主体的利益诉求，是生成积分管理和组织存续发展的关键。

2.1.3 公共价值：重塑规则保障 公共价值概念源于《创造公共价值：公共部门的战略管理》［15］，是公共部门管理的目的，后继者将其应用到治理研究中，进而提出公共价值是所有公民对管理政策期待的集合及其所取得的效应，而服务、结果和信任是形成效应的关键要素［16］。嵌入乡村治理领域，公共价值体现了村民对基层治理结构和机制的追求与期望。但后乡土社会公共性的弱化和熟人社会的解体［17］，导致村庄规则无法得到支撑，村民对治理组织的期待和效用并未得到回馈。积分规则的形成就相当于一套道德行为规则，村民在其中既是参与者，又是受益者。通过衡量标准，“积分”的加减激励先进又鞭策后退，进而形成引导和培育规则意识和公共意识的制度环境。在L村干部访谈中谈到，“积分制引导村民参与，群众的诉求和意见干部可以听到，干部也可以规制群众，村民越来越信任政府，基层组织也越来越好地管理村子”。从服务、结果和信任3种要素出发，村民的公共价值诉求和重塑是推动积分治理持续发展的保障。

2.2 运行机制

创新体制机制推进乡村治理成为关乎我国全方位发展的重大问题，如何在现阶段农村社会变迁中形成一种协调关系有效、内生动力增强的良性治理机制进而提升治理格局，已经成为社会各界关注的焦点。基于L村积分治理实践，本文以积分制为核心的评分考核机制创新农村基层治理，通过引导群众参与，激发了村庄的内生活力，提升了基层治理格局。因此，有必要构建L村积分治理实践的运行机制分析框架，探讨积分实践中的运行逻辑和路径。

当前对于中国农村基层治理的分析与研究视角中，政治和经济因素依然是重要的社会发展向度。在国家治理现代化目标和乡村治理现实需求的境况下，作为政治要素的基层治理组织和经济要素的集体经济与村民主体三者之间形成相互促进、协同互利的治理运作网络是创新乡村社会治理机制的关键。基于创新驱动下L村形成的积分治理模式，本文搭建了一套运行机制分析框架，系统说明政府、经济和群众围绕积分核心机制以“小积分”变“大治理”，共建共治共享提升治理格局的具体运作过程。

由图1可知，L村积分治理运作模式的核心机制是由积分制度和爱心超市平台相互作用建构，积分规则围绕“十项事业”约束爱心超市平台，爱心超市则支撑积分规则发挥作用。基层组织作为主导乡村治理的代理人在积分模式的过程中接收群众的反馈设计和制定积分规则，变命令式治理为引导式治理，变直接指挥为间接引导。利用集体经济保障爱心超市资源，L村完善了积分治理下的可持续问题。积分治理下的群众参与是整个系统的关键，一方面积分治理的核心就是通过激励和引导群众参与多元化的村庄事业治理，另一方面通过积分引导群众参与也反映了积分制的治理绩效，嵌入了对公共价值的期望和追求。通过积分制下群众参与到公共服务、基层治理、村民村风以及多领域拓展中，催生了村庄的内生动力，激发了参与积极性和主动性，形成了长效治理的良性循环。

图1 乡村积分治理实践运行机制分析的框架

3 L村积分治理的实践启示

帕累托［18］认为政治、经济和社会情绪多重系统之间的互动以及衍生出的综合系统合力促进了社会发展，而乡村社会是我国最小的社会单位，其整体性的社会发展也必须要融合多方系统的创新治理机制来提升治理绩效。相对于现代城市社会的单一型法理治理结构，现阶段的乡村社会则是融合了传统型伦理道德、个人型权威魅力以及法理型治理的多种治理类型，更加需要变革治理系统，满足治理需求。L村的积分治理实践以积分规则和爱心超市实践平台为核心，基层组织通过积分引导进行治理，以行政引导、利益协调及公共价值的期望落实积分制度的常态化执行，并且以政治、经济与社会秩序的多重互构来提升治理格局，以此激发农村内生动力，培育公共价值，形成长效治理机制，为乡村长效治理模式提供了范本和启示。

3.1 强化基层治理组织

基层组织仍然是当前主导和领导乡村社会治理的政治载体。实现乡村良性治理需要基层组织充分发挥自身的组织优势、制度优势和能力优势整合乡村治理资源转化治理效能［19］。积分机制的建构需要基层组织思想、技术和制度支持的实践环境，而L村积分实践体现了基层组织在乡村治理中的主导作用。一是组织规划。从L村积分机制的发起到积分规则的制定再到积分治理的运行，基层组织贯穿于治理全过程，村干部担任积分模式的管理者和协调者，组织规划积分治理的各项工作。二是资源统筹。基层组织是政府与群众的联系者，也是统筹村庄资源和政府下放资源的主导者。L村基于爱心超市的延续性，将集体经济、爱心系列领域嵌入积分治理，统筹村庄内外资源，保障了治理机制的长效运转。三是引领带动。L村积分治理实践中基层组织化“包办”为“引导”，初期通过党员和干部带动参与，以行动带动了村民参与，强化积分制度的支持度和实践性。由此可见，基层组织在治理过程中应贴合实际，发挥引领带动作用，并聚焦于村庄的突出问题。

3.2 嵌入集体经济保障

经济保障是任何治理机制和模式形成的基础，行为主义强调有个体的行为总是趋向于保证报酬的方式且会重复行为方式进而获得相同利益。积分机制的运行依托于村庄集体经济的保障。基于L村积分治理实践，激发村民参与公共事业的积极性源自爱心超市的各类积分奖励，群众的物质利益取向显著影响个体的劳动参与。村中老人普遍认识到“原来村里路边到处是垃圾杂物，人们也不太注重环境卫生，垃圾随手就扔，公益事业就靠几个环卫工，自从有了积分制，大家的主动性越来越高，现在谁要是看见地上的垃圾就捡到垃圾桶里，然后通过积分到爱心超市兑换大米、油面和盆”。而仅仅依靠外部公益赞助的爱心超市缺乏延续性。L村基于产权制度改革，将集体经济、农户农副产品销售纳入爱心超市管理，为积分治理的延续嵌入了经济基础。由此说明，在基层治理中经济驱动和保障是创新治理机制和解决矛盾的必要基础。因此，集体产权制度改革，壮大集体经济，形成产业经济是延续积分治理的必由之路。

3.3 改进社会秩序规则

中国村庄治理中人的问题是首要问题，梁漱溟［10］提出中国自古以来的社会秩序赖以维持，不是武力而是教化，不在法律而在礼俗。尽管随着乡村社会的变迁和流动，特别对中西部而言，留守村庄的村民在农村生活场域中依然保留着传统社会中互助合作和差序信任的秩序特征。基层社会治理仅仅依靠法律和政策来规范和引导集体参与难以起到长效作用。对此，乡村治理应重在协同内外资源、构筑治理共同体，发掘治理内生动力，内化社会秩序于治理过程，以此建构可持续的长效治理体系。L村村干部谈到“积分制的实施相当于给了一个道德衡量标准，‘积分’的加减激励村民参与活动，引导村民形成良好的行为和生活习惯”。通过激活和改进村庄社会秩序规则，进而约束村民和治理村庄事务，给予村庄治理组织服务和规制双重职权［20］，达到农村治理格局的优化提升。