生态保护型相对贫困:概念厘定、治理意义与实践理路

晏扩明 ,刘浩林

(1.中国人民大学伦理学与道德建设研究中心,北京 100872;2.中共北京市委党校马克思主义学院,北京 100044)

中国特色社会主义进入新时代以来,建设美丽中国、发展社会主义生态文明已成为中国式现代化的重要组成部分。在推进绿色发展的过程中,必然存在承担生态保护使命的特定区域因为地区功能、职责的影响发展缓慢,受到现代化程度较低、生活质量较差等问题的困扰。2020 年中国脱贫攻坚工作取得全面胜利,显性的绝对贫困消除之后,这种诱因复杂、易被忽视的贫困的治理就被摆到更为突出的位置。习近平总书记指出:“2020 年全面建成小康社会之后,我们将消除绝对贫困,但相对贫困仍将长期存在。”[1]当下,中国进入了以治理相对贫困为主要特征的“后扶贫时代”[2]。本文将因承担生态保护功能而导致的相对贫困命名为生态保护型相对贫困,在界定其概念、厘清其内涵的基础上,进一步分析治理此类贫困的现实意义和进路选择。

一、生态保护型相对贫困的概念厘定

生态保护型相对贫困是环境保护和经济社会发展未能良好耦合的时代产物,特点鲜明、复杂隐蔽并且难以根治。基于学界研究探讨和政策发展脉络,理清该类贫困的基本内涵,明晰它的主要分布场域,是推进后续治理工作的前提基础。

(一)生态保护型相对贫困的基本意涵

在我国尚未全面消除绝对贫困之前,生态保护型贫困已经存在,学界提出了多种概念来描述相似类型的贫困。廖斌等提出“生态使命性贫困”的概念,指出部分地区“扛起国家生态文明建设和可持续发展的社会责任”,但这在“一定程度上限制了地方经济的发展”[3]。彭敬分析了“生态保护——限制利用——贫困”的逻辑形成,指出国家和社会“实施一些生态保护战略”,“改变了工程项目周边群众的生存发展模式,导致了贫困的发生”[4]。张宜红等指出生态富集区贫困发生的原因主要有发展权缺失、机会成本没有得到妥善补偿、缺乏长效性的绿色发展道路[5]。张倩认为“生态保护型相对贫困”是“恢复生态和减缓全球气候变化的政策执行使一部分人牺牲经济利益和发展机会所导致的相对贫困”,具体致贫原因包括一系列政策导致的发展机会受限、失业、收入减少[6]。丁一文提出了具备三重内涵的“生态抑制型贫困”,她指出一些区域承担着生态功能,“发展权特别是工业发展权受限,同时没有得到相应的补偿,或补偿不能抵补损失”导致贫困出现[7]25。也有部分学者对生态补偿的内涵进行了描述,对我们理解生态保护型贫困具有借鉴意义。张琦指出生态补偿是针对地区或个体“在生态环境保护方面所投入的真实成本和机会成本进行补偿”[8]。郎秀云表明生态补偿扶贫针对的是“重点生态功能区因承担生态保障、资源储备和风景建设功能限制或禁止开发,发展权特别是工业发展权受限;或因生态保护成本与机会成本没有得到应有补偿而引起贫困”[9]。

同时,政府也已经注意到生态保护型贫困的存在并着手解决。2015 年出台的《生态文明体制改革总体方案》强调“着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题”[10],体现了政府对生态保护者能否得到合理回报的关切。2016 年颁布的《“十三五”生态环境保护规划》提出“加强生态环境保护与稳增长、调结构、惠民生、防风险相结合”[11],强调要在保护中实现发展,这与治理生态保护型贫困的路径不谋而合。2018 年的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》出现了关于治理生态保护型贫困的完整表述:“在生态功能重要、生态资源富集的贫困地区,加大投入力度,提高投资比重,积极稳妥发展生态产业,将生态优势转化为经济优势。”[12]基于此,生态保护型贫困的意蕴构成已经逐渐明朗,呈现出“诱因+结果”的架构形态。生态保护型贫困的诱因主要包括发展权受限、缺少长效发展道路、机会成本和实际成本得不到充分补偿,导致的结果表现在产业发展受限、资源利用不充分和社会经济水平较低等多个方面。

2020 年,我国全面打赢脱贫攻坚战,生态保护型相对贫困代替生态保护型贫困成为现实中亟须解决的问题。它的机理构成与后者相似,但在形态呈现上具有相对贫困的典型特征。首先是相对性,受此类相对贫困困扰的人群,在摆脱生存之忧后,其生活状态相比于社会平均水准仍然处于底层,物质精神条件依旧匮乏;其次表现为长期性,相对贫困的核心特质是不平衡性,归根结底需要通过发展生产力、调整分配结构来解决发展的不平衡性,这个问题的解决必然是一个长期过程,需要多代人的接续努力;再次是动态性,相对贫困的展现状态会随着经济社会发展而变化,需要根据时代发展作出新的识别划定,并防止返贫现象的发生。

综合各种研究成果,本文将生态保护型相对贫困的概念界定为:部分地区因为承担生态功能、实施生态保护策略,导致发展机会受限、发展权缺失,同时缺少长效发展道路,所得补偿也难以弥补保护生态的机会成本和实际成本,使得地区资源利用程度和生存发展模式受限,就业机会较少、收入较低,经济社会发展水平较低,总体处于相对贫困状态。

(二)生态保护型相对贫困的发生地域

生态保护型贫困和生态保护型相对贫困的发生地域呈现重合的态势,想要理清此类地域的分布状态,不得不提及生态补偿政策这一“牛鼻子”。生态补偿是我国对生态价值富裕地区进行补偿的顶层设计,旨在实现地区保护和发展相协调,是生态富集区实现经济社会绿色化转型的重要方式。对生态补偿政策进行分析,综合对比关于生态补偿对象的表述,可以剖析出生态保护型相对贫困存在地区的分布状况与核心特质。

在打赢脱贫攻坚战的历史进程中,生态补偿是脱贫的重要方式。2015 年“五个一批”的脱贫策略被提出,作为重要构成要素的“生态补偿脱贫一批”逐渐进入大众视野。2015 年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“增加重点生态功能区转移支付”[13],同年《关于加快推进生态文明建设的意见》分别在第4、24、25 条中提出“对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策”“对限制开发区域、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县,取消地区生产总值考核”“加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”[14]。上述政策勾勒出生态补偿资金主要流向地区的两种特质:一是地处限制开发区域、禁止开发区域,是承担生态功能的主体功能区;二是具有生态保护的价值身份。2016 年的《“十三五”脱贫攻坚规划》指出:“完善转移支付补助办法,逐步提高对重点生态功能区生态保护与恢复的资金投入水平。”[15]四部门联合印发的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》表明“使得保护自然资源、提供良好生态产品的地区得到合理补偿”[16]。《“十三五”生态环境保护规划》和《关于健全生态保护补偿机制的意见》都强调了要重视对国家重点生态功能区的补偿。2019 年出台的《生态综合补偿试点方案》明确了生态综合补偿试点县的选址范围,即“试点县应在全国重点生态功能区范围内,优先选择集中连片特困地区和生态保护补偿工作基础较好的地区”[17]。2021 年出台的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》多次提及增加对“生态功能重要地区”“重点生态功能区”的补偿[18]。

总体来看,生态保护型相对贫困存在地区的分布状况清晰明了,可将其概括为:生态保护型相对贫困存在地区主要分布在限制开发区域、禁止开发区域、承担生态功能的主体功能区,以国家重点生态功能区为主,即具有保护生态环境、储存自然资源、提供良好生态产品的功能,但尚未达到国家现行脱离相对贫困标准的地区。

二、生态保护型相对贫困的治理意义

对生态保护型相对贫困进行治理,是中国绿色减贫大趋势下的必然要求。在新中国成立初期和改革开放时期,我国开展了有组织、有规划的贫困治理实践,从土地改革、“一化三改”以及调整农业、轻工业、重工业发展比例,到对外开放、大力发展生产力,我国的治理贫困工作取得很大成效,但受限于具体国情和温饱诉求,没有充分重视发展中萌发的生态破坏、环境污染问题。进入新时代以来,我国减贫扶贫工作力度加大,并深刻把握发展和保护之间的辩证关系,更加注重生态环境保护,开启环保与发展相结合的绿色减贫事业,表明了我国追求更高质量、更深层次减贫的实力和信念。基于绿色减贫的历史沿革,治理生态保护型相对贫困既要汲取过往工作的经验精髓,还要适应时势发展,直面后脱贫时代深层次的相对贫困问题。在我国倡导绿色减贫的大背景下,承担维护国家生态安全职责和参与国家生态保护地体系建设的地区,极易出现生态保护型相对贫困。它们承担着维护区域生态安全的职能,由此失去了通过开发自然资源来实现经济发展的机会,理应从社会正义的角度得到牺牲发展机遇的补偿和改善生态环境的奖励,这同样能为其脱贫致富提供必要条件和动力支持。对此,习近平总书记强调,“要把生态补偿扶贫作为双赢之策,让有劳动能力的贫困人口实现生态就业,既加强生态环境建设,又增加贫困人口就业收入”[19]。除此之外,生态产业化、生态产品价值实现的多种策略亦被逐渐挖掘,治理生态保护型相对贫困已是当下绿色减贫的时代议题。

同时,治理生态保护型相对贫困也是新时代推动共同富裕的重要一环。党的十九大以来,扎实推动共同富裕成为时代发展的内在要求。习近平总书记指出:“让发展成果更多更公平惠及全体人民,不断促进人的全面发展,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”[20]深入探讨治理生态保护型相对贫困与共同富裕的科学关联,有助于正确把握两者之间的辩证关系,这是后扶贫时代解决相对贫困、实现共同富裕、开创人与自然和谐共生新境界的应有之义。

(一)治理生态保护型相对贫困与实现共同富裕具有目标上的渐进性

在扎实推动共同富裕的时代背景之下,生态保护型相对贫困作为一种质态特殊的相对贫困,成为我国农村地区、生态功能区迈向共同富裕道路上的重要梗阻。治理该类贫困,避免当地因承担生态职责而给区域发展戴上“紧箍圈”,是后扶贫时代治贫工作的重要场域,有利于靶向性治理城乡发展不平衡问题,为乡村振兴提供持续性支持,是发展水平相对落后的地区和群体实现共同富裕的重要过渡性举措。习近平总书记指出:“共同富裕是社会主义的本质要求,是人民群众的共同期盼。”[21]治理生态保护型相对贫困是对社会主义本质的根本遵循,其最终价值目标,就是消除相对贫困,实现共同富裕。

一方面,治理生态保护型相对贫困,能够推动乡村振兴、促进农村发展,使共同富裕在更大范围群体、更广阔的区域中得以推进。生态保护型相对贫困的高发地区主要在农村,与乡村振兴战略的实施区域有高度的重叠性,地域上的交集为两者进行协同治理提供了空间上的可能性。治理生态保护型相对贫困,既能够使农村地区维持当地的生态功能、保护良好生态环境,还能在寻找治理之策的过程中使当地发展权得以回归,促进乡村产业发展、优化乡村治理,实现环保和发展的和谐共存,这与乡村振兴战略中“生态宜居”“生活富裕”的内涵高度契合,是乡村振兴取得成效的重要保障。

另一方面,治理生态保护型相对贫困的过程,是与乡村振兴、解决城乡发展不平衡相统一的过程。通过治理此类贫困,可以检验一系列政策安排、制度设计、治理体系的有效性,在探索和改进的过程中增进其适配性,效果良好的实践路径可予以保留,在乡村振兴中过渡利用。最终,对成熟的政策、制度、体系进行经验总结,形成指导理论,在回应生态保护型相对贫困问题的同时,也能够促进乡村振兴向纵深推进,形成双向推进、标本兼治的势态,不同地域中出现的同质性问题皆可以迎刃而解。在此般现实基础之上,可以进一步治理城乡发展不平衡的现实状况,来“提高发展的平衡性、协调性、包容性”[22]4。利用乡村振兴,立足农村充足的建设空间和厚实的生产资源来丰富农村经济业态,缩小城乡差距,健全城乡融合发展的体制机制,助力共同富裕事业蓬勃发展。习近平总书记指出:“促进共同富裕,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”[22]5通过治理生态保护型相对贫困,推进乡村振兴,解决城乡发展不平衡的问题,进一步带动农村地区实现共同富裕,四者形成了渐进接续的战略举措,是新时代扎实推动共同富裕的有效实践理路。

(二)治理生态保护型相对贫困与实现共同富裕具有内核上的一致性

治理生态保护型相对贫困体现了对公平正义的执着追求,它与“公正转型”理念相契合,突出了对于生态正义的探索。“公正转型”的概念源于“讨论和解决宽泛的环境保护要求所带来的就业影响”[23],后来学界将其应用于生态保护领域。“公正转型”意指在实现生产方式转型、降低污染的同时,应当注重公正性,关注被转型波及的地域和人群,“不应以牺牲任何特定群体的福利为代价,避免贫困人群因此遭受不利影响”[24]。地区功能的初始划定、环境资源的用途界定造成了事实上的发展权利的不平等,在现代化建设中,已经出现生态方面的不公平问题,具体表现为城乡、区域和群体的生态不公平。发达地区、城市的发展一定程度上以欠发达地区和农村的环境的牺牲为代价,与此同时,“富人消耗大量的资源,富人人均消耗资源量和人均排放污染物均过多,但他们未能履行保护环境的义务”[25]。多层次的生态不公平问题迫切需要得到社会重视并通过现实补偿来解决。当下我国已出台“谁受益,谁补偿”[26]的生态补偿原则,对作出生态贡献的贫困地区进行生态补偿,以调整各区域相关各方的利益关系,促进生态正义。在此基础上,推进生态保护型相对贫困的解决,是对生态功能区居民权益的直接补偿,亦是贫困者发展权利的回归,有助于促进区域在提供生态功能时同步实现发展。其理想旨趣是实现地区发展和生态建设的双赢,提供生态系统服务的区域同样实现富裕,社会公平正义得以彰显于现实生活之中。

同样,共同富裕的理想目标也体现了公平正义的价值取向,与治理生态保护型相对贫困不谋而合。“共同”是对共同富裕价值取向的界定,社会主义不但要求生产力的进步,更要求让社会历史的主体——人民,能够共享改革发展的财富之羹。“人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量”[27]21,共同富裕靶向性解决社会发展的不平衡问题,使人民共享发展果实的程度得到充分有效提高,体现了对社会主义本质的根本遵循。新中国成立初期,毛泽东就设想未来我国可以从农业国走向富强,他指出:“这个富,是共同的富,这个强,是共同的强大,大家都有份。”[28]作为发展中的社会主义国家,我国已经更加深刻地认识到共同富裕这一社会主义的本质性要求,在发展过程中时刻坚持效率和公平的辩证统一。党的十九大报告指明,必须“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”[27]23。在公平正义的原则下实现共同富裕,关乎最广大人民的根本诉求,兼顾着不同群体不同层次的社会需求。从根本上来说,共同富裕的目标与公平正义的价值取向是牢牢地统一起来的。治理生态保护型相对贫困,是对这一理念的把握和弘扬,有利于在全社会形成追求公平的文化氛围,为推动共同富裕奠定扎实的价值观念基础。

(三)治理生态保护型相对贫困与实现共同富裕具有路径上的贯通性

治理生态保护型相对贫困,是解决“富饶的贫困”的新尝试,在实践的摸索中出现了多元化的生态补偿机制、生态产品价值转化机制,为生态富饶地区实现生态富裕带动经济富裕进而带动区域可持续发展提供了行之有效的新路径。

就生态补偿机制建设而言,目前我国已经形成以政府为主导的三种生态补偿机制,即现金补偿机制、岗位补偿机制、产业补偿机制[7]27。前两者通过向贫困地区提供现金、现金等价物、就业机会等来帮助当地脱贫,产业补偿则是在当地发展绿色产业、促进当地产业结构转型升级进而实现减贫目标,是“造血式”扶贫的典型表现之一。它们普适性强、可行度高、运行稳定,通过这些途径对重点生态功能区进行补偿,一定程度上弥补了区域的经济发展损失。以此为基础,我国也在逐步建设市场化、多元化生态补偿机制。在政府宏观调控之下,将生态服务转化为可供交易的商品,充分利用价值规律、市场作用,将“看不见的手”的调节作用融入生态补偿之中,有利于增加资金来源、提高补偿效率。

就生态产品价值转化机制建设而言,其建设图景主要呈现为“三多”的模式,即首先明确生态产品的多种类型,其次深入挖掘生态产品蕴含的多元价值,最后通过多样化渠道对多元价值进行转化(见图1)[8,29-30]。习近平总书记强调要“探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”[31]。依托深层次的机制建设,我国多省市展开试点实践,生态产品价值实现路径已经拥有丰富的样本。如江苏泗洪县的绿色金融模式,湖北嘉鱼县滨江生态系统提升工程、福建南平市生态银行模式等,这些样本提供了各有倚重的经验指导,不仅有助于治理生态保护型相对贫困,而且对乡村振兴具有重要的指导意义。拥有生态优势的乡村可以灵活借鉴各种经验,参考类似样本,开展生态价值转化的新尝试。

图1 生态产品价值转化机制建设图

总之,治理生态保护型相对贫困的过程衍生出的多元化治贫路径,亦是实现乡村振兴、推进共同富裕重要进路。当下部分生态环境优良的乡村地区,相对贫困程度较重、迈向富裕之路受阻,其中有些区域承担着环境保护、贮存资源的特定职责,因此要充分考虑地区的异质性,生态补偿手段、生态价值转化手段多管齐下,对于不能进行产业开发、价值转换的特殊地域,资金、政策等直接补偿要有意识地向其倾斜。将两种制度有机结合,有利于发挥政府、企业、社会组织多种主体的能动性因素,使乡村振兴获得多种资源投入。基于此,当地在发展方面的牺牲得到补偿,乡村迸发出摆脱相对贫困的内生动力,乡村居民的生态致富意识被唤醒,乡村居民愿意主动利用绿色减贫的新范式实施发展型治理,实现富裕与生态保护同步发展,向着共同富裕的目标稳步前行。

三、治理生态保护型相对贫困的实践理路

在建设生态文明、走绿色发展道路的过程中,治理生态保护型相对贫困表征着人们将生态保护和社会发展耦合的崭新探索。治理工作的核心是实现生态价值的转化,为此需要深入分析习近平总书记的“绿水青山就是金山银山”理念,同步建设治贫长效机制,将顶层战略和制度构建结合起来,谋求生态保护型相对贫困的治理新路,最终促进地区的长久发展。

(一)秉持“绿水青山就是金山银山”理念推进生态产品价值深度转化、持续转化

在后扶贫时代,治理生态保护型相对贫困,要牢牢秉持“绿水青山就是金山银山”理念。习近平总书记明确指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”[32]这一理念用辩证的思维看待经济与生态的关系,分别指明环境保护和经济发展的兼顾论、优先论和转化论,强调生产力发展与生态保护的统筹兼顾和辩证转化。它既能使自然资源的生态价值、经济价值和文化价值得到阐发与呈现,还为改善自然生态、建设美丽中国提供有力的理论指导。

“绿水青山就是金山银山”理念对于治理生态保护型相对贫困的指导意义,突出表现在“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观。它化解了以往把生产力发展和生态良好对立起来的固有思维,为发掘绿水青山的社会经济价值提供了理论前提。习近平总书记特别表明,“为了保护生态环境而不敢迈出发展步伐就有点绝对化了”[33],脱离经济发展去追求生态保护,无异于守株缘木,既忽视了人民的物质生活需要和发展需求,更丧失了治理生态的后续经济保障和物质支撑。因而,“把生态优势转化为发展优势,使绿水青山产生巨大效益”[34],实现生态优势和经济优势融合贯通,是摆脱相对贫困的根本途径。

“绿水青山就是金山银山”理念的理论中枢在于生态价值的深度转化和可持续性转化。当下,我国已经形成了形态丰富、效率良好、渠道广泛的生态产品价值转化机制。通过对自然资源部办公厅印发的三批《生态产品价值实现典型案例》进行分析梳理,发现宏观层面上生态优良地区的生态产品实现呈现出三种独特方式(见表1)[35-37],这些案例对生态保护型相对贫困地区开展生态价值转化具有很好的借鉴意义。

表1 生态优良地区生态价值转化的路径与特征

第一种方式是生态资源指标及产权交易,具备三种典型特征。其一,界定产权,促进流转。通过调查整理自然资源,进行确权登记,明确产权主体、划清产权界线;在此基础上将碎片化的自然资源进行集中流转,交由专业公司进行运作,优化生态价值转化路径,极大提升了生态产品的经济价值。其二,增加市场化运行程度。通过创新体制机制,充分发挥市场在生态产品配置中的作用,形成真正反映资源重要程度、市场供求关系的生态产品价格。同时调动市场主体积极性,形成一系列的竞争机制、利益机制、价格机制,助力生态经济发展,例如广州市花都区公益林碳普惠项目运用市场机制,成功地将林场的生态功效转化为经济收入。其三,政府管理调控,激发交易需求。首先,通过政府的调控管理,激发对生态产品的交易需求;其次,通过市场化方式进行生态价值转化。生态保护型相对贫困多发的地区,可以镜鉴“重庆市地票制度”“美国湿地治理银行”等案例,借助重点生态区环境优良的独特优势,成为售卖“新建或修复的自然资源”的第三方,拓宽生态价值转化渠道,增加居民收入。

第二种方式则是生态产业化经营,从多项案例的实践路径出发可以剖析出三类特质。首先是生态产业多样化。具体表现为当地生态产业建设实现一、二、三产业全覆盖,形成生态农业、生态工业和多元化的复合型生态产业群,吸引顾客“进入式”消费,帮助居民致富增收。其次,加强品牌建设,将历史、文化等独特资源注入生态产品之中,打造生态品牌。例如河南淅川“淅有山川”公用品牌、福建光泽“武夷山水”公用品牌,都获得了产品价值经济溢价,在扩大地区知名度、增强地区吸引力的同时实现产业增收。最后,因地制宜,发展特色产业。根据当地独特优势进行开发,深入挖掘地域的文化、资源特色,建立相关产业链,形成地区标志性产业,实现当地产业、组织、文化的全面振兴。浙江省梁弄镇“绿色+红色”产业、河南淅川水源地产业、江西寻乌生态光伏产业都是利用既有资源建成生态产业链的典范。

第三种方式是凭借优良生态得到生态补偿,同时结合其他转化方式,形成生态价值转化综合体系。总体逻辑是获得生态补偿的地区进一步投入资金,开发生态产业,在涵养当地环境的同时形成能够创造绿色财富的产业集群,实现“生态资本”转换为“富民资本”的良性循环,打通“生态产业化”和“产业生态化”相贯通的渠道。例如湖北省鄂州市获取生态补偿资金后,不止步于“被动输血”,而是加快建成生态资源产权交易、生态补偿、生态产业相结合的生态产品价值实现综合体系,真正让生态价值得以显现。

统而言之,生态产品价值实现路径呈现出多元性、针对性、创新性的良好态势,在此情况下更要加强典型引领和理论宣传,引导生态保护型相对贫困多发区域学习生态价值转化的典型案例,提前避免价值实现同质化、转化产业集中化、转化后的业态产能冗余等问题出现。

(二)推进“精准、造血、输血”三位一体的生态保护型相对贫困治理长效机制建设

党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制”[38],指明了长效机制在治理相对贫困中的重要作用。生态保护型相对贫困质态特殊,不仅具有绝大多数相对贫困存在表现难以识别、存在时间跨度较长、存在状态极易反复的一般性特点,还具有发展和环保的不平衡性特点,治理生态保护型相对贫困需要打通地区自身所承担的生态功能和所追求的区域发展之间的转化渠道。从这种角度而言,治理生态保护型相对贫困,是治理相对贫困和创建绿色家园相结合的长期任务,更加需要建设长效机制。要把碎片化的管理监督整合重构,形成合理的运作流程、固定的体系架构。基于此,可以挖掘扶贫工作积累的丰富经验,将其转化为机制扶贫的强大效能,利用固定体系和常规制度,使生态保护型相对贫困的治理布局兼具全面性和长期性,实现规范化和科学化的有机统一。

首先,推动建立以“精准”为要义的精准识别和精准评价机制。精准识别机制能够把握贫困表现的动态性与多维性,给予治贫开端工作正确的方向把控。精准识别机制根据地区职能、资源禀赋、经济发展水平、收入等特征建立客观的评价系统,并且结合社区、社会组织的力量,将识别工作精准到户、到人,综合社会背景、生活状态进行评判。通过正确识别因生态保护相关因素陷入相对贫困泥潭的区域和人群,能够对其进行针对性帮扶,把资金、政策、人才等脱贫要素运用于真正有需求的目标。同时,建立精准评价机制,促使治贫收尾工作得到科学评判。秉承“建档立卡”的有效措施,在监测和考核方面双重发力,以长时间的跟踪测控数据为依托,实行评定验收机制,对脱贫效果作出多维评估,对未来返贫可能性进行测度,最终对目标对象的相对贫困解决程度作出鉴定。对于通过评定机制的群体,也要确保不返贫、实现高质量脱贫,尤其聚焦获得生态补偿后实现收入增长的人群,指导其生态补偿资金的合理运用,助其建立常态化的经济增长模式。

其次,促进构建以“造血”为要义的内源式脱贫机制,实现扶贫与扶志、扶智的双重结合,在斩断穷根之后形成一系列脱贫教育、脱贫宣传、脱贫技术交流制度,最终目的是助力当地居民自我探究、自我突破,探索出致富与生态保护同步的独特致富路。在扶志方面,发展权的长期缺失导致这些地区的人群缺乏脱贫的渴求和致富的信念,尤其是全面消除绝对贫困之后,基本生活需求有所保障,摆脱相对贫困、向上再进一步的难度大幅提高。因此必须强化当地群众的脱贫动力,使其意识到自身在治贫过程中的主体地位,把家乡建设和人生发展紧密联系起来,从而唤醒其自我实现需求,培植脱贫向富的可持续动力。同时,生态保护型相对贫困的质态特殊,更凸显扶智的重要性。要扶技术、扶才能,回应当地发展的现实需求,通过塑造自我发展能力,推动生态价值向经济价值转化,增加发展的活力。除此之外,还要促进当地教育事业发展,避免相对贫困的代际传递,加强人力资本积累,使得生态产业的发展、区域经济的建设后继有人,实现共同富裕事业的良性发展。

最后,加强建设以“输血”为要义的社会协同治贫机制。通过发挥政府主导作用,利用政策引导协调社会各方力量,为相对贫困地区输入源源不断的资金、人才、技术等发展要素,注入发展新动能。习近平总书记强调:“扶贫开发是全党全社会的共同责任,要动员和凝聚全社会力量广泛参与。”[39]在宏观方面,要促进东部与西部、城市与乡村的协作交流,强化经济发达地区对生态保护型相对贫困地区的帮扶带动作用,进行生态补偿、物质输血的同时,加强产业方面的对口支援和协同合作。在微观方面,要充分调动企业、非政府组织、社区、个人等多重力量,开展就业支持、社区指导、企业项目建设等活动,深化环保组织和发展部门之间的交流,凝聚多维主体的主动性,形成社会脱贫网络系统,最终帮助当地形成多元主体参与、社会协同治理的“富绿共赢”新格局。