2000~2022年我国卫生健康政策演进分析

汤紫薇 文庭孝 张冬云

[摘要] 國家健康政策文本的制定是推动卫生健康发展的上层助力器。为梳理我国近22年来健康政策的演化特征，本文以2000～2022年5月国家层面的317篇重要卫生健康政策文本为研究对象，运用文献计量法、词频统计法、社会网络分析法等并借助Python语言工具探究政策在数量时序变化、形式体例类型、颁布部门网络、主题演化特征等四个维度的政策信息特征，以补充对近年国内健康政策的全局性定量分析，为客观认识我国卫生健康政策的发展态势提供新的观察视角，并对未来政策制定发展提供新的思路。

[关键词] 健康政策；量化分析；政策分析

[中图分类号] R190      [文献标识码] A      [DOI] 10.3969/j.issn.1673-9701.2023.09.022

Analysis on the evolution of China's health policy from 2000 to 2022

TANG Ziwei1， WEN Tingxiao1， ZHANG Dongyun2

1.Department of Biomedical Informatics， School of Life Sciences， Central South university， Changsha 410013， Hunan， China; 2.Shenzhen Health Development Research and Data Management Center， Shenzhen 518028， Guangdong， China

[Abstract] The formulation of national health policy texts is an upper level booster for promoting health development. In order to sort out the evolution characteristics of China's health policy in the past 22 years， this article takes 317 important health policy texts at the national level from 2000 to May 2022 as the research object， use bibliometrics， word frequency statistics， and social networks， analytical methods and the use of Python language tools to explore the four dimensions of policy： quantitative and temporal changes， formal and stylistic types， network of issuing departments， and thematic evolution characteristics. Policy information features to supplement the overall quantitative analysis of domestic health policies in recent years and provide new insights into the development trend of China's health policies， and provide new ideas for future policy formulation and development.

[Key words] Health policy; Quantitative analysis; Policy analysis

公共政策作为政府机构颁布的特定主题的法律、监管措施及行动方案或资金优先方案，在卫生健康领域具有前瞻性的信息指引作用[1]。我国卫生与健康政策的演变反映政府在健康问题上的治理理念与焦点迁移，第12届全国人大政府工作报告中李克强总理提出要打造“健康中国”。2016年10月国务院颁布《“健康中国2030”规划纲要》，同年12月印发《“十三五”卫生与健康规划》，逐步落实健康中国战略在各级区域的战略部署。本研究致力于关注2000年以来与卫生健康相关的重要政策文本，从量化和关键词解读的角度进一步追踪我国卫生健康领域的政策重点，为客观把握我国健康政策的趋势进而进行政策优化提供参考。

1  前言

目前相关学术领域对卫生健康政策的研究集中于多个方面，主要包括健康政策的概念和范围、健康政策内容分析、健康政策实施路径、健康政策的演变分析、健康政策执行效果分析、国内外健康政策的比较研究及启示[2-7]。研究主题则包括青少年健康政策、老龄健康政策、互联网医疗健康政策、医药卫生供给侧改革、医疗保障政策等细化的分支领域[8-12]。在研究方法方面，研究者们主要采用不同的量化工具或模型方法分析健康政策的文本特征；魏敏等[13]基于政策工具视角分析中医药健康服务领域出台的政策样本；王峥等[14]借助词频分析工具将各省“健康规划纲要”中与老龄群体相关的政策文本进行编码与聚类；周挺等[15]以修正后的“模糊-冲突”模型对影响青少年体质健康政策执行的支配性要素进行解释。本研究选取近22年来中国卫生健康领域的重要政策文本，从定性与定量两个角度分析多个维度的政策走向特征，以探究其整体演化趋势。

2  数据来源和研究方法

2.1  数据来源

为保证政策文本选择的权威和全面，本研究以国务院官网及国家卫生健康委官网等政府机关网站公开专栏中正式发布的政策文件作为第一数据采集来源，以“健康”“卫生”作为关键词进行检索，同时查阅《中华人民共和国卫生健康常用法律法规全书》等政策汇编文献作为补充。本文主要收集地方以上的行政机关或党政组织发布的政策文件，整理后重新判别文件主旨与卫生健康这一主题的相关度，将相关度高的涉及具体要求和明确任务的文件标记为重要政策，进而采纳为分析样本进行下载保存，共获取政策条目312条，政策相关文件317篇。

2.2  研究方法

本文将收集的政策条目手工录入Excel，随后采取初步量化分析，首先通过人工计数及图表绘制的形式分析政策文件的发文数量、发文体例、发文部门对应频次等属性信息，其次运用社会网络分析法构建节点图谱，利用cooc软件生成共现矩阵，导入ucinet生成 ##h矩阵文件，再由netdraw工具处理得到net文件，接着导入vosviewer形成部门合作网络图谱，以说明部门间的合作紧密度情况，随后采用python语言读取所有政策文件，通过jieba分词工具进行分词操作与归纳，以探寻国家健康政策近年来重要关注的焦点话题。

3  2000～2022年我国健康相关重要政策演进特征

3.1  我国健康相关重要政策数量发展趋势

本研究317篇政策文本起始于2000年，年均发布14.4篇。2000～2012年间颁布文件量在个位数浮动；2013年起政策发布开始稳定增长，2013～2014、2015～2017、2018～2021三个时间段均呈现出小幅增长波动。2014年是新医改关键性的一年，国务院颁布《关于印发深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务的通知》等重点任务文件，此时政策数量明显上升；2016年健康中国上升至战略地位，《“健康中国2030”规划纲要》发布，一系列相关配套政策陆续发布，其中2017年达峰值57条，2020年国家发布卫生健康政策52条。该年与疫情相关实施性政策有18篇，约占全年的三分之一。

3.2  我国健康相关重要政策文本体例分析

从国家重要卫生健康政策的文本体例占比來看，法规性文件占96%，通知154条，占法规性文件的近半数，其次意见81条（26%）、办法19条（6%）、规划7条（2%）、纲要5条（2%）、条例、标准、目录、计划、方案、规定、公告、决定、建议、细则等体例形式数量5条以下，而措施、程序及制度的政策文本各仅1条，可以看出，我国健康政策的文种类型较为丰富，以无强制执行要求的通知及意见类型的占比最高，表明健康政策以导向式传达为主，中央高层等政策制定者在宏观方向上的把握有着积极探索，有关事项办理的办法文件数量次之，说明从顶层动员到底层推进的行动在逐步强化。

3.3  我国健康相关重要政策发布部门及合作网络演进

3.3.1  政策发布部门总体描述分析  参与制定颁布健康政策的发文单位共有66家，我国健康政策发布部门主体除单独发文数量最多（92条）的国务院之外，主要形式为联合发文，其中国家卫生健康委员会（前身为卫生部与国家计划生育委员会）独立发文60次，在联合发文中首位发文47次，次要发文34次，而财政部和国家中医药管理局尽管独立发文仅1篇，但在联合发文中的次要位列中出现频次均在40次以上，其余部门中以首位居多的政策主体部门为国家医疗保障局16条，余下的政策主体单独发文数量则以个位数居多，仅全国人大会议决议通过的政策超过10条。此外，国务院主体中除办公厅发文，下属部门还包括国务院医改办，国务院扶贫办、国务院国资委等机关单位，且国务院还成立了深化医药卫生体制改革领导小组等专门小组制定相应政策。

3.3.2  政策发布部门合作网络演进  参与健康政策联合发文的政策主体有42家，主要分为5个强合作集群，其中国家健康卫生委员会、人力资源和社会保障部、中共中央、国务院、国家发展与改革委员会等部门或组织是集群联合发文的核心，与其他部门的合作发布次数>10次以上的联合发文主体有15家。两两合作中，国家卫生健康委员会与国家中医药管理局、国家卫生健康委员会与国家医疗保障局、财政部与国家发展和改革委员会等部门之间的合作强度较强。由此可见，我国健康政策制定主体间的合作比较广泛，不仅是卫生系统内的部门单独治理，而是多元协同式的合作推进，但需指出的是，仍有多个部门间的两两合作仅有1～3次，表明部门合作强度普遍有限。

4  2000～2022年我国健康相关重要政策主题分布

为探寻近22年健康政策文件的重要主题信息，本研究基于文献计量学方法，采用python的docx包读取所有的政策文件内容，再利用jieba工具分词，将无用的停用词整理过滤，最后将分词结果利用dict进行词频统计，将最终结果倒序取top90，再人为剔除“加强”“管理”“推进”“完善”“实施”等无实义的动词及“重点”“水平”等较为宽泛的名词，将政策文本归纳整理4个相关主题集群见表1。

4.1  综合医疗卫生体制改革政策

我国医疗卫生体系变革主要由政策驱动。主题群1包含“医疗”“卫生”“国家”“药品”“医疗机构”“医保”等调控性资源的相关实体及“制度”“规范”“监管”“改革”等代指架构设计和应用手段的关键词，可看出目前综合医改核心内容主要围绕医疗的公益性质、医疗服务品质与价格、医疗卫生筹资与保障、公共卫生服务机构绩效评价、卫生规划与法制等重要分支统筹推进，这不仅包括完善药物、疫苗、医疗器械的快速审评机制建设，完善医师执业制度建设，还包括推进医疗资源扩容下沉和均衡布局，推进医联体、医共体建设等具体措施方案。

4.2  互联网数字智慧医疗政策

在互联网智慧医疗领域，仍需迭代的精准推送能力、配套的集中营销链路方案及数据资源的管控处理壁垒同样也是政府调控扶持的重点之处。主题群2的核心关键词包括“数据”“技术”“信息”“互联网”“治疗”“诊疗”等，可见现颁布的互联网数字医疗政策主要聚焦于具体应用上，如健康医疗大数据建设、健康信息管理平台建设、人工智能影像技术扶持等，以推进健康医疗信息在便民惠民上凸显实效。同时关键词表中的“规范”“监管”也印证该领域政策重视健康领域的市场准入、执业纪律及网络安全监管，政府制定互联网医院规范、远程诊疗规范、医药电商规范等一系列政策文件，以提高智慧医疗监督执法水平。

4.3  中医药健康产业政策

中医药行业产业链发展较为成熟，涵盖中药原材料种植、生物技术和制药、医药零售及第三方物流等板块。将主题群3的核心关键词“药品”“中医药”“培训”“应用”“教育”“生产”与相关政策文本结合可总结出，目前颁布的中医药政策主要包含以下方面：中医药健康知识普及宣教、中医药领域重点学科与人才队伍培养、中医技术在疾病诊疗中的推广应用、中醫药在预防、治疗、护理、康复等各环节的优势突出、中医药服务体系的网络化布局革新、中药材种植生产基地建设、中医药科研基地与观赏基地的打造、中医理疗服务项目的医保纳入与基金监管等，这些政策不仅挖掘中医药产业在各个领域的潜力，也促进其与相关产业的融合发展。

4.4  人口老龄化应对医疗保健政策

人口老龄化与人均可支配收入的提升使得老龄化应对成为社会重点关注的问题。将主题群4中的“服务”“养老”“疾病”“老年人”“医保”“诊断”“诊疗”等老龄身份的健康关键词及相应的政策内容结合来看，该主题聚焦于城乡社区老年人的规范健康管理，具体政策涉及老年健康与医养结合服务的众多方面，包括多渠道完善老年人的健康档案内容，还包括为失能、高龄、残疾等具有特殊困难的老年人的健康评估与健康服务及慢性病的早期筛查、干预、分类指导、康复、护理全生命周期的机制完善，同时还强调老年人的心理健康问题，建议对其开展抑郁、焦虑等精神障碍的心理评估、心理辅导及随访管理等关怀服务。此外，老年友善型医疗机构建设、服务流程的优化、金融税收政策的支持、无障碍设施的配备也是政策中较为关注的部分。

综上，通过对我国近22年卫生健康政策的分析得知：第一，我国的卫生健康政策在近年间已形成稳步发展的局面，政策颁布数量维持有效增长，政策体例类型全面覆盖、颁布部门横向协同网络已初步建立，形成以国务院和国家卫健委等卫生部门为主导、多部门协同参与的多元综合治理体系，共同助力国家大健康事业的良性发展；第二，从健康政策内容的角度，由政策文本清洗处理后归纳整理得到的关键词集群可以看出，我国近22年颁布政策的热点话题集中在以“改革”为核心的综合医疗卫生体制改革、“数据”为核心的互联网数字智慧医疗、“应用”为核心的中医药健康产业及“服务”为核心的老龄化应对医疗保健4个方面，可见政府层面利用政策工具，从全局视角为卫生健康事业发展提供组合型指导。

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（收稿日期：2022–09–13）

（修回日期：2023–02–12）