探讨如何加强事业单位内部控制制度建设

李艳

摘 要：事业单位内部控制制度建设是体制改革全面深化的重要内容，是国家实现现代化治理目标的重要环节。2012年11月，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范》，为事业单位内部控制体系的建设提供了指引，在舞弊防范和腐败治理等方面取得了显著的成效，但是在具体实施当中依然存在着许多的问题，影响了内控功能的有效发挥。本文简单介绍事业单位内控发展的进程、趋势和意义，重点介绍事业单位加强内控制度建设的路径和措施。

关键词：事业单位；内部控制制度；完善与建设

从党的十八大召开以来，国家不断加大事业单位体制改革的力度，对事业单位的运营管理进行了一系列的调整和优化，并依据其职能特点和内控体系建设情况，在2012年出台了《行政事业单位内部控制规范》，要求各个单位积极进行内控体系的建设，这是国家依据事业单位的公共职能履行提出的强制性要求，为事业单位内控体系的建设提供了指引和方向。事业单位内控体系建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径和坚实基础，但是在具体实践过程中，事业单位在环境构建和操作层面上依然存在着许多的问题，影响了内部控制效用的发挥。基于此，针对加强事业单位内部控制制度建设的路径进行分析，具有积极的现实意义。

一、事业单位内部控制发展进程与发展趋势

2012年，我国出台了《行政事业单位内部控制规范》，这一标准的提出帮助事业单位确定了内部控制体系的基本框架，巩固了内控体系在事业单位发展中的地位，标志着事业单位内控体系向着健全和高效发展。《行政事业单位内部控制规范》的发布，是时代潮流发展提出的要求，是事业单位内控体系建设滞后问题解决的重要路径。2016年，我国财政部发布了第11号文件，对于内控体系建设提出了更加具体的要求，指出要通过员工工作积极性的提高使得内控体系建设更加稳定。当前我们国家事业单位内控制度的完善程度相较于发达国家还存在着一定的差距，但是我国事业单位内控体系建设发展速度较快，只用二十年就构建起了科学合理的内控体系，但是在建设过程中过分追求速度，缺乏对质量的重视，需要积极顺应时代发展持续进行优化和完善。

二、事业单位完善内部控制体系的重要意义

（一）提高管理效率

事业单位主要的职能是科学的利用和管理社会资源，为公众提供良好的社会公共服务，切实提高社会效益和经济效益，其工作内容在社会发展中具有非常重要的积极作用。假如单位工作没有高质高量的落实，就会影响其权力行使的效率和质量，造成单位社会公共服务效率的降低。事业单位通过内部控制体系的构建和完善，能够有效地对关键环节的各项工作进行全面的监控，对有关的操作流程进行调整和优化，从而使事业单位的管理效率得到全面提高。

（二）维护资产完整

由于事业单位的一项重要职责是管理和使用国有固定资产，其重要的资金来源是国家财政拨款，拥有大量的社会公共资源，因此有关部门需要构建科学完善的制约机制对事业单位的运营管理进行监督，避免出现人情交易、暗箱操作、资产违规处置等问题。事业单位内部资金和国有资产的使用应当接受人民群众的监督，通过科学完善的内部控制体系，可以使国有资产的交易和使用遵循公平、公正和公开的原则在阳光下进行，从而避免发生国有资产的流失。

（三）防范经济风险

事业单位运行过程中面临的主要经济风险是单位进行财务管理活动中可能发生的会计风险，通过构建内部控制管理体系，建立風险识别和防范机制，可以在利用财政资金提供社会公共服务的过程中，针对不同阶段的特点制定规范化的流程，在关键阶段设置反馈和监督管理程序，尽量减少因为人工操作失误造成的各种风险问题，在风险发生以前进行及时的识别和处理，从而帮助事业单位防范和处理各种经济风险。

三、事业单位加强内部控制制度建设

（一）预算管理制度

事业单位要构建科学完善的预算编制、审核、执行、控制和评价等内部管理制度，依据实际需求和业务特点坚持不相容岗位分离的原则对岗位配置进行调整和优化，对岗位责任和权限进行明确，为预算管理制度各项工作的落实奠定基础。在进行预算编制的过程中，要坚持程序的规范性、方法的科学性、编制的时效性、内容的完整性、项目的全面性和数据的准确性，依据有关政策方针和法律法规进行编制。单位要在预算编制和执行、资产和基建管理等部门和岗位之间建立顺畅的信息沟通机制，依据规范化流程进行项目的评审，使预算编制部门及时获取所需的数据信息，保证预算编制的科学性。单位要依据内部控制管理部门的分工和职责，对符合程序的预算进行指标的分解、审批和下达，并对追加调整程序进行规范，从而为预算在经济活动中的管控作用得到充分发挥。在预算执行过程中，事业单位要建立科学的预算执行分析机制，定期通报各个部门预算落实的进度，组织有关人员召开预算执行分析会议，针对预算执行发现的问题制定针对性的改进措施，为预算的高质高量完成提供保障。在预算决算阶段，有关人员要对数据进行复核，保证决算的准确性和真实性，加强对决算分析结果的运用，构建起预算和决算互相促进和互相反应的机制。此外，单位要加强预算绩效管理，加强对预算结果的应用，构建起完善的全过程预算绩效管理机制。

（二）收支管理制度

事业单位要建立完善的收支内控管理制度，合理配置有关岗位，保证会计核算与收款等不相容岗位的分离。单位的各项收入都要由财会部门归口管理，避免出现账外账的情况。业务部门要将签订的合同等材料及时提交给财会部门进行账务处理，保证各项收入及时的入账，有关人员要对金额与合同的一致性进行定期检查，对应收未收的项目要进行成因的追查，明确有关人员的催收责任。单位要建立规范的票据管理制度，依据规范化流程进行各种票据的启用、申请、核销等手续。要安排专门的人员进行票据的保管和登记，建立票据台账，并负责保险柜的管理。要依据资金支出业务类型的不同，明确各个关键岗位的职责和权限，加强对审批的管理，明确内部审批的权限、流程和责任，有关人员要全面审核各类单据，检查其合法性、真实性和完整性。同时，要加强资金支出的核算和归档的管理，财会部门人员要依据支出凭证准确及时登记账簿。单位要做好债务的核算和档案保管工作，定期对债务进行账目核对和检查控制，定期跟债权人进行余额的核对和清理，有效规避和应对财务风险问题。

（三）采购管理制度

事业单位要构建完善的采购预算和方案管理、政府采购管理、物资验收管理等采购内部控制制度，明确有关岗位的责任和权力，保证需求制定跟审批、招标跟复核、合同签订跟审核等不相容岗位的分离。单位要加强采购预算和采购方案的管理，在预算编制、资产管理、政府采购等部门之间构建起科学有效的沟通渠道，依据单位发展需求进行采购预算的编制，依据审核后的预算制定采购方案。在进行采购过程中，要对采购活动实施归口管理，构建起采购、资产管理、审计监督等岗位互相制约和相互协调的管理机制。针对采购申请、采购方式变更等事项要建立规范的内部审核流程，安排专门的人员对采购文件进行检查，并对购置资产的数量、质量、规格等内容进行查验。单位要加强对采购业务各项记录的控制，安排专门的人员负责采购方案、批复文件、招投标文件、合同文本、验收证明等有关材料的保管，定期对采购信息进行统计和分类，并在内部进行通报。

（四）资产管理制度

第一，事业单位要建立规范的资产管理内部制度，对资产进行分类管理，明确各个岗位的责任和权力，要依据不相容岗位制度，对出纳与稽核、檔案保管、账目登记等岗位进行分离，严禁一人保管款项收付有关的所有印章，要安排专门的人员负责财务专用章的保管。第二，事业单位要加强对银行账户的管理，依据规范的流程进行账户的开设、变更和撤销。第三，单位要加强货币资金的核查与管理。要安排专门的员工对库存现金进行定期和不定期的抽查，对银行存款余额、对账单、余额调节表等进行核对，根据发现的问题及时的查找原因，依据有关规定进行处理。第四，事业单位要加强对无形和实物资产的管理，实行归口管理模式，明确资产保管和使用人员的权力和责任，要安排专人负责危险、贵重等具有特殊要求资产的保管，并建立规范的接触限制条件和审批流程。要建立规范的资产台账，定期对实物资产进行盘点，保证账务和实际的一致。第五，要加强对投资的管理。要保证可行性分析与评估、决策与执行等不相容岗位的分离制度和责任追究制度，由单位领导班子集体决定对外投资，有关人员要加强对项目的跟踪，及时了解价值变动和收益情况，保证单位投资活动的科学性。

四、事业单位内部控制制度落实的保障措施

（一）加大内部控制宣传与培训

一方面，内部控制体系建设是事业单位的一把手工程，可以选择利用从上而下的构建模式，因此单位负责人要加强对内控体系建设的重视，充分发挥模范带头作用，为各项工作的开展提供保障。同时，事业单位领导者要全面掌握内部控制体系建设的方法和流程，明确了解内部控制体系建设工作的难点和重点，从而对各个部门和员工的工作进行协调，使内控建设工作高质高量的完成。另一方面，事业单位要组织有关人员接受系统针对的培训，在单位内加大内部控制有关知识的宣传力度。单位要组织内部控制管理组织机构的员工参与工作流程和具体内容的培训，使他们都了解自己在内控体系建设中的职责和权力。同时，要制定内部控制操作手册发放给所有员工，对其进行内控有关知识的宣传和灌输，并分阶段分层次地进行有关制度的培训，从而为内部控制体系建设各项工作的实施奠定基础。

（二）成立内部控制工作小组

事业单位要成立部门的内部控制工作小组，负责统筹规划单位内部控制体系的建设工作，由单位领导者担任内控小组的组长，各个部门负责人以及高层管理人员担任内控小组成员，负责依据各自主管的业务方向落实内部控制有关的工作。作为内部控制体系建设的牵头部门，财务部门要负责内部控制方案的制定、研讨、审核、执行等各项工作，并督促各个部门和岗位的员工积极主动地参与到内部控制体系建设当中，加强与各个部门之间信息的沟通与交流，加大单位内部控制工作的执行力，减少内部控制体系建设中的各种风险问题。在内部控制体系建设过程中，内部控制工作小组人员要针对发现的问题积极进行交流与沟通，组织有关的专业人员进行全面的分析和讨论，及时修正内部控制中的不足，促进单位内部控制制度的优化，从而在单位各个部门的日常工作中进行落实。

（三）强调风险防范的核心地位

在财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范》的第三条中明确指出，内部控制的主要作用是对经营活动中的风险进行防范和控制。风险管理是事业单位内部控制的重点内容，从本质上来说，内部控制工作的内容就是对风险进行预警、发现、评估和应对。事业单位要加强对风险管理工作的重视，树立正确的风险管理理念，依据《行政事业单位内部控制规范》提到的事业单位在业务层面和单位层面中的关键环节，通过定量和定性评价相结合的方式对风险发生的概率以及波及程度进行评估，根据严重程度进行分析和排序，明确在日常工作中需要重点关注和优先防范的风险问题，对于采取应对措施后依然存在风险的环节要建立动态监督机制。事业单位在对各类风险进行分析和评估以后，要加强对结果的应用，依据单位的风险承受能力制定出针对性的应对策略，通过科学有效的风险防范措施，将单位损失程度降至最低。

（四）建立监督与审计机制

科学完善的监督和审计机制是事业单位内部控制体系建设工作稳步进行的重要保障。单位内部审计部门和纪律检查监督部门是落实内部监督工作的责任主体，需要从“人员管理”和“事项管理”两个方面开展内控监督，两者之间缺一不可，具有互相配合和协同合作的关系。事业单位内部控制监督和审计工作的落实，需要以风险管理和绩效评价作为指导方向，通过专项监督和日常监督两种形式，对单位内部控制制度和体系建设和应用情况进行监督和审计，及时识别出内部控制中存在的各种问题，结合单位的业务特点和发展需求确定科学的内部控制监督检查的频率、范围、内容和方法等，对事业单位内部控制体系的有效性和科学性进行评估并进行自我评价报告的编制，从而针对性的内部控制关键岗位和员工的配置情况进行调整和优化，对内控工作的流程和内容进行完善。自我评价报告的格式和具体内容可以参考2016年财政部提出的内部控制评价方法、指标和内容。通过纪检监察和内部审计评价监督作用的发挥，不但可以有效防范单位各种经济获得中存在的风险，及时的填补运行管理漏洞，而且可以为单位内部控制体系的完善提供依据，使内部控制的效用得到充分发挥。

（五）利用现代技术推动信息系统建设

事业单位加强对现代信息技术要素的应用，是推进国家治理体系和治理能力向着现代化方向发展的重要路径。信息系统的构建不但是事业单位内部控制体系建设的有效手段，也是内部控制体系建设的构成内容。单位要设立专门的部门负责内部控制信息化系统建设的统一规划，在各个部门之间搭建起统一的信息沟通平台。一方面，单位要加强对现有系统的应用，安排单位内的专业人才或者聘请外部机构对各个系统进行全面的整合，包括財务管理系统、预算管理系统、资产管理系统、人事管理系统、业务管理系统等，改变各个专业系统之间存在的“信息孤岛”问题，使单位运行过程中产生的业务数据和财务数据及时的在各个部门之间分享和调用，减少信息传递的环节，缩短信息分享的时效，避免重复繁琐的工作。另一方面，事业单位要持续拓展信息化系统的内容，逐步将单位运营管理中的所有工作都纳入内部控制信息化系统当中，通过大数据等信息技术的应用，将管理控制措施内嵌到当中，减少人为操作失误问题的出现，构建起“数据牢笼”，保证内部控制各项制度通过信息化系统在单位各个部门和环节中得到落实。同时，要安排专业人员对信息化系统的安全和性能进行定期的维护、检查和更新，以免信息化系统出现漏洞、冲突或者滞后引起管理工作的停滞或者失效，特别是要加强对信息系统安全的重视，构建起科学完善的信息系统“防火墙”，避免出现数据的遗失或者泄露，使事业单位信息系统的安全得到有效保护。

五、结语

内部控制是事业单位落实依法治国战略的重要措施，在监督权力运行、防范舞弊中具有非常显著的作用。事业单位要建立科学规范的预算管理、收支管理、采购管理、资产管理等内部控制制度，通过内控意识的增强、风险管理的强化、信息化技术的应用等措施，有效提高内控管理水平，从而更好地发挥公共服务职能。

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