县级党政副职领导的成长规律研究

叶贵仁 王玥

摘 要：党政副职是领导班子的重要组成部分，也是党政主要领导干部的后备军，而县级党政副职领导的成长路径多样，能够反映县域官员的整体成长路径和晋升规则。根据不同的任职层级经历，将2002—2022年佛山市下辖五区历任的173位包括党委专职副书记、党委委员、政府副区长在内的县处级副职领导划分为高层下派型、基层晋升型、混合型和平行型四种成长类型。四种类型领导中入党早、学历高、有重点岗位和部门经历的更占优势，而起步层级、基层经历等差异又塑造了不同的发展空间、轮岗数量和成长速度。从变化趋势上看，党的十六大以来高层下派和混合型领导人数占比波动上升，而基层晋升和平行型领导比重逐渐减少，这种不平衡要求党政机关应合理配置领导班子，畅通基层晋升渠道，健全干部双向流动机制等。

关键词：副职领导；职业路径；成长规律；官员晋升

［中图分类号］ D630. 3 ［文章编号］ 1673-0186（2023）005-0118-018

［文献标识码］ A     ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.005.009

人才作为各项事业的推动者，是极为重要又稀缺的资源，也是治国理政的关键。习近平总书记指出，“全面依法治国，必须抓住领导干部这个‘关键少数，领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要重点关注［1］”。改革开放后，党和国家历任领导人均对干部的选任标准作出过重要指示：1982年，邓小平同志在中央政治局扩大会议上提出革命化、年轻化、知识化、专业化干部队伍建设方针［2］；江泽民同志提出了“建设高素质的干部队伍”这一理念［3］；胡锦涛同志在全国组织工作会议上强调要坚持“德才兼备、以德为先”的用人标准［4］；党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央指出要破解干部选任和考核中“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”的问题［5］，树立侧重基层的用人导向，在年轻干部的培养中坚持必要台阶、递进式历练。成长经历是个人能力和经验的体现，干部从过往的各项经历中学习、交流、培训、增长多方面的工作知识，而这些经历都为其之后的职业发展奠定基础。干部的成长晋升小到关乎对公务员的激励、对其职业生涯的期望，大到关乎地区治理的成效，关注干部成长是打造高质量骨干队伍、促进国家和社会良治的必然要求。

截至2020年末，我国共有2 844个县级区划①，县域构成了国家治理的基础。在行政体制改革、管理重心下移的背景下，县级在深化改革、推动高质量发展中的作用越来越突出，而党政机关中的领导班子作为领导核心，其人选的重要性不言而喻。已有研究更多关注的是“一把手”而非副职，实际上，考虑到增强中央权威和控制性的需要，正职领导多由高层级政府下派而来；而副职的绝对数量更多、成长类型多样，更能反映官员的整体成长路径和晋升规则。本文在选择县级党政副职领导这一特定群体的基础上，以层级间流动经历作为分类依据，进一步考察副职领导的成长类型及规律，管窥21世纪以来我国干部选任的导向和趋势。

一、文献回顾与问题提出

对领导干部职业发展的研究大致可以划分为对晋升机制的研究和对成长路径的研究两类。前者主要关注我国选拔怎样的领导干部，哪些因素会影响官员的晋升。一是绩效论。早期研究从经济绩效的角度出发，发现辖区的GDP增长、税收贡献与官员升迁显著相关，地方官员在“晋升锦标赛”激励下积极促进经济发展［6-7］。研究者进一步区分了身份、级别等差异，如省长相对省委书记其晋升受到经济绩效考核的影响更强［8］，高级别官员晋升相对于低级别官员更可能受到社会关系等非经济因素的作用［9］。随着中央工作重心的变化，地区碳排放绩效［10］、地方政府创新［11］等指标也成为学者关注的方向，官员晋升的影响因素呈现多元化趋势，但经济绩效在官员的考核中仍占有重要地位。二是关系论。奥珀（Opper）等通过构建“同质指数”对关系禀赋如何影响省级官员晋升的问题进行量化研究，发现关系网络能够对官员的升迁进行很好的预测，而经济绩效的影响并不显著［12］。贾瑞雪（Jia）等对关系禀赋作进一步定义，得出关系和绩效在官员晋升过程中发挥互补性作用，且关系只对有良好经济绩效的官员晋升有影响［13］。三是个人特质。官员的教育水平、职业类型多样性、重要职能部门工作经历、共青团经历、秘书经历等都对晋升具有正向作用；而基层工作年限、党政部门工作年限越长，晋升概率越小［14-16］。官员履历中所反映的个人特征能够较为清晰地体现个人的能力，一定程度上对上级偏好和晋升机制提供解释。

成长路径是干部职业发展的轨迹，体现了个人所经历的一系列职务和一系列阶段，也从侧面反映出组织对干部的培养锻炼。国内对官员成长路径的研究也较为丰富，一种方式是按照来源部门的性质对领导干部进行分类，将其成长路径划分为机关单位、事业单位、共青团、国企、高校、部队、研究机构等路径，并总结其路径差异、性别差异、晋升时间差异等［17-18］；另一种分类方式则以干部在不同政府层级的工作经历为依据，如将市长和市委书记的成长类型分为高层下派、基层成长和混合型三类，或自上而下、自下而上、平行、混合和其他五类；研究得出混合型职业路径的市级官员整体呈增加趋势，更高级别的工作经验对领导的晋升有所助益，而基层经历对晋升发挥了消极作用［19-21］。

在研究对象的选择中，对副职群体的关注一直十分有限。早先有關副职的研究多集中于角色定位、职数配置和正副职关系等问题上，近年来也有学者关注副职领导的分管和晋升情况，如朱光磊归纳了副职的功能和“分管型”副职模式的弊端，认为应逐步向“辅佐型”模式转变［22］；马亮等分别利用副省长和副市长的分工数据展开实证分析，揭示了副职特征与分管部门和职能的相关关系［23-24］。在副职的晋升问题上，有研究归纳了基层干部的职务升迁轨迹、关键职位和优势部门［25］；也有学者采取定量研究的方法，发现省委副职的晋升概率与学科背景、地方主政经历、高校经历、中央工作经历等具有相关关系［26］。

已有文献关于党政领导干部晋升的研究成果丰富，不同学者对晋升机制、成长路径、副职领导等问题进行了大量的探讨。既包括从政绩、关系、个体特征等角度对官员晋升的影响因素做出的一系列假设和验证，也包括利用官员履历对其工作年限、任职经历、成长路径等特征的归纳。在对职业路径的分类上，则有两种占主导的依据，一是根据系统间流动经历作为区分，如机关途径、共青团途径、企业途径等；二是以层级间流动经历作为区分，如自上而下型、自下而上型、混合型等。第一种分类下不同类型间领导的成长经历差异较大，不同途径产生的领导人数悬殊，有关干部成长路径的研究多停留在整体描述分析层面，难以对领导的成长轨迹和晋升模式做横向的比较和规律的总结。层级间流动经历通常被视为干部任用中的重要参考内容，也是领导班子配备的一大考量，以此作为分类方式则能弥补前者的缺陷，进一步对成长路径进行规范划分。在研究对象的选择上，多数学者聚焦于地方正职，而副职作为政府的中间层级，在领导班子构成中占据绝对多数，其成长特征具备更广泛的代表性。受限于信息的搜集，少数对副职的研究也多从省级或市级层面入手，对县级层面的研究相对分散和笼统，未能全面反映基层的政治生态，也未能对基层副职领导群体的成长作出详尽的概括、比较与原因分析。那么县级党政副职领导的成长具有怎样的特征与规律？不同路径成长起来的领导干部的成长轨迹和任职经历有怎样的差异与共性？

二、数据来源与样本特征

结合上文的研究问题与思路，本节重点介绍案例地区选择的依据，研究对象的范围及其数据搜集，主要选择的观测指标，并对样本中四种类型的领导人数占比及其总体特征做出初步概括。

（一）案例选择

本文选取2002年以来佛山市下辖五个行政区的党政副职领导作为研究样本。2002年以前，在以经济建设为中心的背景下，干部的选任更多受到经济绩效的影响；党的十六大后对干部的选拔和考核进入调整时期；2012年后，干部选任更加注重综合考察，由此，我国的人才制度建设进入了一个新阶段。佛山是位于珠三角腹地的地级市，和广州共同构成“广佛都市圈”，常住人口超800万，已成为全国14座特大城市之一；2020年经济总量超过万亿元，全市五区在全国综合实力百强区中排名均为前50强。从组织结构、特殊政策、资源禀赋上看，佛山具有大多数地级市的普遍性。从具体的市域情况上看，佛山市场经济发展早，具有悠久的商业传统，依托优越的地理位置与广州优势互补、资源共享，成为最有活力的制造业城市之一。2002年的行政区划变更将相对独立的五个区县整合形成大佛山地区，通过区域重组减少资源重复配置，通过放权改革让利企业和群众；同时各区保留了一定程度的财政独立和自主规划权，进一步提升了佛山的城市竞争力。本研究将其作为研究样本，一是出于数据可得性的考虑，二是从其独特性上看，佛山代表我国少部分常住和流动人口多、经济体量大、改革创新性强的先进城市，具备一定的典型性。经济发展长期走在前列的地市，其领导干部应具有更强的专业能力和领导素质，同时也更能体现人才选任的导向和趋势。

（二）数据来源

本文的研究对象为2002—2022年佛山市下辖五个行政区的历任党委和政府副职领导，具体包括：区委（专职）副书记、区委常委、政府副区长。其中，现任副职领导履历资料来源于各区人民政府官方网站，往届领导名录来自佛山市各区年鉴，而其详细履历则从百度百科中搜集，最终得到较为完整的领导履历共186份。由于此20年间有少数领导的履历信息未公开或缺失，本文在此不做统计。为了从官员履历中描绘领导干部的成长轨迹，本文选取了如下可观测且具有代表性的指标：一是个人的基本特征，包括性别、籍贯、入职年龄、入党年龄、任县级副职领导时的年龄、入职前教育程度、在职教育情况；二是晋升时间，包括每晋升一级（科员到副科，副科到正科，正科到副处）时的年龄、每晋升一级所需时长和职业成长年限；三是任职经历，包括入口单位级别（省级、市级、县级、乡镇）、任职部门数量、任职岗位数量、任职部门性质、任职区域变动以及升任情况等。

（三）样本基本特征

本文将党政副职领导的职业路径划分为高层下派型、基层晋升型、混合型和平行型四类。其中高层下派型领导和混合型领导人数较多，分别为60人和58人，占比32.3%和31.2%；基层晋升型领导次之，共33人，占比17.7%；最后为平行型领导，22人，占比11.8%。另有11名副职领导从军队转业、1名从高校调任、1名从企业调任，由于他们的人数较少，此前没有在党政机关的任职经历，与其他样本差别较大，本文没有将其作为一种单独的成长类型。

就本文研究的对象而言，从性别来看，男性领导占据87.3%的绝对优势数量，女性领导的占比12.7%。从籍贯来看，佛山本地成长的副职领导人数最多，为62人，占比39.5%；其次为广东省内其他县市，占比34.4%；籍贯在外省的领导人数最少，占比26.1%。从教育背景上看，入职前为本科学历的人数最多，占比44%，近五成的人初始学历在大专及以下。有69.4%的人在入职后继续深造，在最终学历上的体现则为具有研究生学历的人数大幅增加，占比48.8%，九成的人获得了本科及以上学历，可见国家对知识人才的重视以及对干部的着重培养。从年龄上看，平均入职年龄为21.2岁，平均任现职时的年龄为42.88岁，而任现职的年龄跨度较大，具体分布在29～53歲（表1）。

三、县级党政副职领导成长的路径呈现

结合县级党政副职领导的履历，本节将从基本特征、晋升时间和任职经历三个维度进行细致描绘和比较，分别呈现高层下派型、基层晋升型、混合型、平行型四类副职领导成长晋升的群体特征。

（一）高层下派型

高层下派型路径是指仕途起点为县以上层级，由市、省或中央级别的工作部门转至县级党委和政府担任领导职务的路径，在本研究样本中所占人数最多，共计60人。高层下派型领导的个人特征和任职经历具有以下特点。

一是入职晚，学历高，多为异地任职。此类型领导的平均入职年龄为22.13岁（17～28岁），相当于大学毕业后入职。有20%的人在24岁后参加工作，可知其接受了更高的教育，因此推迟了职业生涯开始的时间。从初始学历上看，具有本科学历的人数最多，共33人，占比55%；有两成的人接受了硕士及博士教育，可见有较高教育经历的人易受到高級别党政部门的吸纳。通过在职教育后，最终70%以上的人都获得了硕博学历，余下三成为本科学历。在籍贯方面，只有13%的高层下派型领导是佛山当地人，在剩余约87%的人中来自省外和广东省内其他城市的各占一半，异地任职现象突出。这种现象既是个人到异地求学、求职的结果，也是这一类型的领导干部因受到重视而被安排到异地重要岗位历练的结果。

二是晋升速度快，职业成长年限短。从副科晋升到正科，他们所花费的平均时间为4.1年，其中最短的用了1年；从正科晋升到副处，他们平均花费4.6年，最短仅需2个月，而总样本平均每晋升一级都需花费五年以上的时间。他们初任副科、正科和副处时的平均年龄分别比总样本提前了1.5、2.3和3.4年，逐步提前的晋升时间也为其提供了年龄上明显的优势。根据《干部选拔任用工作条例》，同级别中由副职晋升到正职须任副职2年以上，由正职晋升为上一级副职应在下一级职务任职满3年以上，而此类型领导干部中破格提拔的现象较为多见，这与个人能力、领导信任、组织栽培密切相关。高层下派型领导另有一个明显的特点，即晋升到副处级职位后（通常是市级某局的副局长），平均仍需在该职务上工作4年才能就任县级党政领导班子的副职成员，此时其平均年龄已达41.3岁。由此，这一类型的领导职业成长年限在2～31年之间，平均为19.1年，在四种类型中平均成长时间最短，说明提前的晋升时间将其送入职业发展的快车道，这也对其之后的晋升带来了正向影响。

三是单一部门纵向晋升居多，仕途发展空间大。从来源上看，85%的人为党政机关内部晋升，其余来源包括企业、共青团、部队和学校。从任职部门数量上看，81%的人在1～2个部门有过任职经历，说明大部分高层下派型领导变换过的工作部门并不多，基本遵循单一或相近部门内的逐级纵向晋升。从任职部门性质来看，具有党政办公室工作经历的人数最多，其次分别为组织部、纪委、财政局、国土局、共青团和公安局（图1），体现了党的机构、共青团系统以及传统意义上权力较大的部门在其成员晋升上具有优势。从去向来看，此类型领导在任期满后的下一次提拔中具有更高的晋升概率。除去2022年在任的党政副职领导外，剩余的37位往届领导中有22位得到了晋升，约占总数的60%。这其中近一半人被提拔为区长、区委书记，另一部分回到市级职能部门担任局长，优秀的教育背景、较高的工作起步层次、用时更少的提拔、重点部门及领导班子的任职经历等都为这一类型的领导干部畅通了晋升通道。

（二）基层晋升型

基层晋升型路径是指没有县以上级别的任职经历，由乡镇干部逐步晋升为县处级领导的路径。此类研究对象共有33人，约占总数的两成，这一类型的领导具有以下特点。

一是女性比例极小，学历低，多为当地成长。根据统计，在全部的33位基层晋升型副职领导中，仅有2人是女性，性别比约达15∶1。其一，基层任务繁重、加班现象常见，女性难以在工作和家庭中保持平衡，基层的女性公务员数量少；其二，在乡镇、村居多复杂任务的情境下，女性在执行力和号召力方面略有劣势，其晋升概率更小。这一类型的第二个显著特点是学历普遍较低，仅有4人入职前具有本科学历，其余均为大专及以下学历；接受在职教育后，获得大专、本科、硕士和博士学历的分别为8人、13人、9人和1人，本科及以下学历的仍占总数的67.7%。其三，这一类型的副职领导多为当地成长，本地人占比为73%；另外，七成以上基层晋升型领导的任职区域为其籍贯所在区县，且在其任职期间较少发生区县之间的流动。

二是入职早、晋升慢，职业成长年限长，晋升空间狭窄。基层晋升型领导的入职年龄在16～22岁之间，平均19.5岁，比高层下派型领导提前了2.6年。他们从副科到正科、从正科到副处平均分别花费5.5年和6.3年的时间（图2），超九成的人晋升一级所花费时间都在条例规定的年数以上，说明这种类型的干部大多按照常规方式逐级晋升，通常需轮换多个工作岗位，而这也拖慢了他们晋升的速度。由于他们参加工作的时间较早，而成为县级党政领导班子成员时的年龄又相对较晚，平均为43.5岁，其职业成长平均年限长达24年。这一类型领导的政治前途多在副处级这一职务上达到顶点，再晋升的空间狭窄。25位任期为2021年及之前的领导中，只有5人得到了升迁，去向分别为区长、区委书记和市级单位的局长，再晋升的概率仅为五分之一。较低的学历、在基层长时间的滞留、较少获得领导关注和缺乏高层级政府的任职经验等都成为这一类型领导仕途中的现实障碍，大部分人在副区长、区委常委的任期结束后退居二线，其政治晋升的道路也终结于此。

三是任职岗位数量多，不同乡镇轮换任职。首先，基层晋升型领导在成为现职前具有最多的任职岗位数量。在同一部门内部变换工作的，本文只统计为一个工作岗位；由于镇党委书记通常兼任人大主席，本文也只计为一个工作岗位。平均每人在成为县处级副职前经历了6.6个岗位，相当于每3～4年变换一个工作岗位。根据所有样本领导曾任职岗位的出现频次统计，将出现5次以上的岗位按由高到低的顺序排列得到图3，由此可知60%的基层晋升型领导都由乡镇的党委书记晋升而来，一半以上的人担任过乡镇长和镇委副书记；近一半的人曾在企业工作，并担任过企业经理①；副镇长、党委委员也是不少基层晋升型领导所需经历的重要岗位。约两成的人曾担任团委书记和区长助理，可见共青团和秘书工作对干部晋升有所助力。其次，基层晋升型领导在多个乡镇间轮换任职。样本中64%的人具有两个以上乡镇的任职经历，最多的达到5个。这种多乡镇任职的情况通常是先在某镇担任党委副书记，后调去另一个镇任镇长，再去第三个镇担任党委书记，相当于在不同任职区域的流动中逐步爬升“隐形台阶”。根据其岗位变化的轨迹，这一类型领导大致沿镇政府干部—党委委员—副镇长—党委副书记—镇长—党委书记—县级副职这一路径逐步晋升，中间可能增加或缩减某些岗位，如成为企业经理后直接担任镇委委员或副镇长，或在成为正科级职务后到县级部门担任局长或区长助理，进而成为县级党政领导班子成员。

（三）混合型

混合型路径包含自上而下和自下而上两种类型，是指在多个政府层级有过任职经历的路径，具体包括县—市—县、镇—市—县、市—镇—县和县—镇—县四种情形，这一类型的领导人数在总样本中位列第二，共58人。混合型领导中和了高层下派和基层晋升两种类型领导的特点，兼具二者的优势和劣勢。

其一，混合型领导是上述两种类型领导的中和，体现在个人基本特征上。据本文统计，混合型领导中来自佛山当地和广东省内其他城市的均为22人，来自其他省份的为9人，在籍贯分布上未呈现出本地和外地的较大差异；从性别上看，混合型领导中男性为53人，女性为5人，性别比例依旧悬殊，但处于样本的中间水平。

其二，混合型领导具有高层下派型领导的优势，体现在教育水平和晋升概率上。这一类型领导的整体教育水平仅次于高层下派型，入职前具有本科学历的人数最多，占比达52.6%，具有大专学历的次之，约占总人数的三成；从最终学历上看，94.7%的人获得本科及以上学历，其中约六成的人为研究生学历。在29位非现任领导中，有10人得到了升迁，去向包括区长、区委书记、副市长和市某局的局长等，再晋升的概率为34.5%，也仅次于高层下派型领导。

其三，混合型领导具有基层晋升型领导的劣势，体现在岗位数量和晋升速度上。多数混合型领导需要在不同政府层级和不同性质部门间轮换任职，从入职到成为现职平均经历5.3个岗位。大部分人初入职时所在的层级为县级，其中约七成的人此后到下一级乡镇或街道就任党委委员、镇长、党委书记这样的领导岗位（一般在镇级还需轮岗1到3次），随后回到县级党政班子或各部门担任主要领导；余下不到三成的人从县级部门转到市级部门担任干部，通常为同一条线部门间的纵向人员调动，如区委组织部到市委组织部、区财政局到市财政局，之后被下派成为县级党政班子领导成员。较为少见的一种方式是初始工作层级为市级或镇级，在工作岗位的调动过程中同时拥有了市、县、镇三个层级的任职经历，这种类型的领导多分布在党政办公室、组织部、公安局等部门，在所有混合型领导中占比约为五分之一。从晋升时间来看，这一类型领导每晋升一级时的年龄均晚于其他类型的领导，其成为副科、正科、副处时的平均年龄分别为30.9岁，36.4岁和42.7岁，成为县级党政领导班子成员时的平均年龄为44.4岁。每晋升一级平均需要花费5.5和6.3年的时间，最长的分别达到16年和13年，其成长速度远远不及高层下派型领导（图4）。多次层级间调动和频繁的岗位变迁拉长了其职业成长年限、拖慢了晋升速度，但多层级多岗位的任职经历也有利于其提升管理能力、施展领导才华，因此也增加了获得提拔的可能性。

（四）平行型

平行型路径是指没有高层或基层的任职经历，从入职到成为现职期间一直在同一层级工作的路径。这一类型的领导共计22人，在本文的研究样本中人数最少，约占12.7%。平行型领导的基本特征和成长经历具有以下特点。

一是男女比例缩小，教育程度平均，当地外地对开。首先，全部的22人中15人为男性，7人为女性，性别比约为2∶1，人数相对来说较为均衡，可见同一级别内部晋升的方式对女性较为友好。其次，这一类型领导总体上的教育程度较低且较为平均，从初始学历上看，具有本科和专科学历的各占一半；继续深造后六成的人最终学历为本科，最终学历为研究生的仅占22.7%，远低于其他三类领导，可见平行型领导并不追求更高的学历。最后，平行型领导中来自本地和外地的各占一半，地区分布上较为均衡。

二是入党时间最晚，初任领导职务晚，而晋升速度较快。平行型领导的平均入党年龄为25.7岁，相比于其他各类型领导均推迟了1年以上，其中70%的人是在入职后的3到8年内入党。较早入党的干部更易受到在职教育、经历多岗位的历练和栽培，故而入党时间晚也是平行型领导整体学历水平不高、任职经历少的原因。从晋升时间来看，平行型领导初任副科级领导职务的平均年龄为31.8岁（26～38岁），相对总样本来说推后了1.5年，可见这一类型领导在从普通干部到担任领导职务的过程中花费了较多的时间。而后晋升速度加快，成为正科和副处时的平均年龄分别为36.6岁（28～48岁）和41.6岁（31～49岁）。成为县处级领导班子成员时的年龄也相对提前，平均为42.5岁，其晋升速度和职业成长年限都仅次于高层下派型领导。

三是部门变动较少，成长路径顺畅，再晋升概率小。平行型领导在部门间的变动并不频繁，约70%的平行型领导在1～2个部门有过任职经历，少数人变换过3～4个部门。这一类型领导基本遵循部门内部逐级晋升途径，部分人在成为领导岗位后调动到其他部门担任主要领导，以增加多领域的任职经验。从任职部门出现的频率来看，排名前七位的部门分别为区委（府）办、财政局、教育局、科学技术局、国土局、经贸局、公安局和计生局，与其他类型领导的部门分布情况大致相似，同样体现了这些部门在产出领导方面具备的优势。从任职岗位上看，绝大多数人担任过县级某局的局长职务；约四分之一的人曾担任区委、区政府秘书长，并由秘书长晋升成为领导班子成员；有3人曾任区长助理（图5），依然体现了距离领导核心越近，越有可能获得重视和提拔。而在此后的进一步发展中，只有约四分之一的人获得了晋升，因此大部分平行型领导的仕途也在此达到顶点。通观这一类型领导的成长轨迹，可以发现他们的发展路径通常较为单一，没有多个岗位的频繁变换，其职务升迁多为按部就班的形式，而其未来的仕途发展空间也相对较小。

四、县级党政副职领导成长的规律及内在逻辑

四种不同路径成长起来的副职领导在基本特征、晋升时间和任职经历等方面存在诸多差异，又由于个人基本条件和每段经历所形成的路径依赖，都形成了自己独特的发展方式和职业道路。本节将根据上文中概括的各类领导的不同特点，总结县级党政副职领导职业发展的规律和时间变化趋势，并结合时代背景与理论观点阐释这些规律的内在逻辑。

（一）四类领导成长历程的共性表现

第一，入党早和学历高是共同特征。样本中共产党员占比为93.6%，平均入党年龄为24.3岁，大多数为在校期间或参加工作初期入党。从最终学历上看，90%的人为本科及以上，超过一半的人具有研究生学历，可知绝大多数的党政副职领导或在入职前受教育水平较高，或在入职后继续深造以提高学历层次。根据魏昂德（Walder）提出的政党赞助流动模型，政治忠诚和教育程度是单一性国家筛选官僚精英的重要参考因素［27］。党政领导平均入党时间较早，体现了其优秀的个人特质和较强的政治意识，这符合国家对政治忠诚的要求。一方面，政党对党员的早期挑选集中在接受高等教育的在校生中，从学校里挑选和培育具有发展潜力的学生干部；另一方面，政党也会在党政机关中着力培养年轻的党员干部，先进入党政部门工作后申请入党也是政党吸纳的重要途径。同样地，较高的教育背景是成为领导干部的“敲门砖”。本文的研究对象中，一部分人在入职前即在重点大学取得了硕博学历，这样的自身条件在基层中具有强大的比较优势，因此他们通常处于党政重点职能部门中，晋升快且发展顺利，未来政治前途好；另一部分人初入职时学历水平不高，但通过接受在职教育获得了高学历，其收获的管理和专业知识、结交的人脉资源等同样能够克服干部选拔中的条件限制、为其仕途发展扫除障碍，进而参与到更高层级的干部选任和晋升竞赛中。

第二，特殊经历、重点岗位与部门助力明显。首先，共青团和企业经历在干部成长中具有正向作用。团务与党务工作联系紧密，干部能够在与党委、组织部的工作互动中提升政治素质和政治敏锐性，积累社会资本；而共青团的职能和有限资源决定了其工作作风更为廉洁，团干部自然成为领导干部的后备军。佛山发达的民营经济为培育出色的企业家提供了土壤，从企业调任的干部能更好地处理政企关系，故选任具有企业经历的干部是发展经济的重要手段。其次，秘书、乡镇“一把手”、党政职能部门正职是县级副职领导晋升中的关键岗位。由于秘书工作接近领导核心、对能力的锻炼程度高，在上级领导晋升后，秘书、助理这些“劳苦功高”的干部也会随之获得提拔。乡镇的党政“一把手”、党政职能部门正职也是干部施展才能、做出政绩的重要职务，本文中67%的基层晋升型副职领导担任过镇长或镇委书记，这类领导干部更加“接地气”，面对艰苦环境、处理复杂任务的能力强；党政职能部门正职负责整个部门的决策与执行，能够自己规划和部署工作，而在这些职位上做出的成绩将有利于之后的仕途发展。最后，重点部门工作经历也会对晋升有所裨益。各层级中最易产生领导干部的部门当属党政办公室，其次为党委部门中的组织部、纪委和政府部门中的财政局、国土局、教育局、交通局等实权较大、资源较多的部门，这些部门更为靠近上层权力资本，这种工作经历也能为其社会资本变现提供得天独厚的优势。

第三，职位变动数量影响晋升速度。以四种类型领导的平均任职数量为基准来探究任职数和晋升速度的关系，可以得出当任职的部门或岗位数量超过此类型领导的平均值时，其职业成长年限也会被拉长。这种现象在基层晋升型领导中最为明显，所有任职岗位数超过7个（平均值为6.6）的副职领导其平均成长年限为26.5年，相比平均值（24年）增加了两年半的时间；其他三类领导中任职岗位数量较多的人其职业成长年限也分别比平均值多了半年、一年和一年半，可见过多的岗位调动会对干部成长起到延缓作用。当前我国在干部选任中更加重视“复合型人才”，倡导领导干部应经过多岗位历练、具备多样化的工作经历，通过轮岗储备管理经验、增强解决复杂问题和处理突发事件的能力，而适当的岗位变换也不会过多地消磨干部的工作热情和年龄优势，从而能够对其成长发挥正向作用。然而过多的岗位变换则会起到相反的效果，根据《党政领导干部职务任期暂行规定》，党政领导职务每个任期为5年，有特殊需要变动的可以不满一个任期。尽管实际操作中岗位调动属于弹性机制，但过多的岗位调动易使得干部在短暂的职业成长黄金期中消耗太多时间，造成年龄偏大错失晋升机会；如果既要增加任职数量、又要确保年龄不会超期，那么在每个岗位上的较短任期也容易给人留下走马观花的印象，不利于促进部门或地方的发展，也难以通过工作实绩来助力晋升。

（二）四类领导成长历程的差异性表现

一是起步层级高的干部仕途空间大。如前所述，本研究所有的县处级党政副职领导中高层下派型领导的占比最大，且再晋升概率达到了60%，远远超过其他三类的领导。一方面，他们基于自身优秀的学历和素质，基本能够通过硬性条件的筛选，且这些甚至可以成为加分项；另一方面，由上级下派历练的干部大多已经是有望晋升的成员，基层经历被当作晋升的资本，其工作積极性也会更强。他们集合了突出的个人能力和工作动力，和其他干部相比具有更大的发展空间。同时，基于我国“下管一级”的干部管理原则，高级别领导的意志一定程度上会对任免产生影响，起步层级为市级的干部有更多机会接触到厅级领导，在领导注意力分配上占优势；由于其周围的同僚都是层次较高的干部，其通过日常工作建立的社交关系网络也具有较高的质量。事实上，市级单位的领导职位非常多，每个职能部门都有一定数量的处级（局长、副局长）和科级（科长、副科长）岗位，加起来可达几百甚至几千个。相比于乡镇层面上只有“四套班子”中十几个科级岗位，起点为市级的干部晋升为领导职务的可能性很大，其仕途天花板也会更高。

二是有基层经历的干部岗位轮换多。本研究中的基层晋升型和大部分混合型领导都具有乡镇的任职经历，他们平均任职岗位数量分别为6.6和5.2个，在县和乡的行政区域内部、不同部门间经历了多次流动。从组织特征上看，高层级党政机构下设科室多，专注条线业务，其人员多为内部流动。而基层政府面对大量“运动式”“临时性”任务，通常需要对人员统筹调配、协作治理，干部跨部门的轮岗交流也更容易。乡镇的权力在科层体系中排在末位，对于所辖干部的晋升更是缺少话语权，人事调动和升迁均要遵从上级的安排。市级领导可以把市级干部下派到县区任职，县级领导可以把本级干部下派到乡镇历练，这种层层下沉的人事下派方式则使乡镇干部的晋升空间则受到了压缩，少数的几个晋升机会也大多被市级部门占据，基层干部只能“被迫”在乡镇内部或不同乡镇之间轮换岗位，这种结构化的困境客观上造成了基层干部的晋升障碍。为了使这种因官僚科层制和人事下派体制固定化而形成的后果得到缓冲、给基层干部增加一定的晋升激励，乡镇内部形成一系列级别相同而实际地位不同的岗位，即所谓的“隐形阶梯”，基层干部需要在这些阶梯上持续前移自己的顺位，经历同一乡镇内不同岗位的历练、不同乡镇间岗位的转换来实现台阶的跨越，最终方能实现整体级别的晋升。

三是非基层出身的干部晋升速度快。本研究中高层下派和平行型领导每晋升一级所用的平均时间均在5年以内，相比有基层经历的领导来说成长年限短、晋升速度快，不会在某一级别上停留过久的时间。首先，非基层出身的干部不需要实现从低层级到高层级的跨越。由于工作起步层级即为县级以上级别，其流动范围主要在市或县的行政区域内，成长为县级领导并非难事，他们无需在层级跨越中耗费时间、无需在“爬台阶”中“熬年头”，也保持了一定的年龄优势。其次，由于工作因素或同僚的调动，官员通常与其直接上下级的关系更为密切，也由此产生了关系网。非基层出身的干部其社交范围大多为市县级别的同僚，乡镇干部的社交范围则大多在县乡级别，从关系的亲疏来看前者与上级党政领导的距离更近、更易成为领导者的“圈内人”，而领导提拔此类下属也更为符合双方的利益。最后，不同级别党政班子及其内设机构所拥有的各职级领导数量具有较大差异，高层级党政机关的科职领导人数远超乡镇级别，这样的环境客观上消解了一部分非基层出身干部的晋升压力。市县政府能够在供需关系不那么极端的情况下实现本级干部的持续向上输送，故这些干部的晋升难度小，成长时间也相对较短。

（三）四类领导构成的时间变化趋势

为了探究不同路径成长的副职领导在县级党政领导班子构成中的比重变化，本文选取了2002年、2007年、2012年、2017年、2022年（党的十六大到党的二十大的召开年份，也是每5年一次领导换届的次年）这5个时间节点的截面数据，统计各时间点上的领导人数及占比，得到以下结果。

一是高层下派和混合型领导占比波动上升。2002年这两类领导所占比重分别为13%和27%，此后二者的人数逐渐增多，到2022年混合型领导在领导班子中占比最高，为46%；高层下派型领导次之，为36%。就佛山市的特殊情况而言，佛山五区的关系较为松散和独立、各区对佛山地级市的认同感较弱，中华人民共和国成立以来佛山的行政区划多次变动，直到2002年12月才以现在的形式固定下来①，因此从市级下派干部也是加强上级管理、增强地区统筹的要求。具有高层经历的干部之所以易受到领导的青睐，一方面能够消除由于内部提拔造成的下属内耗和不平衡感，另一方面在于其在长期的高层部门工作中形成的战略性眼光和统筹性的思维方式，能够从一定高度上为基层治理提供指南。另外，近两次的《全国党政领导班子建设规划纲要》②都指出要加强干部在基层的实践锻炼，兼具高层和基层管理经验的干部愈发受到欢迎。但上级下派和着重培养的干部可能具有短视性、更注重短期政绩的情况，县级党政领导职务只是其晋升的“跳板”，不一定有利于地区的长远发展。

二是基层晋升和平行型领导占比逐渐减少。2002年平行型领导在县级党政领导班子中占比最大，为40%；此后一路下跌，2022年在领导班子中仅占5%；基层晋升型领导最初占比为20%，在党的十六大到党的十七大期间比重经历了短暂的增加，随后持续下跌至2022年的13%（图6）。从个体因素上看，此二类领导相对来说知识化和专业化程度不高，通常被认为缺乏宽阔的眼界和通观全局的魄力，在长期的基层工作中思维与认知容易固化；从干部配备和期望效果的角度出发，在领导班子中安排更多的非基层出身干部，增加主要领导中异地任职的比例，从而防止腐败的发生。而此种情形也存在着负面影响，一方面非本地成长的官员占多数，可能表现出对基层治理生态的“水土不服”，由于不熟悉基层状况而在具体的工作决策中会被认为不够“接地气”，难以在短时间内做出实绩；另一方面县级党政主要领导多由上级下派和具有混合经历的干部产生，挤压了基层干部向上流动的空间，容易挫伤长期扎根基层干部的爱岗热忱，这也是基层长期面临“留不住人”问题的原因之一。

五、结论

党政主要领导的整体特征能够反映干部选任的价值取向和用人偏好，而其晋升机制和规律则体现了一国官僚和政治体系运作的基本原则。副职作为领导班子中的大多数，更能反映领导集体的整体面貌。本文通过2002—2022年佛山市五区186位党政副职领导的履历，根据不同层级间的调动经历将其划分为高层下派型、基层晋升型、混合型和平行型四种类型，从基本特征、晋升时间和任职经历等方面总结了四类副职领导的特点和规律，并对其背后的逻辑成因做出了解释。

首先，本文对不同职业路径成长起来的副职领导的特点进行了描述和比较，数据表明这四类领导在多个维度上差异较大，具有明显的类别特征。具体而言，四种类型领导在个人特征和职业轨迹上呈现出两两对应的情形。高层下派型领导入党时间晚、教育程度高、任职岗位数量少、晋升速度快、仕途发展空间大，而基层晋升型领导与之相反；混合型领导入党时间早、教育程度高、任职岗位数量多、晋升速度慢、仕途发展空间大，而平行型领导与之相反。整体上看，高层下派型领導具有更优越的个人素质和更有利的社会网络，这也是其区别于其他三类副职领导的主要原因。一方面对个人基本特征的筛选影响了其初始工作层级，另一方面该层级的特殊性又形塑了后续的发展道路，而这些官员的职业发展轨迹就在这一系列的路径依赖中逐渐分化。

其次，基于上述特点，本文归纳了这四类副职领导成长历程的共性和差异性表现及其内在逻辑。从共同点来看，在个人特征方面，四种类型领导均体现为性别比例悬殊、入党时间较早和教育程度较高；在职业轨迹上，有企业经历、助理或秘书经历、党政办公室、组织人事部门、财政局等重要部门工作经历以及适当的轮岗均有利于晋升。从不同点上看，这四种类型副职领导的差异也体现在了仕途空间、岗位轮换和晋升速度上，其仕途发展过程和前景呈现出了截然不同的发展道路。

再次，从党的十六大以来佛山市不同类型领导占比的变化趋势上看，高层下派和混合型领导比重波动上升，成为党政领导班子中的两大主要构成，这既是加强佛山地区发展合力的需要，也体现了近年来对知识型、复合型人才的重视。根据“官吏相对谱系”［28］的观点，这两类领导更像是“流动的官”，他们大多能在上一级行政区域范围内流动，在政治晋升中拥有更为顺畅和明确的发展路径。而基层晋升和平行型领导则更倾向于成为“固守的吏”，他们长期在本县范围内任职，形成了稳定的地域关系。这两类领导在班子中的占比逐渐降低，基层干部通过调职和晋升等方式向上流动呈现出渐为困难的态势。2009年，中组部印发《关于注重从基层和生产一线选拔党政领导机关干部的意见》，提出中央党政领导机关要注重从市（地）级以下党政机关选拔优秀干部，省级和市（地）级党政领导机关要注重从县级以下党政机关选拔优秀干部；2014年，中共中央办公厅公布《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》，规定选拔县级党政领导班子成员，应优先考虑具有乡镇党政正职经历的干部。尽管近年来中央屡次表明重视基层的导向，但由于基层人才缺乏、向上流动机制不健全、上级排外思想等原因，基层干部的晋升前景仍然不甚乐观。

当前，在各级党委和政府正职多由上级下派的情形下，副职领导集体更具备多元化的性质，既参与重要决策、宏观把控与目标制定，又部署安排下属的专业性工作，需要兼具流动性和稳定性，即拥有“亦官亦吏”的特征［29］。本文中的四类副职领导在个人素质、职业经历等方面各有不同，也因此在县域治理中各自发挥着独特的作用。然而就观察到的现象来看，班子结构中的人员配备出现了明显的倾斜，高层下派型领导人数最多而基层出身的领导逐渐减少；由于学历、年龄、关系等主客观条件的限制、长期以来形成的任用偏好和选拔模式的固化，后者的仕途发展前景已远不及前者。虽然混合型领导的基层经历能够在一定程度上结合二者的优势、弥补基层经验的不足，但领导班子中缺乏最为熟悉地情、能够政策转译、连接目标与现实的基层干部，这可能不利于政策的有效落地，而渺茫的晋升机会也难以形成干部激励。因此，如何提高干部选任的公平与效率、合理配置党政领导集体、畅通基层晋升渠道等，是在完善选人用人制度、以人才提升治理效能议题下需要关注和解决的问题。

结合本研究发现的县级党政副职领导的成长特征及其变迁，可以对我国基层领导干部的选任与培养提供一定的建议：一是完善晋升依据，通过公开被提拔者工作实绩、考核结果、任职经历等信息，促进干部选任制度与程序的规范与透明，并注重从多渠道选拔干部，合理分配对不同部门和岗位的注意力，防止选拔机制僵化；二是疏通基层晋升路径，适当放宽基层干部在年龄等方面的硬性限制，给予其更多政策关切和资源倾斜，增加对基层官员的政治和经济激励，同时在任用和调动过程中秉持公正公开的原则，防止不合理的“空降”挤压基层干部晋升的空间；三是建立能进能出、能上能下的双向流动机制，规范自下而上的流动形式，并增加跨地域的空间流动性拓宽干部交流的范围，同时确保任期相对稳定。最后，由于数据可得性的限制，本文的研究样本不够全面、未能做进一步的定量分析，而结论能否推广到其他地区和层级尚待进一步研究。

参考文献

［1］ 习近平.在第十八届中央纪律检查委員会第六次全体会议上的讲话［N］.人民日报，2016-05-03（002）.

［2］ 中共中央党史和文献研究院.中国共产党一百年大事记［N］.人民日报，2021-06-28（001）.

［3］ 1996年6月21日江泽民在中共中央纪念中国共产党成立75周年座谈会上发表《努力建设高素质的干部队伍》的重要讲话［EB/OL］.http：//www.scio.gov.cn/m/wszt/wz/Document/936383/936383.htm，2011-06-21.

［4］ 坚持德才兼备以德为先的用人标准［N］.人民日报，2008-09-06（002）.

［5］ 盛若蔚.全面深化改革取得成功的重要保证［N］.人民日报，2014-09-02（006）.

［6］  BO Z. Economic performance and political mobility： Chinese provincial leaders［J］. Journal of Contemporary China， 1996， 5（12）： 135-154.

［7］  周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］. 经济研究，2007（7）：36-50.

［8］  王贤彬，张莉，徐现祥.辖区经济增长绩效与省长省委书记晋升［J］. 经济社会体制比较，2011（1）：110-122.

［9］  冯芸，吴冲锋.中国官员晋升中的经济因素重要吗？［J］. 管理科学学报，2013（11）：55-68.

［10］  苏忠秦，陆梦龙，查建平.各地区碳排放绩效对地方官员升迁的影响研究［J］.南京社会科学，2015（7）：14-23.

［11］  李智超，刘霞.政府创新能带来官员晋升吗？——基于“中国地方政府创新奖”（2001—2015）的实证分析［J］.甘肃行政学院学报，2019（4）：25-33+125.

［12］  OPPER S，NEE V，BREHM S. Homophily in the career mobility of Chinas political elite［J］. Social Science Research，2015，54：332-352.

［13］  JIA R， KUDAMATSU M， SEIM D. Political Selection in China：The Complementary Roles of Connections and Performance［J］. Journal of the European Economic Association， 2015，13（4）：631-668.

［14］  许彬.个人特质、职业经历与晋升空间：以G省县委书记为对象的研究［J］.学术研究，2017（8）：56-63.

［15］  林蓉蓉.人力资本如何影响官员晋升——基于1990—2013年省级领导晋升过程的研究［J］. 政治学研究，2019（1）：91-105+128.

［16］  陈硕，陈家喜，聂伟.能力、关系与晋升速度：基于522名县委书记的实证研究［J］.公共行政评论，2019（6）：110-124+201.

［17］  刘俊生.“ 60后”省部级干部成长路径分析［J］.人民论坛，2008（12）：10-12.

［18］  陈怀珍.女性领导的成长路径及职务晋升研究——以我国省部级女性常委为例［J］. 宁夏大学学报（人文社会科学版），2013（6）：105-108.

［19］  战伟萍，于永达.干部晋升与职业路径关系探析——以市委书记群体为例［J］.中国人力资源开发，2011（7）：75-78.

［20］  战伟萍，于永达.地方领导干部的职业路径特征及变迁——以市委书记为例［J］.国家行政学院学报，2011（3）：23-26.

［21］  祁凡骅，卢湘枚.地级市市长任用规律：从“十五大”到“十九大”——基于GDP百强市市长相关数据的研究［J］.国家行政学院学报，2018（5）：69-75+189.

［22］  朱光磊，李利平.从“分管”到“辅佐”：中国副职问题研究［J］.政治学研究，2007（3）：52-60.

［23］  马亮，王程伟.政府副职的分管逻辑：中国大城市副市长的实证研究［J］.学海，2019（4）：163-170.

［24］  马亮，王程伟.管理幅度、专业匹配与部门间关系：对政府副职分管逻辑的解释［J］.中国行政管理，2019（4）：107-115.

［25］  袁国友.农村基层领导干部成长的轨迹与特点——基于云南县级干部情况的调查与分析［J］.学术探索，2013（12）：41-45.

［26］  杨竺松，燕阳，张雪君，等.中国共产党干部选任的能力导向——来自省委常委的证据（1983—2012年）［J］.政治学研究，2021（3）：26-41+160.

［27］  WALDER A G， Li B， Treiman D J. Politics and Life Chances in a State Socialist Regime： Dual Career Paths into the Urban Chinese Elite， 1949 to 1996［J］. American Sociological Review， 2000， 65（2）： 191-209.

［28］  周雪光.从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度［J］.社会，2016（1）：1-33.

［29］  包涵川.中间层级何以保障政府运轉？——政府过程中的副职领导研究［J］.公共行政评论，2021（1）：95-113+220-221.

A Study on the Growth Law of County-level Deputy Party and Government Leaders：Based on the Comparison of Four Paths

Ye Guiren   Wang Yue

（School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou， Guangdong 510000）

Abstract： Deputies are the important component of the leadership team and the backup of the main party and government leaders， while the growth types of county-level deputy party leaders are diverse and can reflect the overall growth path and promotion rules of county officials. Based on different experiences at different levels of service， this paper classifies 173 county-level deputy leaders including full-time deputy party committee secretaries， party committee members， and deputy district governors of the government in the five districts under Foshan City from 2002 to 2022 into four different types of growth， including high-level dispatching， grass-roots promotion， mixed and parallel. The four types of leaders generally join the party early， have high education， and those with experience in key positions and departments have more advantages; the differences in starting level and grassroots experience also shape different development space， number of rotations and growth speed. In terms of changing trends， the number of high-level dispatching and mixed types of leaders have fluctuated and increased since the 16th National Congress of the Communist Party of China， while the proportion of grassroots promotions and parallel types of leaders have gradually decreased. This imbalance requires that party and government organs should reasonably configure their leadership teams， unblock grassroots promotion channels， and improve the two-way flow mechanism of cadres， etc.

Key words： Deputy Leaders; Career Path; Law of Growth; Officer Promotion