中国式现代国有企业治理：理论证成与实践进路
2023-05-21朱羿锟张宝山
朱羿锟 张宝山
摘 要：国有企业治理应当走中国式现代化道路，中国特色现代国有企业制度是中国式现代化治理在国有企业治理中的体现。中国特色现代国有企业制度“特”在将党的领导落实于公司治理全过程，通过将党组织确立为法定治理主体，调整形成“党组织—董事会（监事会）—经理层”的治理结构，更有利于实现国有企业治理雙重目标。中国特色现代国有企业制度能够有效缓解国有企业政企关系不分、代理问题突出、激励约束不足等问题，制度设立上具备合理性、必要性。想要发挥应有的治理效能，则需要将中国特色现代国有企业制度与分类治理、混合所有制改革等措施相结合，形成制度合力，同时考虑将其融入集团运行过程中，构建出具备普遍适用性的制度框架。
关键词：中国式现代化；国有企业治理；中国特色现代国有企业制度；公司治理；党的领导
基金项目：省级横向课题“南方电网公司完善治理范本”（0000002022080201FL00001）。
［中图分类号］ D922.291.91；F276.1 ［文章编号］ 1673-0186（2023）005-0059-021
［文献标识码］ A ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.005.005
一、引言
国有企业治理是一个世界性问题，相关理论和实践的讨论，是“二战”以来各国经济治理的重心。中国国有企业治理伴随着经济体制改革不断前行，国有企业的蓬勃发展向世界证明了公有制经济的合理与正当性，这一过程中的理论发展与实践创新，为全球国有企业改革做出了重大贡献。
尽管国有企业治理取得了有目共睹的成效，但国有企业发展过程中的有关问题依然不容忽视。这些问题包括：第一，目标多元化导致经营效率低下。国有企业既追求盈利这一经济目标，又追求如稳定就业、保障公共产品与服务供给、促进区域协调发展等政治目标［1］，多重目标带来的负担损害国有企业经营业绩。杜莹和刘立国从股权结构的质、量两方面对中国上市公司的股权结构和公司治理效率进行了实证分析，发现国家股比例与公司绩效显著负相关［2］。第二，政企不分、干扰市场公平竞争问题。政府为保证国有企业履行政治职能，往往会赋予国有企业经营特权和便利，例如提供廉价贷款和土地等，这造成市场竞争不公正和不充分，损害市场效率［3］。第三，多重代理问题。国有股东追求社会效益与企业追求利益最大化的代理问题，国有企业所有者与经理人之间的信息高度不对称导致国有企业经理人与国家大股东之间的代理问题，以及国有企业经理人为了政治晋升损害中小股东所产生的经理人与中小股东之间的代理问题［4］。由于经理人实际上控制着公司，加上国有企业长期以来的软约束、监督乏力等问题，国有企业的内部人控制现象则更为突出［5-9］。第四，国有企业经理人选拔和激励约束问题。为了落实国有企业政治目标，国有企业偏向从政府中而非经理人市场选择领导人。这导致了企业领导人缺乏经理人市场的声誉约束，许多国有企业领导人的职位安全性与企业真实业绩没有多大关系，国有企业领导人更多地把自己看成是政府官员，而不是企业经营者，因此他们往往更倾向于追求短期利润，没有追求基业长青和技术创新的动力［10］。第五，公司治理边界不清问题。企业集团化是国有企业治理的主流模式之一，在我国国有企业改革过程中就曾采用“抓大放小”的策略，通过并购重组等方式组成集团式国有企业进行管理。武常岐和钱婷研究发现集团控制将加剧国有企业股东间的代理问题，产生母公司作为股东控制子公司的掏空行为［11］。这间接导致集团内部各公司边界不清晰，子公司丧失独立法人人格①，这同时是政企不分的一种表现形式。
国有经济作为中国经济的主导力量，在新时代需发挥其应有的作用，在追求自身做大做强的同时，还要发挥带头引领作用，促进整体经济高质量发展。为此，国有企业须进行更加全面且深层次的改革，通过自身高质量发展支撑整体经济高质量发展。而优化治理能力和治理水平，解决上述所提及的治理问题，是实现这一目的的关键。就公司治理而言，并没有放之四海皆准的模式，不论是外部控制主导的“英美模式”，还是内部人集团控制下的“日德模式”，都只是公司治理一般性原理在不同制度背景下的反映。OECD认为：“好的或者有效的公司治理制度是具有国家特性的，它必须与本国的市场特征、制度环境以及社会传统相协调。”［12］
我国国有企业与域外各国所处的国情不同、社会制度不同、文化传统不同，不应简单照搬其他国家公司治理模式，必须建立一套根植于我国政治经济文化土壤、与大的体制合拍的中国特色现代国有企业法人治理结构。中国特色现代国有企业制度②是立足于中国现实国情，所设计出的能够在经济社会层面实现中华民族伟大复兴中国梦的企业制度。纵观世界实现现代化的过程，西方现代化主要由市场推动实现，苏联和东亚现代化加入政府这一因素。但它们都并未从根本上超越以资本为主导的发展逻辑以及以资本为核心的现代性原则，以此为基础的现代化伴随着生产力发展的是贫富分化与阶级固化在不断加深，畸形的生产关系限制了生产力的发展活力，弊端不断显现［13］。中国式现代化则在借鉴吸收前人经验教训的基础上，将政党纳入进来，形成由政党、政府、市场共同推进实现现代化的格局，中国共产党以人民为中心的价值追求正是破解资本逻辑下人与社会发展困境的最优解，中国特色现代国有企业制度则是中国式现代化治理在国有企业治理中的体现。这种中国式现代化理论思维支撑中国发展壮大并持续助力推进中华民族伟大复兴，是中国为全人类实现现代化所提供的中国智慧、中国方案、中国力量，具有重大的理论与实践意义。
鉴于此，本文将从国有企业治理视角出发，探讨中国特色现代国有企业制度“特”在何处，分析中国特色现代国有企业制度如何解决上述提及的国企治理问题，结合2023年发布的《中华人民共和国公司法（修订草案二次审议稿）》（以下简称“《公司法（修订草案二审稿）》”）①，从理论角度证成中国特色现代国有企业制度的合理性。最后，本文将建立中国特色现代国有企业制度适用框架，为制度的贯彻与实践提供借鉴。
二、中国特色现代国有企业制度特征与治理逻辑
“中国特色现代国有企业制度，‘特就特在把党的领导融入公司治理各环节。”［14］通过企业党组织内嵌到公司治理结构当中，对原有的企业治理结构进行了调整，在保障做强做优做大国有资本的同时，实现国有企业政治性及公共性职能。
（一）“特”在将党的领导落实于公司治理
坚持中国共产党的领导是推进中国式现代化治理的本质要求之一。国有企业始终是壮大国有综合国力、促进社会稳定发展的中流砥柱，是中国特色社会主义的物质基础与政治基础。国有企业不仅肩负党的政治建设这一政治目标，作为国民经济稳定器，国有企业同时需要追求增加社会就业、保障和改善民生、助力脱贫攻坚等目标。要贯彻这种意志与使命，必须立足于国有企业自身的本质特性，构建具有中国特色的国有企业治理体制机制。中国共产党将为人民服务作为宗旨，以满足人民追求日益增长美好生活需要为目标，有义务和能力代表全民对国有企业进行管理和监督。
改革开放以来，国有企业治理体制经历由经理（厂长）负责到现代企业制度，再到特色国有企业制度的演进，企业党组织定位逐渐清晰。
1978年到1992年，国有企业治理模式经历了党委领导下的厂长负责制或党委领导下职工代表大会（或职工大会制）、厂長负责制（党委发挥政治核心作用）两个阶段［15］。1978年党中央颁布的《关于加快工业发展的若干问题的决定（草案）》（简称“《工业十三条》”）规定党委是企业的领导核心，厂长负责组织实施，接受党委领导和监督。直到1987年，党的十三大指出由厂长（经理）负责，党委在企业管理中发挥政治核心作用。1988年颁布的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》明确规定国有企业实行厂长（经理）负责制，党组织主要精力要放在加强党的建设上。这一阶段，随着放权让利的推行，党委逐步脱离企业具体生产经营活动，使其政治和社会职能在企业内部逐步虚化，厂长在国有企业内部家长角色逐步强化［16］，企业“一把手”管理体制形成。
鉴于上一阶段厂长负责制下党的领导弱化导致出现严重内部人控制的问题，国有企业逐步开始强化党的领导。1993年党的十四届三中全会提出要建立现代企业制度，国有企业领导体制逐渐由厂长负责制向以股东会、董事会、监事会以及经理层为主的现代公司治理结构过渡。1997年，党中央在《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》［17］中首次明确：党组织参与国有企业公司治理依靠“双向进入、交叉任职”领导体制。《公司法》规定依照党章开展党的活动，党的十六大、十七大以及十八大修订的《中国共产党党章》中始终明确国有企业党的基层组织定位在发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作；支持股东会、董事会、监事会和经理依法行使职权；参与企业重大问题的决策。这一阶段，党组织定位主要是发挥政治核心作用，尽管实际参与公司治理，但却没有成为法定治理主体，也并未明确党组织在治理过程中的角色定位。
党的十八大以来，习近平总书记在全面总结我们党领导国有企业80多年实践探索、积极借鉴发达国家公司治理的有益经验基础上，提出“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之”［18］的论断。同时，他还指出坚持党的领导、加强党的建设，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。［18］2020年中央全面深化改革委员会第十七次会议明确，中央企业党委（党组）是党的组织体系的重要组成部分，发挥把方向、管大局、促落实的领导作用。2021年发布的《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》明确：“中央企业党委（党组）是党的组织体系重要组成部分，在公司治理结构中具有法定地位。”［19］在2023年公布的《公司法（修订草案二审稿）》第一百七十条规定，国家出资公司（包括国有独资和国有控股公司）中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。
自此，党组织在公司治理结构中的地位已然清晰，即国有企业法定的治理主体已然由原来的股东会、董事会、监事会以及经理层增加至党组织、股东会、董事会、监事会以及经理层。尽管在之前的实践当中，党组织已经充当了公司治理主体的角色，但是这种角色并未得到法律的确认，这既导致党组织在公司治理中行权不规范，也导致党组织的行为并未得到法律的明确认可。例如在八一农场与金泥公司股东会决议案中，最高院再审裁定书中以党委会前置讨论程序未纳入公司章程为由否定前置讨论程序具有法律效力［20］。而中国特色现代国有企业制度则确立了党组织的治理权，使其行为具有法律效力，以此来实现国有企业党的领导。党组织作为治理主体之一，参与国有企业政治权、决策权、经营权与监督权的分配，形成新的治理格局，是我国国有企业制度的鲜明特征。
（二）调整公司治理权力分配
党组织作为法定主体后，改变了原有的公司权力分配格局。公司治理权涉及公司控制权和剩余索取权的分配，剩余索取权主要关系激励的问题，下文进行论述，此处主要讨论控制权的分配问题。就国有企业而言，其控制权可细分为政治权、决策权与经营权、监督权。
一是政治权。政治权主要涉及国有企业的政治和社会职能，即国有企业需要服从国家经济建设和社会发展的大局，为政府的宏观政治经济政策服务，例如作为反经济周期调节器，遏制某类产品或服务的高通货膨胀以稳定物价等。尽管政府可以通过制定政策等方式实现这一目的，但由于市场瞬息变幻，很多经济波动都是快速产生的，难以通过立法的形式短时间去实现控制和灵活调整，通过企业党组织传达和落实国家的指令，可以更快地应对市场的反应。党组织能够帮助企业贯彻政府制定的方针政策，实现国有企业的功能定位。因此，党组织拥有国有企业的政治权。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》指出“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实”［21］，所谓把方向就是要把握企业经营决策的政治方向，管大局则是统筹协调国家战略布局和企业整体发展，保落实则主要是在企业中落实党发布的政策方针指示。
二是决策权与经营权。决策权和经营权是企业日常经济运行过程中的重要权力，两者联系紧密，决策权涉及公司战略，如经营策略、财务策略等的最终决定权，而经营权则是依据有关决策实施经营活动的权力。在一般的企业当中，决策权主要由董事会享有自不必多言。在国有企业当中，由于国有股份所有者缺位，国有企业由国有资产监督管理机构（国资委）履行出资人职责。但因信息不对称问题，国资委事实上难以有效地行使决策权，故部分决策权由党组织代为行使，保障国有企业重大经营事项的安全性、实现国有资本保值增值也是党的政治职责之所在。2010年7月15日中共中央、国务院颁布的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》指出“凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体作出决定”［22］。意见第十三条还指出，董事会或未设董事会的经理层应就”三重一大“事项事先听取党组织意见，进入董事会、未设董事会的经理班子的党委（党组）成员，应当贯彻党组织的意见或决定。由此可见，国有企业党组织享有“三重一大”事项的决策权（通过集体决定或前置研究讨论）。
经营权一般属于经理层的权力。在国有企业转型过程当中，经理的诸多职责主要由董事长接替，并且以往国有企业的人事任免权多由政府掌握，这导致决策机构与执行机构人员重合。经营权实际被董事会所控制，表现出高度集权和“内部人控制”的治理特征，经理层并没有拥有真正的权威，也没有获得权威带来的激励。鉴于这一情况，国有企业开始经理人的市场化招聘改革［23］。2015年中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“《深化改革意见》”），明确指出要坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，合理增加市场化选聘比例。市场化选聘淡化了经理层的政治色彩，更加注重经理人的经营能力，经营权逐步与政治权相分离，并且开始根据具体情况主要由经理层行使。
三是监督权。在我国现行《公司法》架构下，监督权主要由股东会授权监事会行使。这种治理结构部分借鉴了德国治理模式。但与德国有所不同的是，德国的监事会履行的是董事会职责，董事会（即管理委员会）履行的是高管团队的职责，二者之间是垂直关系，即监事会是在董事会之上的，我国监事会则与董事会是平行关系。从实际来看，监事会并未在公司治理过程中起到应有的作用，一来是由于监事的薪酬以及监事会的有关开支均由公司承担，这层利益关系使得监事（会）不得不听从董事长或董事会的安排；二来是监事会大部分成员都是兼职，监事会主席（成员）的地位和权威较董事长等都相差甚远，这样不科学的结构使得监事会的监督难以做到公正客观和有力有效。我国在董事会层面又借鉴美国的独立董事（外部董事）制度，党组织在国有企业当中承担着纪律监察的职能，监事会监督职能被“挤占”。因此，在《公司法（修订草案二审稿）》当中，规定了公司二元治理结构，即公司若满足独立董事要求的，可以不设立监事会，给予公司自主选择权，同时规定国有独资公司不设立监事。在此种语境下，监督权将让位于党组织和董事会：党组织监督公司决策的政治正确性，以及（与纪检监察部门相配合）对领导干部进行纪律监督；董事会则是通过独立董事（外部董事）制度，对于公司决策在经营上的合理性进行监督，以保证公司决策能够为公司带来经济效益。
（三）利于实现治理双重目标
党组织融入公司治理，成为法定治理主体，将原来的“董事会—监事会—经理层”的治理结构调整为“党组织—董事会（监事会）—经理层”，更有利于实现国有企业的目标。
对于国有企业的目标，理论界众说纷纭。单一经济目标论认为正是政策性负担才导致了国有企业的预算软约束问题，因此国有企业应该剥离政策性负担，追求单一经济目标［24］。这一目标仅仅看到了国有企业作为微观市场主体应承担的职责，但却忽略了国有企业在宏观调控过程中所发挥的作用。单一经济目标可能会在短时间内一定程度上提升企业的经营效率，但长远看必然会对整体市场与社会协调发展、风险防控、公平分配等造成损害。因此，有学者认为国有企业所有决策行为必须坚持社会主义政治方向，维护广大人民利益，所以国有企业的目标不能简单地以股东价值最大化来概述，而是具有国家使命感，必须为人民谋福利，实现全民追求美好生活的目标，以此提出国有企业应当以政治目标为主兼顾经济目标，即双重目标论［1］。
本文认为，国有企业须兼顾政治与经济目标。政治性是国有企业的根本属性，国有企业应当旗帜鲜明才能更好地为国家发展、为人民幸福而服务。但政治目标与经济目标以何者为主，则根据国有企业所处行业有所区分。我国近年来实行企业分类改革治理，分为商业类和公益类，商业类企业通过商业化运作，在提高国有资本效益的同时，推动实现国有资产保值增值，经济目标大于政治目标；而公益类国有企业注重追求社会整体效益，以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主，政治目标大于经济目标。
政治目标的实现需要有专门的公司治理体制保障与落实，这在中国特色现代国有企业制度中有所体现。首先，党组织通过与上级党组织和政府的联系沟通，更好地接收党的意志和最近指示。其次，党组织拥有“三重一大”事项的决定权与前置研究讨论权，对公司重大人、事、物的变动进行集体讨论研究决策，充分考量相關变动的政治正确性。再次，党组织通过“双向进入、交叉任职”的方式融入董事会、经理层，更加切实地参与董事会、经理层治理活动过程当中，并在其中充当政治考量员的角色。同时，党组织分享了一部分决策权和监督权，通过权力的行使提高企业治理水平，助力实现政治目标。最后，党组织通过企业党建活动，将党的意志和政府指示传达至基层员工，保证国有企业从上至下都能够保证其政治正确性。
三、中国特色现代国有企业制度的治理着力点
改革核心目的是通过改革的方式解决国有企业运行过程中所产生的问题，提升国有企业治理能力和治理水平。我国自党的十八大以来开启全面深化改革，中国特色现代国有企业制度是全面深化改革阶段用以解决国有企业运行过程所面临的政企关系不清、代理问题突出、激励约束不足等问题的新理念、新思路、新办法。
（一）保障国有企业独立自主经营
尊重企业独立自主经营权是建立有效市场的关键，各国对于国有企业的管理皆倾向于贯彻这一理念。例如美国国家所有制企业基本类似于私营企业，实行董事会领导体制，但董事由总统直接任命。每一个国家所有制企业的成立，该企业的设立目的、董事会组成、经营范围及经营方式的具体细节都会有国会通过的单行法律为监管依据［25］。英国则于20世纪70年代成立了一家国家独资的控股公司——英国国家企业局①，作为监督和管理国有股股权的专职机构［25］。新加坡成立淡马锡公司，负责新加坡国有资本的投资与运营［26］57。但不应将政企分开理解为撇清政府与国有企业的关系，诚如国有企业运行模式的典范——淡马锡公司仍然会通过行使股东权利来影响被投资公司（淡联公司）的发展战略，英国、欧盟等所设立的黄金股②也同样有着干预公司决策的功能。政企分开的科学内涵应当是尊重企业作为市场主体的独立性，杜绝不当的行政干预，避免出现公司治理的行政化。
政企分开需要建立一套行之有效且符合中国实际的资管体制来实现这一目的。在改革开放之前，国有企业因政企不分沦为政府附属物，丧失自身经营独立性。但随着改革开放的进行，政府逐步放权于企业，1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。为塑造国有企业独立地位，1994年国有企业改革试图将国资委构建为一个独立于政府经济规制和产业政策、单独形式股东权利的机构，但实践逐渐偏离了最初的构想［26］41。2002年，我国将原本隶属财政部的国有资产管理局改组为直属于国务院的国有资产管理委员会，本意将国资委作为出资人代表，仅行使股东权利而不享有行政权或规制权，现行《公司法》规定了国资委有章程批准权、重大事项审核权、董事选任权等权利。这一做法是对淡马锡“政府—国资运作平台—企业”三层架构的国有资本管理运营模式的借鉴［27］，却由于体量和体制多方面的差异，最终呈现出南橘北枳的效果。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）当中，明确要完善国有资产管理体制，提出要从原来的“管企业、管资产”转向为“管资本”。让国有资产管理机构逐步从企业日常经营活动中退出，由管实物形态的国有企业向管价值形态的国有资本转变，使得企业自主作出市场决策，成为独立经营主体。
考虑到国有企业的政治目标，企业有关决策须进行政治上的考量，由国资委等政府部门承担这一任务，既会存在政企关系紊乱的问题，也加大了代理的成本。中国特色现代国有企业制度下内部治理格局则能够很好地解决这一问题。首先，由党组织行使政治权等权利对国有企业的决策进行研究讨论，将考量过程放在企业内部进行，尊重国有企业的独立性。其次，春江水暖鸭先知，党组织作为国有企业内部治理结构，相对于国资委等政府部门更具备信息优势，能够做出更加科学的研判。通过配套改革资管体制与企业内部治理结构，科学界定国有资本所有权和经营权的边界，调整国资监管机构的权责事项，真正落实企业的法人财产权和经营自主权。
（二）治理国有企业公司代理问题
国有企业存在国家大股东和中小股东之间的代理问题、国有企业经理人与国家大股东之间代理问题以及国有企业经理人和中小股东的代理问题，这些代理问题因所有者缺位和目标多元化而产生［4］。为解决代理问题，学者从竞争、产权和公司治理等多个角度提出了解决思路。
一是林毅夫等提出了竞争论，认为国有企业改革的关键在于彻底剥离国有企业的政策性负担，与不同所有制的企业在同一起跑线上参与市场竞争，借助市场竞争的“优胜劣汰”机制，激发国有企业内在的潜力［24］。这种观点旨在通过竞争促使公司减少管理层偷懒行为并降低产品成本，产生激励效应，同时充分竞争能够更好获得行业的平均利润等信息，更好根据行业数据对企业经营情况进行评价，克服信息不对称带来的监督无力问题。近年来，我国反复强调竞争中立原则①以维护市场竞争秩序［28］92-94，即是对此所作出的回应。但竞争论也存在其局限性。首先，彻底剥离国有企业的政策性负担将会使得国有企业纯粹追求商业利益，丧失其政治属性，这种做法显然有悖建立国有企业的初心。其次，虽然竞争能够通过优胜劣汰倒逼企业提高自身经营效率，但是一些特殊行业，例如一些公益性企业，所提供的产品和服务涉及人民基本生活保障、经济发展水平的提高和社会稳定，在一定程度上具有垄断合理性［28］65。在OECD对竞争中立原则的表述中，同样作出了排除适用的表述，即“该原则仅适用于公有制机构从事的商业活动，非商业和非营利活动除外”［29］。因此，需要依据行业特性以及企业自身属性对企业进行分类治理，更加符合差异性治理、精准施策的要求。
二是张维迎则提出了产权论，其认为国有股东的“廉价投票权”使其没有动力对经理进行监督和激励，国有企业相对于私营企业具有天然的绩效劣势，改革的出路是私有化［30］。我国在改革过程中将一些国有资产进行了私有化处理的实践证明，这种方法有效地提高了我国整体市场运行效率。党的十八大以来我国提出要让市场在资源配置中起决定性作用，并积极推动国有企业的混合所有制改革，通过各种资本的交叉融合，促进国有资本放大功能、保值增值并提高企业竞争力。但全部私有化的做法显然不太现实。首先，歷史已经证明公有制经济存在其合理性，在国防安全、国民经济关键行业产业、关系民生的夕阳产业等，需要由公有制经济起到托底和支撑的作用。其次，全部私有化可能会导致财富和权力的高度集中、加剧社会贫富差距。公有制经济能够有效平衡效率和公平，为我国实现共同富裕奠定基础。世界各国公有制经济的发展侧面说明了公有制经济存在的必要合理性，据经济合作与发展组织（OECD）最新公布的统计数据，截至2017年底，世界主要国家（40个）中央政府共有2 467家国有企业，资产价值超过2.4万亿美元，雇佣人数920万①［31］。这些数据与2014年相比，无论是国有企业的数量还是资产规模都有所增加［32］。正如以习近平同志为核心的党中央反复强调要坚持“两个毫不动摇”［33］，协调发展公有制和非公有制经济，才能在高质量发展中实现共同富裕。
三是还有观点指出良好的公司治理也能够有效解决国有企业代理问题，通过提高公司内部治理水平，形成有效的制衡结构，激励和约束公司管理层，能够有效解决公司代理问题［34］。自改革开放以来，我国就开始关注公司治理问题，1993年通过建立现代企业制度，形成了现代公司治理结构。党的十八大以来，我国围绕国有企业治理实践当中权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题，提出建设中国特色现代国有企业制度。
中国特色现代国有企业制度通过将党组织融入公司治理，作为法定治理主体，强调国有企业党组织要发挥领导作用。首先，党组织参与治理解决了国有企业所有者主体虚置的问题，通过各级政府及国有资产监督管理机构对国有企业党委成员的考核，使得国有企业的治理目标更多地体现出人民意志，同时也加强了国有企业本该具备的经济效益动机。柳学信等通过实证研究发现，党组织能够通过前置讨论权的行使在经济决策之前进行政治把关，通过行使否决权阻止了一部分政治上存在问题的议案进入董事会决策流程，提高了决策效率，达成政治与经济目标的有机统一［35］。其次，双向进入程度越高，越能削弱国有企业的内部人控制问题，在全面从严治党的背景下，董监高团队中的党委成员作为党的领导干部，必须坚持公私分明、崇廉拒腐，并通过监督机制提升公司治理水平与创造经济效益的能力。付永刚等通过实证研究表明国有企业双向进入可以通过提高公司治理水平，改善企业绩效［36］。但值得注意的是，许多研究表明交叉任职并不能直接提升企业绩效，在党的十五届四中全会所提出的“国有独资和控股公司的党委书记和董事长可以一人兼任”背景下，容易出现高度集权的“一人”治理格局，不利于公司的民主决策和形成科学的公司治理结构［36-37］。因此，仍有必要考虑优化交叉任职的方式，例如由公司董事长、监事会主席或总经理担任党委副书记或者党委书记担任公司副董事长等。同时，推进高管层市场化选任，如引入独立于政府的独立董事以及从经理人市场选拔职业经理人，以此优化高管层的布局。最后，党委成员能够推动统一战线工作纳入国有企业的公司治理体系之中，通过领导工会、共青团等群团组织，使党领导统一战线的优势得以充分发挥，进而调动中、基层员工的工作积极性，并能够协调关系、化解矛盾、争取人心、凝聚力量，有效降低高层管理团队与普通员工之间的委托代理风险。党组织能够引领塑造家国一体的企业共同体思想，通过精神激励的方式，增强企业全体人员的积极性和使命感，不仅有利于提高职工工作效率，而且能够助推企业积极履行社会责任。柳学信等人通过研究发现，无论是国有企业还是民营企业，企业党组织治理对国有企业ESG（环境、社会责任和公司治理）表现都存在正向影响［38］，充分表明了党组织增强企业责任感的能力。
综上所述，竞争、产权以及公司治理都能够在一定程度上缓解企业代理问题，因此，我国在全面深化改革阶段，应当将分类治理、混合所有制改革与构建中国特色现代国有企业制度有机结合，共同发力，实现国有企业政治性和经济性的双重目标。对此，下文还将进一步论述。
（三）克服国有企业激励约束难题
公司治理制度的核心内容之一就是高层管理者的激励和约束机制［39］。激励机制着力解决委托人与代理人间的动力问题，就国有企业而言，激励方式包括薪酬激励与政治激励。国有企业薪酬激勵问题一直备受讨论，合理的薪酬契约被认为是协调委托代理关系的有效工具［40］，最优契约理论指出通过提高薪酬业绩敏感性，使高管层与股东间的目标趋于一致，进而激励高管采取有利于股东价值最大化的行为和决策［41］。国有企业由于无法进行股权激励曾一度被指无法实现真正的最优契约，但随着2005年中国证监会颁布了《上市公司股权激励管理办法（试行）》，鼓励国有企业设计合适的激励机制激励其经理，2006年国资委发布了《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》之后，国有企业逐渐出现股权激励制度。并且，随着股权激励的方式多元化，通过现金方式股份支付同样能够实现高管薪酬与公司业绩相挂钩，设计足以激励管理层的薪酬支付方式已不是问题。尽管如此，当前研究仍表明中央企业高管人员的经济激励是不足的［26］180。其中原因是我国对于国有企业高管薪酬存在严格限制，由于国有企业高管薪酬涉及社会收入公平问题，同时国有企业高管往往存在政治身份，应当保持廉洁性。近年来随着限薪呼声愈高，中共中央政治局2014年出台《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，对国有企业高管畸高收入和公务消费等进行限制，2015年国家出台的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》当中也明确指出，要严格规范国有企业领导人员的薪酬分配。经济激励不足容易导致高管人员寻求其他方式的激励来弥补经济激励的缺失，造成贪污腐败行为，同时也会造成经理人逆向选择问题，优秀的经理人由于工资过低而放弃进入国有企业的机会或者由于得不到应有的激励而离职。
政治激励同样值得讨论。研究表明，政治激励对于中央管理企业和国有企业的高管是有效的，并且可以作为经济激励不足的一种替代方式［26］188。但同时，政治激励往往会导致经理人的短视问题，由于经理任期结束后往往会回到政府部门，经营企业不过是走入仕途的阶梯，经理人往往并不关注公司的长远发展，甚至为了粉饰短期业绩而损害企业长期利益。
中国特色现代国有企业制度能够有效平衡经济激励和政治激励之间的关系。党组织作为法定主体能够一定程度上将政治职责与经营职责相分离，针对不同成员的偏好设计不同的激励方式。前文已提及，在党组织承担政治职责的前提下，应适当从市场上选择擅长经营的职业经理人参与公司经营，由于职业经理人主要看重经济激励，带有政治身份的经理人则看重政治激励。职责分离为职业经理人与非职业经理人的差异化激励提供了空间，职业经理人应尽可能进行市场化定价，非职业经理人则可采用经济激励与政治激励相结合的方式。此外，党组织能够有效创造对经理人的长期激励，美国社会心理学家马斯洛曾提出过著名的“需求层次理论”，即人类的需求可以分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个等级，逐级递进，人们会首先追求低层的需求，在满足物质等基本需求之后，则会积极追求高层次需求［42］。党组织通过党建活动在国有企业塑造党的先进文化环境，通过理想信念培育产生更大动力的能动性主体，实现对个人的精神激励，这种高层次的长期激励会促使经理人认真履职。同时，党组织成为法定主体之后，将以集体决策对企业事务进行研究表决，组织所形成的组织信念，能够有效克服个人的非理性行为，并且组织信念不会因为人员变动而变动，有效克服短视问题。
约束机制指对管理层经营成果、行为或决策所进行的审核监督。国有企业除缺乏制衡导致企业出现严重的“内部人控制”问题外，还因为软约束问题难以对其进行业绩上的衡量，即国有企业要履行政治和社会职能，难以区分其业绩变动是因履行政治和社会职能所致还是经营不力所致。鉴于此，需要进行科学设计监督约束，方能保证公司治理水平和治理能力得以提升。
中国特色现代国有企业制度通过厘清政治失误的责任和经营失误的责任，有针对性地解决这一问题。经过党委会决策的重大事项出现政治方面问题，应主要追究党委会责任，重点问责作为第一责任人的党委书记。但若此重大事项出现经营方面问题，主要追究董事会以及经理层的责任。对于非职业经理人和职业经理人同样存在不同的约束机制，看重政治前景的非职业经理人将受到纪律监督检查的约束，一旦失误将可能有损其政治前景；看重市场声誉的职业经理人则会受到经理人市场的约束，一旦经营不善则可能会被经理人市场所淘汰。党内监督与企业法人治理结构监督、业务监督、民主监督，结合纪检监察、行业监管、审计监督、巡视巡察等外部监督，形成了强有力的国有企业监督体系。辅以国有企业分类治理，不同类别的企业存在不同的约束限制，如公益类企业主要不以盈利为目的，主要检查其社会责任履行状况的真实性；处于竞争行业的国有企业，其主要追求利润最大化，实现国有资本保值增值的功能，要对其进行经济上的硬约束。由此可见，中国特色现代国有企业制度通过特别的体制机制安排，形成了对国有企业管理层的长效激励约束。
四、中国特色现代国有企业制度的实践路径
中国特色现代国有企业制度主要从内部治理主体结构出发，通过将企业党组织作为法定主体，调整企业治理结构，实现企业的目标定位，以此解决政企关系不明、代理问题突出、激励约束不足等问题。正如前文所析，中国特色现代国有企业制度需要与分类治理、混合所有制改革等制度相互配合，形成制度合力，才能真正将制度优势发挥出来。同时，如何将中国特色现代国有企业制度运用到集团企业之中，解决集团公司边界不清晰的问题，也是制度落地的关键。接下来，本文通过结合分类治理、混合所有制改革等举措，分析集团化运营过程中如何融入中国特色现代国有企业制度，构建出适用于各类企业的中国特色现代国有企业制度框架，更好地指引国企改革实践。
（一）分类治理下的中国特色现代国有企业制度
由于我国国有企业体量庞大，几乎遍布所有行业，以上市公司为例，在2012年上市公司涉及的18个行业中，国有控股公司分布在其中的17个行业［43］。以往国有企业“大一统”的市场化道路难以适用于所有国有企业，只有根据不同类型的企业，找准其在市场中不同的角色和功能定位，分类进行治理，才能真正让公有制经济在市场中发挥其应用的作用。从世界范围来看，诸多国家都采取了分类管理的思路［44］。例如澳大利亚政府公司存在双重管理体制，包括公司制政府企业（company GC）和法定政府公司（statutory GC）。前者是完全商业化的，它们被要求进入市场，参与市场竞争；后者则是难以在竞争性市场生存的，几乎没有商业化的政府企業，并且两种政府公司受到的规制和约束也存在差别［45］。美国将依据经营领域不同将国有企业分为两种：一种是国家对国有企业实行绝对的掌控，成为企业的唯一经营者；另一种是国家对企业不是完全控制或操纵，仅以市场经济补充力量的身份对企业的重大经营决策施加影响①［25］。日本国有企业按照经营方式不同可以分为直营企业、特殊法人事业团体、第三部门和国有民营企业②［46］。
中共中央、国务院《深化改革意见》将国有企业分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业（商业一类），主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业（商业二类），以及公益类国有企业。对商业类国有企业和公益类国有企业的目标进行了阐释，商业类国有企业以经济效益为主，其中强调商业二类国有企业“在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核”［47］。公益类国有企业则以实现社会效益为主要目标。
分类改革是根据所处行业的特性，或者说企业提供产品或服务的经济属性进行划分的，这种产品划分的思路其理论依据为“公共产品理论”。现代公共产品理论根据产品的非排他性、非竞争性将产品分为纯公共产品、不具备排他性的准公共品（拥挤型准公共品）、不具备竞争性的准公共品（俱乐部型准公共品）以及私人产品。从《深化改革意见》中关于国有企业的表述来看：
其一，商业一类国有企业是指经营公共产品的企业，这类企业的目标也是以经济目标为准。此类企业应当遵循市场规律公平参与竞争，政府严格遵守竞争中立原则，仅仅在要求其承担政治和社会公共职能时，才能视情况给予适当补贴。由于其仅在特殊情况下承担政治和社会职能，因此在治理结构中须以董事会为中心，党组织尽管起到领导作用，但仅仅在国家下达特殊任务时主持有关工作，对于日常生产经营活动一般不加以干预。
其二，商业二类企业以俱乐部准公共品为主，由于其非竞争性的特质，商品若进入竞争状态可能会导致资源的浪费，这种产品往往具有自然垄断的属性。除了俱乐部准公共品之外，商业二类企业还可能包括一些属于私人产品的行业，这些行业往往处于产品生命周期的导入期或者衰退期，其进入门槛过高或者利润水平过低，但为了满足社会需求以及国家战略，政府必须进入行业经营。对于商业二类企业，尽管承担了政治和公共职能，但是由于行业的特殊性，其往往能够盈利或者存在盈利潜质。这类企业在日常经营过程中以经济性目标为主导，即以经营效益作为主要考察目标，对于其政治和社会职能的履行，有条件的可以以项目制考察为切入。由于其以经营为主，董事会与经理层具有较大的发挥舞台，在日常治理过程中党组织应着重决策的政治性考量以及对于相关项目的进展情况的考察，不得过度干预企业经营事项，为董事会和经理层行使决策权、经营权留有空间。此外，对于产品生命周期处于导入期或衰退期的私人产品，若行业的发展使得其（重新）进入成长期和成熟期，应当根据实际情况将其转化为商业一类企业。
其三，公益性企业主要经营拥挤型准公共品以及纯公共产品，由于具有非排他性，这类产品的提供往往是为了满足公共福利的需要。这意味着在对企业进行绩效考察时应当着重考察企业的社会责任履行情况而非营利性，这种社会责任的履行不能简单地考核其捐款数额等，而是要全面考察其经营的主业对社会福利的贡献情况。由于政治性目标是其经营的主要目标，党组织应起到领导作用，对ESG绩效严格把关，董事会和经理层则主要考虑经营的成本控制问题，确保企业资金及财政投入的合理配置和有效使用。通过以上分类治理，将中国特色现代国有企业制度根据不同类别企业的不同功能定位，进行相应的设计和调整，真正做到分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。
（二）混合所有制改革中的中国特色现代国有企业制度
混合所有制改革既能放大国有资本功能，实现国有资本的保值增值，也能够调整国有企业战略布局，使国不与民争利，推动完善社会主义市场经济。在宏观层面，混合所有制实现了不同属性的产权按照市场机制实现优势互补、交叉融合［48］；在微观层面，混合所有制使企业内部同时具有公有制和私有制的因素［49］。公有制资本有很强的信誉和实力，但往往效率较低，而非公有制资本尽管存在信誉和体量上的劣势，却创新能力强、经营效率较高［50］，两者的互补能够更好地优化社会资源配置，提升社会整体效益。早在1999年党的十五届四中全会的文件当中就提出了混合所有制改革，但当时的混合所有制改革更偏向于公司治理机制上的形式规范，而如今再次强调的混合所有制改革，则是在优化公司治理的基础上，注重资本间的合作与竞争。当公有制资本在某些领域的经营效果不佳时，就可能面临优胜劣汰，被非公有制资本所取代。但混合所有制仍需坚持以公有制为主体，公有制经济在很多行业保持有一定的主导地位，才能有利于国家安全和社会公平。
本文认为，有必要结合分类治理和混合所有制改革，针对不同企业的特征和目标，在推动混合所有制改革过程中设计不同的股权治理模式。《深化改革意见》当中指明了各类企业混合所有制改革的方向，对于商业一类企业，指出“原则上都要实行公司制股份制改革……国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股”［47］；对于商业二类企业，指出“要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股”［47］；对于公益类企业，指出“可以采取国有独资形式……鼓励非国有企业参与经营”［47］。
第一，对于商业一类企业，由于是处于充分竞争行业，经营效率是行业最先追求的目标。非公有制资本可能更加能够实现这一目的，这一类企业应积极引入非公有制资本，秉持国不与民争利理念，国有资本应适时逐步退出。对于此类企业，应当设立股东会，若国有资本绝对、相对控股的，则需设立党组织，董事会提请股东会审议事项，按规定需由党组织前置研究讨论的，应按要求履行相关程序；若国有资本参股的，则应当按照一般企业的治理结构，党组织并不作为法定治理主体。这类企业应当遵循资本市场规律，在企业发展过程中随着民营资本的增加，国有资本失去控制地位的，则需要按照规则让出公司控制权，由民营资本控制并主导公司经营活动。
第二，对于商业二类企业，其中一部分企业往往关系国家安全、国民经济命脉，需要以公有制为主体，此类企业坚持由国有资本控股。但此类企业并非不具备盈利能力，在资本市场，只要必要报酬率超过无风险资本报酬率，资本就有动力进入该领域。因此，这一类企业可以适当吸收非公有制资本，为保证国有资本控股地位，可以采用发行优先股或者AB股①的模式吸引非公有制资本。对于此类企业，由于优先股股东在参与公司经营决策方面的权力有限，公司治理过程中主要由国有资本代表所主导，党组织作为法定主体，依照权力清单行使权力，由于行业仍以市场为导向，董事会、经理层在企业经营过程起到重要作用，需要保证企业经营效率。此外，还有部分企业属于承担重大专项任务的企业，这类企业往往是处于私人产品导入期或衰退期的企业，存在盈利能力或盈利潜质，行业本身是存在一定吸引力的，这类企业在进入導入期或成熟期后，则会成为商业一类企业。因此，对于这类企业而言，需要积累大量资本，同时引入创新能力较强的非公有制资本也能加大企业经营成功的概率。在企业经营前期，为保证企业专心于主业，国有资本需要对企业经营方向等重大问题进行把控，可以采取控股的形式参与经营，也可以依据情况采用黄金股模式，即国有股仅仅拥有企业重大经营事项的否决权。这类企业治理主体在国有资本控股阶段需采用中国特色国有企业治理结构，党组织作为法定主体参与企业治理，对企业政治性任务的完成情况进行监督，对企业经营方向政治正确性进行把控。
第三，对于公益类企业，尽管公益类企业基本不营利，但存在一些非公有制资本为履行社会责任参与经营的情况。因此，公益类企业也可以进行混合所有制改革，其可以采用发行优先股的方式或者与企业建立战略联盟的方式，让非公有制资本进入公益类企业。这类企业基本以国有独资或控股的形式存在，党组织发挥领导作用，对企业履行政治及社会职能进行把控和监督，以实现公益类企业的公益性目的。为鼓励非公有制资本积极参与公益类企业经营以履行社会责任，可以采用适当的激励政策，例如声誉激励或者投资资金可以用于抵税等。混合所有制改革有利于我国经济高质量发展，从分类治理出发设计不同企业的混合所有制改革方案，可以更加明晰政企关系，优化国有企业战略布局。
（三）中国特色现代国有企业制度融入集团运营
集团化运作是国有企业经营的主要模式，一方面是由于改革初期采用了“抓大放小”策略，建立了大批集团国有企业；另一方面是我国正在进行的国有资本授权经营体制改革将会产生诸多国有资本投资运营企业集团。国有资本投资运营公司的设计初衷主要是为了进一步推动国有资本所有权与企业经营权分离。但以往实践当中国有企业集团往往会过分管控子公司，导致子公司丧失其经营独立性。讨论集团企业层面的中国特色现代国有企业制度，将有利于进一步完善国有资产管理体制，建立中国特色现代企业集团制度，提升集团公司治理水平。
需要注意的是，并非所有国有企业都将变成国有资本投资运营公司［51］，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》中指出，国有资本投资、运营公司主要针对商业类企业进行改革。这与新加坡的国有企业管理体制是相类似的，新加坡政府将承担公共服务功能的法定机构和以营利为目的的政联公司相分离［26］69。因此，国有资本授权经营体制改革之后，我国国有企业集团可以被分为运营公司集团、投资公司集团以及产业公司集团。
第一，就运营公司集团而言，运营公司本身为国家设立的专门从事资本运营的企业，其属于商业二类企业，治理结构参照商业二类企业。由于主要以财务性持股为主，其子公司多为商业一类企业，运营公司应推行治理型行权模式，即通过股东会决议、派出董事等方式行使股东权，充分尊重子公司经营上的独立性。
第二，就投资公司集团而言，投资公司本身亦属于商业二类企业。对于这类集团企业，由于企业集团存在主业，且主业在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，即商业二类企业，但同时集团为了减少交易成本，可能会投资商业一类企业，例如实施纵向一体化，以便于获得原材料或者投资金融行业以便于获得借款和保险等。因此，对于此类企业需要推行管理型行权和治理型行权相结合，由于主业承担一定的政治和社会职能，为保障企业切实履行职能，需要考量其在主业当中的战略地位、与主业之间的产权关系等因素，评估子公司经营业务与主业经营的紧密程度，根据评估结果判断使用何种行权方式。对于与主业紧密程度不大的子公司，以治理型行权方式为主；与主业关系紧密的子公司，对落实党和国家重大战略及重大决策部署、国资委管控事项、公司统一管控等事项，采用管理型行权方式，确保步调一致、齐抓落实。
第三，就产业公司集团而言，若集团主业属于商业二类行业，则可以参照适用投资公司集团的行权模式；若集团主业属于公益类行业，由于其以政治性目标为主，需要保证相关业务的执行力，将政治和社会职能不折不扣地落實到位，企业需要采用以管理型行权为主。商业类企业集团有意从事公益事业的，可以持股公益类企业或者设立公益类企业，对于自行设立的公益类企业，在尊重其经营自主性的基础上对其进行管理型行权。
综上，我们可以得出适用于各类国有企业的中国特色现代国有企业制度框架，但集团企业如何进行治理型行权与管理型行权仍需讨论。治理型行权主要是以出资人的身份行使权利，与一般公司行权并无二致，此处不赘述。但如何科学进行管理型行权，在治理边界内行使权利，在尊重子公司法人独立性的基础上落实政治目标，是集团治理的难点所在。本文认为，需要发挥党组织的治理作用，构建集团层面的中国特色现代国有企业制度。黄晓春指出，与传统的“放权—收权”式权力关系调节机制相比，党建引领在整合多方治理主体关系上表现出了独特的制度优势［52］。党组织可以通过意识形态和政治话语对多方治理主体行为进行引导，实现政治引领，同时党组织还能提升多方主体参与共治的积极性，并将不同治理主体吸纳进同一党建网络，实现深层合作和资源互补。党组织的组织力并不单纯依靠体制内权威来实现，而是建立在尊重多方治理主体的自主性、鼓励其有序表达诉求和理性沟通基础上，以民主集中、民主协商等工作方法来促成共识、指引各方行动。具体到国有企业，集团母公司可以通过党建引领的方式向子公司传达政治思想和落实政治目标，子公司党组织则通过内部治理的方式行使政治权，以此保持企业集团内部齐心一致，共同服务于国家战略布局和政治需求。运用党组织实施管理型行权具有三大优势，其一是管理型行权多为政治性任务（经营性安排一般通过治理型行权），由党组织负责相关事项能够实现企业经营活动与政治活动的相对分离，有助于建立科学的政企关系；其二是管理型行权更加具有治理效能，有效将党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能；其三是党组织在国有企业中处于领导地位，其权威能够充分保证政治性任务得以有效于落实。为此，中国特色现代国有企业制度通过党的领导实现了集团层面国有企业政治性治理，是具有理论创新性和实践先进性的治理制度。
五、结语
国有企业治理应当走中国式现代化道路，结合中国实际，运用新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，建立中国式现代国有企业治理体制机制，以中国式现代化推进世界一流企业建设。本文从国有企业公司治理的角度出发，对中国特色现代国有企业制度“特”在何处进行阐释，得出中国特色现代国有企业制度将更有利于实现国有企业双重目标。从制度功能角度分析中国特色现代国有企业制度能解决（以及如何解决）的国有企业治理问题，包括政企不分、多重代理问题、激励约束难题等。但中国特色现代国有企业制度需要与分类治理、混合所有制改革制度相与为一，相互配合，才能发挥其制度效能。同时，考虑到解决集团企业治理边界不清问题，本文通过细化国企集团类型，不同类型集团分别实行“治理型行权”与“管理型行权”方式，将中国特色现代国有企业制度融入集团运营当中，并总结出中国特色现代国有企业制度的适用框架。
《公司法（修订草案二审稿）》在一定程度上确立了国有企业改革的成果，是值得肯定的。但《公司法（修订草案二审稿）》采用一般法与特殊法双重调整的规制模式，导致关于国有企业的诸多制度浅尝辄止，将更多的规制责任“寄希望于”其他专门性规范，使得《公司法（修订草案二审稿）》的规定缺乏可操作性，难以支撑起实践。因此，《公司法（修订草案二审稿）》仍具有修改完善空间，就本文结论而言，包括以下方面：第一，并未明确国有企业的政治性特性。国有企业是助推经济高质量发展的关键所在，正视国有企业的政治属性，才能真正协调好政府与企业间的关系。这种关系可以通过分类改革进行细化，强调不同类型的国有企业，其政治属性强弱各有不同。第二，并未为推动混合所有制改革奠定制度基础。《公司法（修订草案二审稿）》第一百四十四条规定了特别股类型，包括优先股、AB股、限制性股票等，却并未明确规定黄金股的股权形式（尽管可以依第四款的规定产生），鉴于黄金股在世界多国国有企业混合所有制改革中的重要作用，可以直接明确黄金股的股权形式，为我国混合所有制改革提供指引。第三，对于国有企业集团缺乏规定。国有企业集团同一般企业存在其特殊之处，尤其是在政治任务落实问题上。而《公司法（修订草案二审稿）》对此缺乏规定，这容易让集团的管理型行权毫无章法，陷入混乱，进而导致集团企业人格混同。准此，有必要通过明确规范集团企业间的管理型行权，强调党组织在管理型行权当中的地位和作用，更好地实现集团层面党的领导。
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Chinese Modern State owned Enterprise Governance： Theoretical Proof and Practical Approach
Zhu Yikun Zhang Baoshan
（Law School of Jinan University， Guangzhou 510632）
Abstract： The governance of state-owned enterprises should follow the path of Chinese path to modernization. The modern state-owned enterprise system with Chinese characteristics is the embodiment of Chinese path to modernization governance in the governance of state-owned enterprises. The modern state-owned enterprise system with Chinese characteristics is special in implementing the leadership of the CPC in the whole process of corporate governance， by establishing the party organization as the legal governance subject， adjusting and forming the governance structure of “party organization-board of directors （supervisory board）-management”， which is more conducive to achieving the dual goals of state-owned enterprise governance.The modern state-owned enterprise system with Chinese characteristics can effectively alleviate the problems of state-owned enterprises such as unclear separation of government and enterprise relations， prominent agency problems， insufficient incentives and constraints， and has rational necessity in terms of institutional establishment. In order to play its due governance effectiveness， it is necessary to combine the modern state-owned enterprise system with Chinese characteristics with measures such as classified governance and mixed ownership reform to form a system synergy. At the same time， it is considered to integrate it into the operation process of the Group， build a universal system framework， and strengthen the practicality of the system.
Key Words： Chinese path to modernization; Governance of state-owned enterprises; Modern state-owned enterprise system with Chinese characteristics; Corporate governance; Leadership of the CPC
