化解地方政府隐性债务风险的分析

郑熠

[摘 要]我国地方政府的隐性债务由来已久，对其进行的实践研究及得出的理论也较多，基本形成了固定的理论体系，使人们对隐性债务的涵义、分类、风险性判断等都有了一定了解。但是在实际化解风险的过程中，总会因为各种不可控因素的影响，为风险化解造成阻碍。鉴于此，文章首先探讨了地方政府隐性债务发生的原因，然后分析了发达地区地方政府化解隐性债务风险的经验，最后也提出了合理的化解隐性债务风险的方案，希望通过文章的研究能够为更多地方政府解决隐性债务问题提供一定的参考建议和学习借鉴价值。

[关键词]隐性债务；地方政府；风险分析

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2023）09-0022-03

地方政府隐性债务的成因相对复杂，划分类别也较多，从大类上可以划分为消费性债务、建设性债务、地方政策性融资担保形成的担保债务三类。其中，消费性债务包括养老金缺口；建设性债务包括棚改债务、PPP债务、产业基金、投融资平台、政府购买服务项目债务、地方国企僵尸企业债务等；担保债务有过桥贷、银政担等。文章主要從地方财政和经济层面、投融资平台层面两个角度分析地方政府隐性债务形成的成因。

（一）地方财政和经济层面

财政收支存在矛盾。1994年，我国实施了分税制改革，这对我国税制带来了极大的变化，使得中央政府的财政权力有了大幅提高，地方政府的财权越来越小，这样地方政府的财权、事权就会出现严重不匹配，甚至出现过度举债现象，引发隐性债务风险。

土地财政。受分税制影响，地方政府可以转让大量土地，从中获得大量资金，并把土地抵押给银行获得大额贷款，使得地方债务和土地财政紧密连接，也使得房价逐渐飙升。但是，如果后续房价出现大幅度降低，因土地而获得的收益就会大打折扣，债务危机也会加剧。部分地方政府领导还会因为自身眼光的局限性，太过看重眼前利益，出现违法批地的情况，使得土地资源极度短缺，影响耕地面积和土地的可持续使用。

预算约束力度弱。国家层面如果过度向国有企业进行补贴、投资、降税等，会使得预算对政府的约束力逐渐减小。这些举措虽然在短期内会给当地政府带来一定的经济效益，但是从长远角度来看，会因为地方政府过度举债，使得大量风险被积累。

激励机制不健全。我国对地方的考核大多以GDP为标准，使经济指标过多地和地方利益相关联，但是考核重在奖励而忽略惩罚，部分地方政府人员会盲目提高业绩，忽略实际的财政承受力，造成恶意债务扩张，形成了地方的隐性债务。

（二）投融资平台层面

信息不对称——地方国企具有一定的融资优势。部分企业经营和银行间的信息不对称情况严重，容易产生信贷风险。即便部分地方国企因为经营时间久，和银行关系密切，信息不对称情况少，但是依旧会因为偿债能力弱、效率低等产生违约风险，形成地方隐性债务。

大股东行为——政府担保和救助。部分地方政府投融资平台股权结构中的实际控制人是地方政府，这样地方政府提出的方案和大股东类似。从股东行为来看，地方政府会为其提供救助和担保帮助，但是过量了就会形成隐性债务。

委托代理——地方国企偿债能力弱。我国国企因其产权性质区别于其他企业，内部经营管理也存在着委托代理关系，但是关系链条较长，使得委托人和代理人工作管理目标存在一定差异，这就会为部分不法人员损害企业利益创造一定机会，最终影响国企偿债水平，产生隐性地方债务和风险[1]。

2019年，镇江市级负债共计3000多亿元。如果把城投的有息负债转变为隐性债务，粗略计算得出镇江市宽口径债务率大概为12.37%。由此可知，镇江市债务较高，现有财政并不足以偿还不断扩张的债务。

为解决镇江地方政府隐性债务问题，相关部门人员提出了一系列改进措施：引导资本市场发挥作用、统筹规划化解债务风险、注入资产实现融资平台转型等。从中获得的经验有：地方政府要重视金融类市场参与、要注重短期应急和长效机制结合的落实、要重视多方主体协作。但是从镇江地方政府化解债务风险的情况来看，也存在一些不足，比如对资本市场的应用不足、国家兜底难落实等。

总体来看，镇江地方政府化解隐性债务风险的措施足以体现政府解决此问题的决心，也得到了省级政府和当地金融机构的大力支持，从理论的角度来讲，这些解决方案确实起到了一定的效果。但是这种多方共同关注的债务置换方式总归是治标不治本，为从源头上化解债务风险，还需要投融资平台、地方政府等的全力支持，才能达到预期效果。

（一）置换隐性债务

部分地方政府内部的短期债务结构设置不合理，在同一时间点会出现大量偿还债务，同时融资水平和还款能力无法在短期内得到大量提高。为了尽快解决债务问题，要采用置换隐性债务的对策，主要采用以时间换空间的方式。地方政府可以把隐性债务用专项款进行置换，适当调整债券期限的组成机构，整合区域内的金融类资源，主动沟通交流，争取可置换的债务机遇，借助金融类机构进行贷款，将隐性的债务显性化。地方政府也可重新成立平台公司，提高资产质量和主体信用度，把政府债务转变为企业的经营债务，通过平台方式进行市场资本运行，实现债务的置换[2]。

（二）使核心资产增值

地方政府在置换债务的过程中，可以适当调整债务期限，在缓解地方政府金融风险的同时，也可以实现存量资产的盘活增值，从而提高政府的偿债能力。部分地方政府有先天的区域优势，当地经济发展水平较高，在经济方面有着比较扎实的基础，各种人力、技术、土地等的资产活力也相对较高，实现核心资产增值的方案也比较有实操性。

对于部分地区的房地产行业，虽然发展趋势有所下降，但是依旧存在着余热，能够在一段时间内带来稳定收益，为此，地方政府要重视房地产闲置资源的盘活，为解决政府隐性债务问题提供助力。拆除区域内的违法建筑，实现集约化用地，能够促进存量资产的质量提高。

为保障区域内所有土地使用的合法合规，可以借助先进的信息化技术软件系统，如镇江地方政府采用的“慧眼守土”软件，能够对土地使用情况实施全面的、动态的监管，避免出现各种采用不当手段违规违法使用土地的情况。为了盘活和全面管理这些闲置土地，还可以搭建土地综合管理系统平台，将一些生产效率较低的土地进行资源整合，实现资产盘活，也能够为后续解决地方政府隐性债务问题提供保障。

（三）推动平台转型

推动地方政府投融资平台转型也是解决隐性债务问题的长期有效对策之一。政府部门及其他相关人员可以全面考察现有的融资平台情况，并对不同类型、规模的平台进行分类、整合。地方政府可以对其注入资产，把有价值的资产投入到平台中，资产投入能够帮助平台扩大规模，实现运营方式的多元化转变和运营角色转变。在多元化角色运营中，比较优秀的融资类平台能够参与城市化建设发展。对平台企业来讲，资产的注入能够为其实现规模、业务量的扩大提供后盾，也便于提高平台企业的盈利水平，使其合理优化债务结构，减少负债压力[3]。

地方政府为实现投融资平台转型，要全面梳理平台职能，重视转型后的平台管控、公司治理。对平台进行分类，梳理地方政府、投融资平台之间的关系与职能。管控转型后的平台，对相关公司进行治理；还需要有相对较完善的制度体系做保障，以不断提高投融资平台的盈利水平和内部管理水平，也能够让平台自行承担风险，实现自负盈亏。这样在地方政府把隐性债务转变为市场化资本运营的过程中，就能够有多个主体共同承担债务风险。

（四）采用多方主体合作制

上述镇江地方政府化解隐性债务风险时获得了多方帮助、支持，同样其他各地方政府化解隐性债务风险也需要多个关联方参与、支持，比如当地省政府机构、区域内商业银行、金融证券、大型国有企业、上市企业、社会投资方等，然后考虑可行的债务置换、长期债务筹划等措施，从而解决大规模债务期限短、风险大的核心问题。

（五）实施短期应急和长效机制融合

各地地方政府在解决当地隐性债务问题时，不仅要重视短期灵活应急方案的制订，以便在短时间内妥善处理接近还债期限的债务，比如置换、调整期限等，而且要重視化解债务风险存在的根本，从源头上消除债务发生的可能，以便实现资产盘活和增值，还能够在解决债务问题的过程中促进地方政府投融资市场的转型，提高当地经济发展水平。

总之，地方政府实现短期和长效机制相结合，才能有效解决当地的隐性债务问题，提高区域内财政管理水平，以避免互相推卸职责、捉襟见肘等现象的发生，推动当地经济的长期稳定发展，并维护政府单位的信用[4]。

（六）引导金融市场参与

在解决地方政府隐性债务问题的过程中，不可避免地要引入金融市场的参与，例如，在置换隐性债务时，就需要金融类机构的参与，向金融机构进行借贷部分资金，实现债务的置换，可以把隐性债务显性化，把隐性债务结算期限适当延长，缓解短期还债压力。

在地方政府投融资平台转型期间，资本市场的参与度要高。可以借助收购上市公司股权的方式对地方政府企业进行资产投入，前提是一切操作合法合规，不影响金融市场正常运转。在收购股权期间，金融类机构的加入是为了提供一些金融租赁、信托、保险、贷款、债券等业务服务，促进金融市场现有资源的合理分配，使地方政府隐性债务得到适当的分散处理、转移，使得债务结构能够进一步改革、优化，推动地方政府有序开展日常项目活动[5]。

（七）针对化解债务风险的整体筹划

要全面解决地方政府隐性债务风险问题，不能是灵机一动、想一出做一出，要有扎实、可行的规划。要摸底地方隐性债务，详细汇总查看结果，细化每项债务，落实到具体的负责人、责任人。在化解隐性债务风险时，要深入了解其产生源头、数额、规模等信息，实现治标治本的管理，避免出台治标不治本的短期性建议。

（八）充分体现资本市场的有效性

解决地方性债务还需要资本市场的参与，保障地方政府和资本市场实现共赢。为此，地方政府可以与金融类机构保持密切合作，引导更多金融类机构参与到地方债务置换的环节中，充分体现金融机构的优势；合理利用区块中的金融机构资源，为当地经济的发展提供助力，从而提高地方财政水平；借助金融机构对风险的敏锐度，进行隐性债务风险预警，把隐性债务预防和控制风险作为金融机构日常工作的一部分；促进资本市场和上市企业间的合作，在拓展融资路径的同时，也能够实现债务“开源”；也可以把综合运营实力强、偿债能力高的国有企业纳入化解地方隐性风险的大局[6]。

地方政府隐性债务长期存在，可以说是影响我国经济快速稳定增长的“黑犀牛”，需要各层级、各单位高度关注，避免引发大规模系统性金融类风险。

文章详细介绍了地方隐性债务存在的原因，也借鉴了一线省市化解地方债务风险的成功经验，并提出了具体可操作的化解地方债务风险的方案。因为地方政府隐性债务风险问题关乎着一系列地域实际经济状况、债务、金融等层面的内容，需要很多人员的积极配合、参与，文章的研究可能存在一定的局限性，深度不够，提供的建议也有缺陷，在实际适用性上各地方政府要酌情考虑实际情况，因地制宜。

[1]宋海，张红地.关于防范和化解地方政府隐性债务风险研究[J].全球化，2021（06）：45-53+134.

[2]刘穷志，周明烩.地方政府隐性债务风险防范和化解研究[J].财政监督，2021（21）：29-35.

[3]钟咏.地方政府隐性债务风险防范化解研究[J].桂海论丛，2021（03）：102-106.

[4]胡德卫.地方政府的隐性债务风险管理以及化解方法[J].中国乡镇企业会计，2020（09）：99-100.

[5]刘海申.我国地方政府隐性债务风险状况及化解建议[J].地方财政研究，2020（01）：20-23.

[6]历晓君，谭敏，毕纪光.化解地方政府隐性债务风险分析[J].黑龙江金融，2019（12）：10-13.