铁路建设项目国铁资本金投入及来源分析

周奕、刘永欣、柏飞彪

（1.中铁二院工程集团有限责任公司，四川 成都 610031；2.中国中铁“一带一路”互联互通研究中心，四川 成都 610031）

0 引言

“十二五”和“十三五”期间，我国铁路运营里程由期初的9.10 万km 增加到14.63 万km，高铁由0.84 万km 增加到3.79 万km，复线率由41.1%增长到59.5%，电气化率由46.2%增长到72.8%。至2020 年末，我国“四纵四横”高铁网全面建成，“八纵八横”高铁网初步成型，铁路总里程和复线率跃居世界第二，高速铁路里程和电气化率位列世界第一[1]。与之相对应，我国铁路投资在2011—2020 年间连续十年保持高位运行。为确保铁路建设资金及时充足到位，国铁集团承担了重大的出资责任。

2021 年后，面对百年变局叠加世纪疫情，国际形势持续复杂变化，铁路基础设施建设作为保民生、稳增长的“压舱石”，在我国经济复苏和振兴中的作用更加凸显。伴随“交通强国”战略的稳步推进，预计“十四五”期间我国铁路投产里程及投资完成规模将继续平稳发展。在此背景下，基于统计数据合理预测“十四五”期间国铁资本金出资需求区间范围，将为国铁集团厘清企业在铁路建设项目中的筹资任务、落实国铁资本金年度安排奠定坚实基础。

1 铁路建设项目国铁资本金投资完成情况分析

“十二五”和“十三五”期间国家铁路固定资产投资累计完成额为72089 亿元，主要用于铁路基本建设、技术改造、资本化大修、机车车辆购置、其他固定资产投资五大方向。其中，基本建设作为固定资产投资的主要去向，2011—2020 年累计投资完成额为55251 亿元，占铁路固定资产投资完成总额的76.6%。结合分年度数据，十年间铁路基本建设投资占比小幅震荡运行，各年度投资完成额自4586 亿～6140 亿元不等，占比约为72.0%～80.5%。具体情况如图1 所示。

图1 2011—2020 年国家铁路固定资产投资完成额构成情况

按照铁路实施主体是否承担资金使用成本，铁路基本建设项目投资完成额可分为权益资金和债务资金。根据统计，“十二五”和“十三五”期间铁路基本建设项目权益出资共计35972 亿元，占铁路基本建设投资完成额的65.1%。按照国民经济地位和层次差异，将权益出资继续细分为国铁资本金和地方资本金（含路外企业、境外投资）两类，“十二五”和“十三五”期间国铁资本金出资总额为21702 亿元，占项目权益出资总额的60.3%。

如图2 所示，“十二五”期间新开工铁路项目以国铁集团控股居多，伴随着我国铁路投融资体制改革的深化和“分层分类”投资建设方针的落实，“十三五”期间铁路建设项目国铁资本金出资金额及比例较“十二五”期间明显降低，逐步转向以地方及社会资本投资为主。

图2 2011—2020 年铁路基本建设权益性资金构成情况

2 铁路建设项目国铁资本金出资来源分析

根据统计，“十二五”和“十三五”期间铁路建设项目国铁资本金出资来源较为多元，包括国债及中央预算内资金注入、原铁道部资产变现、铁路建设债券、铁路建设基金、专项资金、专项建设基金、铁路企业自筹资金、车购税收入、社会融资九种类型。

其中，铁路建设债券是国铁资本金最主要的出资来源，“十二五”和“十三五”期间，国铁集团通过发行债券累计筹集国铁资本金10289 亿元，约占铁路建设项目国铁资本金出资总额的47.4%。国债及中央预算内资金注入规模紧随其后，累计提供国铁资本金3038亿元，占比约为14.0%。铁路建设基金在2015 年及之前是国铁资本金主要来源之一，但伴随原铁道部债务规模攀升，2016 年后，铁路建设基金用途完全转向为铁路建设债券还本付息及提供连带责任担保。专项资金及专项建设基金其本质都是国家发展改革委联合政策性银行为支持铁路建设而集中安排或发行的专项基金产品，具有成本低、期限长、阶段性强、定向使用、政府支持等特点，两类专项基金共计筹集国铁资本金4238 亿元，占比约为19.5%。车购税收入提供的国铁资本金规模不大但较为稳定，2013—2020 年年均提供150 亿元，累计出资金额为1202 亿元。“十二五”和“十三五”期间国铁资本金中其他来源资金规模较小，包括铁路企业自筹资金203 亿元、原铁道部资产变现24 亿元，社会融资787 亿元，三种方式累计筹资额占国铁资本金总额的4.7%。

3 铁路建设项目国铁资本金投资主体分析

基于“两级法人”管理体制，国铁集团不曾直接出任铁路项目投资主体，而是由十八家铁路局集团及中国铁路发展基金公司、中国铁路建设投资公司、川藏铁路公司等集团所属企业出任项目国家股东。其中，铁路局集团代表国铁出资最为常见，十年间各铁路局集团累计出具国铁资本金21279 亿元，占比约为98.0%。

以“十二五”和“十三五”期间各铁路局集团出资总额作为分析对象，如图3 所示，由于区域战略地位及投融资环境的不同，各铁路局集团出具的国铁资本金来源及比例存在一定差异。大部分铁路局集团主要利用铁路建设债券出资，但昆明局集团和青藏铁路公司出具的国铁资本金主要来自国债及中央财政资金注资。

图3 十八家铁路局集团出具的国铁资本金来源及比例分析示意图

4 “十四五”期间国铁资本金投资主体及出资需求规模预测

伴随着铁路投融资体制和国企改革的持续深化，我国铁路企业已从不承担任何经济责任的投资使用者，逐步改制成为权责对等、自主经营的法人主体。“十三五”以后，新开工铁路项目均由项目公司或区域铁路公司建设管理，各方投入的项目资本金将形成公司注册资本或资本公积，用于铁路建设和经营。根据预测，“十四五”期间铁路建设项目国家股东将继续由国铁集团所属单位出任。结合资本特征，中国铁路投资有限公司和中国铁路发展基金股份有限公司在铁路企业中将出任财务投资人，不参与项目具体经营。而铁路局集团将作为项目战略投资人和运输业务受托人，在铁路经营管理中拥有双重身份。

根据《2021 年铁道统计公报》[2]，2021 年全国铁路固定资产投资完成额为7489 亿元，较2020 年的7204亿元略有回升。结合《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》[3]以及2022 年初国家发展改革委举行的“十四五”现代综合交通体系发展规划新闻发布会披露信息，“十四五”作为我国铁路完善设施网络、精准补齐短板的关键时期，全国铁路固定资产投资规模将与“十三五”期间总体相当。基于国家经济产业形势变化，“十四五”期间铁路建设工作将围绕加强战略骨干通道、现代化铁路网和城市群一体化交通网建设三大重点方向开展，区域建设重心将向西倾斜，城际铁路和市域（郊）铁路将加快发展。综上分析，此次研究认为，“十四五”期间全国铁路固定资产投资预测完成额将达37815 亿元，其中铁路基本建设投资预测完成额为28724 亿元，铁路项目国铁资本金需求预测范围为7033 亿～9904 亿元，出资需求预测中位数为8469亿元，折合年均为1694 亿元。具体如表1 所示。

表1 “十四五”期间全国铁路建设项目国铁资本金需求预测表

5 结语

国铁集团作为铁路建设项目的国家出资代表，肩负着推进国家铁路投融资体制改革、引导和控制重点项目实施节奏、支持铁路行业高质量发展的重大社会责任。国铁集团应充分发挥在铁路投资建设工作中的主体责任，结合铁路投融资体制改革、现代企业制度改革和金融市场改革相关思路与方针，统筹应用中央政府性资金、集团及下属企业自有资金、铁路建设债券、铁路发展基金、政策性开发性金融工具及各类创新性金融产品，依法合规落实国铁资本金出资责任，并有效发挥国有资本的引导和带动作用，吸引地方政府和社会资本共同投资建设可持续健康发展的中国铁路。