我国减负政策变迁研究——基于倡导联盟框架的分析

闫建璋,张 婧

(山西师范大学 a.教师教育学院; b.教育科学学院,山西 太原 030000)

基础教育是我国教育体系的重要组成部分,其质量事关教育改革的深度和强度。自“十四五”以来,我国进入教育高质量发展的新阶段,基础教育也蓬勃发展。与此同时,学生的学业压力问题也日渐突出,减负之战旷日持久却收效甚微。自中华人民共和国成立以来,为减轻中小学生的课业负担,国家制定了一系列减负政策。随着时代发展,这些政策经历了怎样的变迁?有何特点?政策变迁背后的深层逻辑是什么?本研究通过运用倡导联盟框架,拟对以上问题进行探讨,旨在理清减负政策变迁过程、内在逻辑和规律,为完善减负政策和促进基础教育发展提供参考。

一、倡导联盟框架阐释

倡导联盟框架(The Advocacy Coalition Framework)由萨巴蒂尔(Sabatier)最早提出,后又经萨巴蒂尔和詹金斯·史密斯(Jenkins Smith)两人加以修葺和完善[1](P190)。它主要阐释了政策的变迁过程,对变迁过程中的内在逻辑、影响因素以及变迁路径进行解析。倡导联盟框架包括三方面内容:政策子系统的联盟构成、政策取向的学习和政策子系统的外部环境。

在倡导联盟框架下,具有共同理念、观点的利益集团或行为人被聚合到一起,形成联盟,每个联盟都具有一致的信仰系统和行动。同一个政策子系统内部通常会有不同联盟并存,当不同联盟之间因信仰体系不同产生意见分歧或追求的利益核心不一致时,容易陷入政策辩论僵局,需要政策经纪人从中调停,当矛盾不可调和时,矛盾联盟双方相互妥协共存,政策经纪人(也是政策制定者)则会结合国家的政策方针,权衡利弊,中和不同联盟之间利益共同点,折中取之。因此,基于共同利益或信仰系统的差别,政策子系统会有不同联盟,他们处于博弈或合作状态(如图1)。依据减负政策的演变规律,分别为支持者联盟、反对者联盟和政策经纪人。

图1 倡导联盟框架图

倡导联盟框架理论认为,政策的演变不仅仅是财政或制度推动下利益集团竞争的结果,也是不同联盟间博弈和矛盾转化的动力[1](P192-193)。其中,政策取向的学习是倡导联盟框架下政策变革的重要途径,也是引起政策变迁的重要因素。它包括倡导联盟间的内部学习,也包括跨联盟间的学习和外部学习。通过学习不同行为群体之间的相关参数、观察政策影响因素增减情况,感知备选政策的变化性等以充实、完善本联盟的思想和主张,再利用各种政治资源推动向政策转化。

此外,除了政策取向的学习,外部影响因素也在政策变迁中扮演着重要角色。包括相对稳定的变数和外部事件的影响两个层面,其中稳定的变数一般情况下不会发生改变,对政策变化产生影响较小或没有影响,但不是一成不变,在特殊情况或特定条件下也会发生变动。反之,外部事件易影响政策变化,事件发生几率较高,同时稳定的变数因素和外部事件两个领域之间在一定条件下也会相互作用,不可忽略。倡导联盟框架下的三方面内容相辅相成,相互交融,共同促进政策的演变和出台,新政策的出台又会反作用于政策内外部系统,最终促进政策的不断演变。

二、我国减负政策的历史变迁

依据国内宏观的社会背景和减负政策特点,本研究将中华人民共和国成立以来减负政策的变迁历程划分为萌芽期(1949-1976年)、加速期(1977-2000年)和提质期(2001年至今)三个时期。

(一)萌芽期(1949-1976年)

1949年中华人民共和国成立伊始,急需劳动力为社会主义建设增砖添瓦,因此,开始加大义务教育推行力度。随着义务教育的实施,文化课学习任务随之加重,但学生的爱国热情高涨,十分热衷于参与生产劳动建设。因此,这个阶段的主要矛盾体现在学生生产劳动建设和文化课学习时间冲突上,劳动强度高、卫生条件匮乏,学生出现健康问题,党和国家意识到这个问题后,出台了相关政策,意在减轻学生学业和身体双向负担。

1953年11月,《关于整顿和改进小学教育的指示》明确要纠正学生过多参与非教学活动,克服教育乱象[2](P586)。这是国家对减轻学生负担的首次表态。随着教育秩序的恢复,中小学生升学压力初现端倪。1955年7月,教育部颁布了新中国成立后的首道“减负令”——《关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》[3](P476-478)。此时,国家已经注意到中小学生学业负担过重问题,并出台相应政策。随后,伴随着全国范围内一大批重点高校和中小学的建立,升学压力又加剧了减负困境。1964年3月,《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教育质量的报告》提出“近来,中小学生课业负担过重的势头有所增长,尤其是有些重点学校的学生负担比其他学生更重。”[4](P531)

这一阶段的减负政策数量少,且无法剥离当时的政治和社会背景,不具备针对性和具体性,以政策导向为主,政策执行遵循自上而下模式,缺少和群众的意见互动。

(二)加速期(1977-2000年)

1977年后,市场改革浪潮在全国迅速蔓延开来,经济水平得到大幅度提升,为教育质量的提高奠定了物质基础。此时,国家建设需要大量的尖端人才。国家对精英的需求刺激了升学竞争力度,而家长们力求让孩子们赢在起跑线的心态也引发中小学生焦虑。这些现象激发了新一轮学业减负压力,再次引起党和国家的关注。

1983年12月,国家教育部发布《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针,纠正片面追求升学率倾向的十项规定》,强调保障学生的睡眠和课外活动时间,降低考试频率,禁止全国各地举办全日制升学补习班等[5](P2148)。1986年1月,《关于不得乱登办学招生广告的通知》发布,加强了对招生广告乱象的治理,进一步明确对教辅机构野蛮增长之势的限制和治理范围[5](P2363)。1993年3月,《国家教育委员会关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担,全面提高教育质量的指示》发布,从多个方面对学校和教师提出减负要求[6],明确减负的主体不局限于学校和学生两个层面,将教师减负也纳入进来,关注学生学业负担的同时也考虑到了教与学的内在逻辑关系。1994年11月,《国家教育委员会关于全面贯彻教育方针减轻中小学过重课业负担的意见》提出要转变教育思想,全面深化教育改革,认真落实有关规定,加强对减负进程的领导与管理[7],从内及外,由观念到具体行动,管、控、改并驾齐驱。

这一时期,减负政策和时代背景相得益彰。从数量上看,“减负令”鳞次栉比,时间更紧凑;从内容上看,增加了对家庭以及社会辅导机构的要求,更丰沛全面。这一时期的减负政策虽多有理性却趋于口号化、任务化,缺乏相应的监督评估体系,落实效果差强人意。

(三)提质期(2001年至今)

进入21世纪,我国踏入大力推进素质教育的新征程。为进一步响应教育高质量发展的时代需求,国家又采取了一系列新的减负措施。

2002年,我国普通高等教育招生人数同比增长19.46%[8],开创了教育事业新局面。党中央“自上而下”减负手段有效缓解了中小学的升学压力。2000年1月,教育部颁布了《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》,该通知对减负内容、制度措施、督导体系等方面做了更具体、详细的规划和规范[9](P488)。国家的雷霆态度使“减负”再次成为全国热门话题。2004年发布的《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》再次强调了减负监察评估制度的重要性,要求地方对学生减负事项建立专项方案,力保素质教育的全面推行[10]。2010年,中共中央国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出,学业负担问题的善治需要社会各阶层同心合力,共同努力[11]。2013年,《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》对教师职业道德行为做出明文规范,禁止教师课上不讲课下变相增负,减负责任细化到教师,减负进一步深化[12]。2018年,《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》发布[13]。2021年7月,中共中央和国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》,以减负实践为基础,法、管、控相结合,对教育教培乱象深层肃清治理,大规模的“双减”运动在全国浩浩荡荡地展开,取得一定的积极效果[14]。

新时期的减负政策关注重点范围扩大,由政府、学校转向课外辅导机构、社会媒体、社会各界;政策结构更加完善,由实施转向“实施-监察-评估-反馈”为一体的减负体系;减负受众由学生转向学生、学校、教师、家长共同减负。

三、倡导联盟框架下我国减负政策的变迁逻辑分析

在倡导联盟框架下,我们尝试从政策子系统的联盟构成、政策取向的学习和政策子系统的外部环境等方面来分析我国减负政策的影响因素。

(一)政策子系统的联盟构成

每个倡导联盟都建立在对某个公共问题存在共同利益而形成共识的基础上,由于共同利益或信仰系统的差别,政策子系统会有不同联盟,他们处于博弈或合作状态。在减负政策变迁过程中,存在支持者联盟、反对者联盟和政策经纪人。

1.支持者联盟:减负政策子系统的主导性联盟

中国共产党、中央政府、中小学教师和学生共同组成支持减负联盟。党和政府始终代表着最广大人民的根本利益,是减负政策变迁过程中的主力军,主导着支持减负倡导联盟,长期以来,由学业压力引发的中小学生极端事件层出不穷,对此,党和政府高度重视,紧跟基础教育发展实况做出应对措施。

在减负萌芽阶段,中华人民共和国成立初期,百废待兴,党和国家必须先完成社会主义初期建设,夯实经济,才有余力发展教育,解决减负问题。这一时期,以劳动教育为主,学生在校学习时间被劳动大量占据,休息时间不够、出现近视劳累过度问题,面临学业和劳动双重负担[15]。党和国家率先从政策上进行了整体把控,宏观调节。

在减负加速阶段,我国综合国力提升,经济稳步发展,教育事业也进入腾飞时期。这一时期,由党和国家主导的支持减负倡导联盟发挥着举足轻重的作用,他们致力于重点区域的重点中学的建设和发展,高考政策的恢复助推了学业压力。同时,改革开放后的市场经济大力发展,影子教育逐渐发展起来,以家教和校内补课为主[16],学生升学和课业压力急剧增加,学业负担加重,期望减负还快乐学习;教师群体因学生升学压力的增加,教学任务加重、教学时间延长等,一系列的教学压力令中小学教师群体疲惫不堪[17],加入支持减负大军。减负问题又重新被提上日程,支持减负联盟期望国家出台相应的减负政策缓解学生和教学压力。

在减负提质阶段,倡导联盟的支持群体中增加了更多声音。其中包括中小学生这一群体,他们既是减负的主体又是支持减负倡导联盟的重要组成部分。新世纪,高等人才聚集,岗少人多,“内卷”之风波及到中小学阶段,学校作业、课外辅导作业、家长布置的作业、升学压力等让其不堪重负,丧失学习兴趣,这些现状促使减负成为学生的迫切心声,推动他们成为促进减负政策变迁的动力军。此外,教师也颇受形式主义、官僚主义的影响,会议、检查不断,无心无力钻研教学,教师也发出减负抗议,表达减负的利益诉求。虽然党和政府与学生、教师对减负的具体诉求内容不同,但究其根本,他们有共同的信仰和利益追求,因此均支持和主张减轻学业负担,共同提高基础教育质量。

2.反对者联盟:减负政策子系统的辅助性联盟

反对联盟内的利益集团主要包括以盈利为目的课外教辅机构、教辅材料编制研究机构、以升重点学校为目的部分家长、谋取私利的失德教师和下属的教育部门官员。

减负萌芽阶段,中华人民共和国刚成立,教育事业仍百废待兴,减负政策初露萌芽,但并未引起社会大众的广泛关注,人们的精力主要集中在社会经济建设和个人生存发展上。此时,以党和国家为首的支持减负政策联盟占据主导地位,政策经纪人未发挥较大作用,政策间以及系统内外部的学习行为不明显。

减负加速阶段,正值改革开放,社会主义市场经济活跃,社会办学氛围宽松,作为反对减负联盟主体的课外培训机构如雨后春笋般多了起来,教培行业的兴起自然拉动了辅导教材的内需,带动教研机构的资本增长。减负政策与他们利益相悖,反对是必然的。不少家长也在铺天盖地的广告和“科举思想”的耳濡目染下,焦虑倍增,导致这部分家长反对学生减负,加入反对减负倡导联盟。近年来,教师在课外培训机构任职现象频频被曝光。学生的课业压力和他们的收入挂钩,“学困生”越多,额外收入越高。在减负开展的几十年里,它也与政绩悄悄挂钩,升学率高低也关系着政府人员的晋升与否,因此,减负并非得到所有政府人员的支持。有些教育部门人员认为,学生压力原因多样,也并非只有通过减少课业数量的途径[18]。正是共同的利益使他们聚合在一起,组成反对减负倡导联盟。

减负提质阶段,课外培训机构发展趋于成熟,升学压力带来的成绩要求又推动了大量教辅材料的生产与消耗。但减负政策的推进阻碍了众多课外辅导机构的资本利益获取,国家对各级各类教辅材料的严厉打击也阻挡了很多教研机构和售卖企业的财路,激起他们的反对。除此之外,减负与一些家庭的教育升学理念不契合,家长们推崇重压之下必有好成绩的教育理念,将孩子成绩寄托于题海战术,对未知的危机感迫使部分家长也加入反对减负倡导联盟。

3.政策经纪人

在倡导联盟框架结构中,还有一部分人值得注意,他们就是政策经纪人(也可以称为政治掮客),往往由学者、关心教育政策发展的研究人员、新闻媒体人和一些活跃在减负政策形成或执行过程中的政府行动者组成。

随着减负政策的发展,每一时期均有政策研究人员对其变迁动力以及实践成果探索,更有新闻媒体人报道减负效果和利弊。作为政策经纪人,他们用专业客观的角度对减负政策做出对推进政策有利的判断。当然,有竞争就有妥协,当减负政策子系统中的支持联盟和反对联盟之间出现矛盾或对解决方案的讨论陷入僵局时,在不危及倡导联盟的核心价值和信仰前提下,政治经纪人会出面帮助调停或化解倡导联盟间的纠纷;但如果分歧过大,触及利益集团间核心利益时,则很可能政策不会出现改变[1](P191)。

(二)政策取向的学习

倡导联盟框架认为,减负政策的演变不仅仅是财政或制度推动下利益集团竞争的结果,政策学习也是引起政策变迁的重要因素。它包括倡导联盟间的内部相互学习,也包括跨联盟间的学习和外部学习。自我国颁布第一条“减负令”以来,以党和政府领导的支持减负联盟和以社会为主导的反对减负联盟间的学习就没有间断过。1994年11月,《国家教委关于全面贯彻教育方针,减轻中小学过重课业负担的意见》提出要转变教育理念,细化家庭责任[7]。以社会各界为代表的反对联盟在不断跟随着党和国家的脚步,学习党的教育方针和理念,如各地教辅机构的自我调整贴合国家素质教育理念,转变教育模式;教师转收费补课为义务补习,向支持减负联盟的优秀教师学习;家长积极参与学校组织的家庭教育讲座,转变家庭教育理念;部分学校改变形式主义作风等,力求自我进步,因此加强联盟间的学习必不可少。

除了倡导联盟内部间的相互学习,减负政策子系统的外部学习也在减负政策变迁过程中发挥着积极作用。在全国人民代表大会上,基础教育减负问题数次被讨论,党和国家认真听取社会各界的意见,深入教学基层调研,开放便民热线,倾听学生和家长心声,收集民意,全方面了解基础教育实况,召开专家研讨会,听取专家意见,学习国外减负经验并与我国实际教育情况相结合。此外,在社会大环境中,其他政策的改革与变化也会给减负政策带来影响,如高考政策的改革、职业教育政策的变迁、高等教育扩招政策的变化等,均为减负政策变迁带来不同角度的经验借鉴和参考。总之,政策学习就是不断从实践中检验理论效果,通过“实践-认识-再认识-再实践”的过程推动政策高质量提升。

(三)政策子系统的外部环境

不同联盟之间的博弈和矛盾的转化是政策变迁的动力因素之一,政策取向的学习也是倡导联盟框架下政策革新的重要途径,除了以上政策子系统的内部影响因素以外,外部环境中相对稳定的变数和外部事件也在减负政策变迁中扮演着重要角色。

1.相对稳定的变数

相对稳定的参数以联盟机会结构为桥梁影响着政策子系统的运行[19](P67)。我国减负政策子系统的稳定变数主要包括:问题领域的基本特质、自然资源的基本分布、基本的社会文化价值和结构、宪法规则和制度[1](P189)。顾名思义,在多数情况下这些变数是相对稳定的,如同深层核心信仰体系,轻易不得撼动,但有时在特定条件下,也会对政策有积极或消极作用。以问题领域的基本特质为例,多数民众会将教育的高质量发展和减负难题归为党和国家的高层次事业,很少将其带入情景,责任具体到个人。但一些相对稳定的参数也会与时俱进,发生变化。如1993年颁布的《中华人民共和国教师法》内的诸多条文已不符合新时代教育改革发展的要求;2021年10月召开的第十三届全国人大常委会第三十一次会议上《教师法》重新被纳入五年立法规划中,将增添教师惩戒权,有助于提高学生管理效率、增强教学效果,侧面为教师减负。同期会议还表决通过了《家庭教育促进法》,以法律法规的形式同学生课业减负打好配合战。

2.外部事件的“催化”

外部事件常常充当着政策变化“刺激物”[20],主要由社会经济环境的变迁、公共舆论的变化、统治联盟系统的变化、来自其他子系统的政策决定和影响等几个方面组成。以社会经济环境的变迁对减负政策的影响为例,中华人民共和国成立初期至改革开放前期的几十年内,国家出台的减负政策较少。当时的减负重心以减少学生体力劳动,回归学生本位为主,逐渐过渡到学生思想教育、扫清资本主义残余。改革开放后,我国经济体制转型,课外教培机构和各类教研机构大行其道,在这种背景下,国家进行宏观调控,治理课外辅导班,深化了减负的力度。迄今为止,国家为根治减负痼疾,依据时代不断推陈出新,出台了近百道政策。在社会主义建设初期时,民众认为教育政策是国家大事,老百姓不能随意评论、参与。在中国特色社会主义新时期,政策子系统趋于开放,宏观政治系统和政策子系统逐渐接纳外部力量参与到决策系统中来,民众观念也发生巨大转变,充满新时代主人翁精神,坚信人民是国家的主人,人人都有义务为国家减负政策献策进言。

此外,人们通过各种多媒体渠道表达对减负的态度和观点,政府也开通专门的网络监察平台接受民众对减负实施过程的督导建议。由此,减负政策图景逐渐“多元化”,政策子系统得到前所未有的提升,呈现出中央政府主导、地方政府参与、媒体渲染宣传、社会系统协同的特点。政策场域逐渐扩大,更多的主体参与到政策制定过程中,各政策子系统能够更多地表达自己的主张和意见,不合适的想法被淘汰,有独到见解的政策意见被保留,从而形成一个优胜劣汰的机制。公众的情绪和建议也丰富着减负政策内容和形式,推动政策发展。民众参与减负政策献言进策的积极性变化正彰显出我国人民利益高于一切的原则,也从侧面反映出了外部事件对减负政策的影响。

四、结论与建议

本文运用倡导联盟框架,对我国减负政策的演变过程进行了分析,清晰再现了减负政策变迁特征以及演变过程的内在逻辑。中华人民共和国成立以来,基于不同的社会背景,我国减负政策历经了萌芽期、加速期和提质期,每个阶段均呈现出不同的特点。由执政党、中央政府主导的支持减负联盟和反对减负联盟互相博弈,在政策经济人进行多方调研和积极反馈、推动下,经过倡导联盟间的内部学习,跨联盟间的外部学习,政策发生了多次渐进性的调整和跨越式的变革。

通过对减负政策变迁特征进行分析,研究认为,未来减负政策的完善可以从以下两方面入手:

其一,敏锐识别问题来源,及时捕捉中小学生学业负担问题的现实变量。在减负政策制定过程中,要发挥焦点事件的催化作用,及时捕捉学课业负担的动态变量;要针对校内负担和校外负担问题的差异性,发挥专家、学者组成的政策共同体的智库作用。同时,政府要善于利用社交媒体和多种信息反馈渠道,动态监测“双减”政策的执行现状,适时调整与更新决策,提升政策效益。

其二,坚持多中心的治理理念,扩大减负政策场域。要加强党对基础教育事业的领导作用,以习近平总书记关于“健康第一”的论述为理念指引,以基础教育高质量发展为顶层规划,把握减负政策的政治方向盘,积极回应民生诉求。此外,要进一步扩大地方政府的自主权,鼓励地方政府因地制宜地进行政策创生。同时,要积极动员社会公众力量的广泛参与,听取学生、家长、学校等不同场域的声音,确保减负政策场域的开放性和包容性,避免政策执行的“虚无化”“低效性”,做到“想人民所想,做人民所做”。