城市更新背景下老旧小区改造的最优公私合作模式选择研究

马欣怡，孙国帅,2，冯 娇，唐秀茹，张宛一，刘亚卓

城市更新背景下老旧小区改造的最优公私合作模式选择研究

马欣怡1，孙国帅1,2，冯 娇3，唐秀茹1，张宛一1，刘亚卓4

（1.辽宁工业大学 经济管理学院，辽宁 锦州 121001；2.中大建设股份有限公司工程管理中心，广东 广州 510280；3.大连海事大学 航运经济与管理学院，辽宁 大连 116026；4.辽宁理工学院 管理工程学院，辽宁 锦州 121000）

作为城市更新的一个重要组成部分，老旧小区改造受到社会关注，引入社会资本是保障其稳定推进的有效路径。为增强老旧小区改造项目的科学性、客观性和可持续性，在前期公私合作模式选择的决策阶段引入灰色系统理论和序数优先法并确定了指标体系，构建适合于老旧小区改造项目公私合作(PPP)模式选择的决策模型，再以实际案例验证其有效性和适用性。结果表明：提出的决策模型能够有效地解决老旧小区改造项目的公私合作(PPP)模式选择问题，完善现有的研究成果并为相关项目的PPP模式选择提供理论依据和决策参考。

城市更新；老旧小区；PPP；模式选择；决策模型

随着我国城镇化进程从过去的“粗放式发展”迈入“精细化运营阶段”，城市更新的需求逐渐显现。在国内、国际双循环相互促进的新发展格局背景下，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。作为城市更新的一个重要组成部分，老旧小区改造是继棚户区改造工作进入收尾阶段之后的又一重要举措。2019年，老旧小区改造被纳入财政专项资金支持计划，鼓励地方政府在辅以配套资金的基础上，快速推进老旧小区改造工作。但是，前期的实践表明，资金匹配不足仍是困扰地方政府推进老旧小区改造进程的的主要阻力之一，因此，各地相继出台了鼓励社会资本参与的实施意见。通过引入社会资本，形成PPP(public-private partnership)模式，可以保障老旧小区改造工作高质量的推进。目前，国内外关于PPP模式的研究和实践很多，探索出了多种具体合作模式，但是究竟哪一种更适合于老旧小区改造项目，应该再进行深入的研究工作。

目前，国内外关于老旧小区改造的研究主要集中在政策分析、改造内容与方案、绩效评价以及项目管理等方面，如冉奥博等[1]通过整理我国各级老旧小区改造的相关政策，构建政策工具框架，分类分析；孙茵等[2]将海绵城市建设理论和景观环境因素等融入老旧小区改造过程中，探索一种宜居、高质的城市更新方向；倪红[3]结合动态控制原理分析老旧小区改造项目的进度控制重点，并提出具体的保障措施；张威等[4]论证了新加坡公共住宅区更新改造的经验，总结了具体的政策和策略，为我国的老旧小区改造工作提供了借鉴与启示；黄桂林等[5]针对寒冷地区老旧小区改造项目，构建了宜居性评价指标体系，并进行了绩效评价研究；张勉等[6]在系统分析老旧小区环境综合整治内容的基础上，进行了老旧小区可持续性度量方法的研究，并给出了具体的治理效度提升措施；刘峰等[7]针对老旧小区老年人户外步行活动的特征，提出最优步行距离的概念并建立社区老年人户外活动休息点的分布模型。Shen等[8]通过讨论老旧小区改造面临的各种困境，构建了城市再生引擎模型的概念框架，促进了老旧小区改造的可持续性；Gu等[9]通过评估居住满意度，并检验影响居住满意度的主要因素的决定因素，为促进老旧小区改造的推进工作提供数据支持；Guo等[10]针对老旧小区电梯改造过程中，安全评估方法准确性差、人为因素不足以及电梯安全管理复杂等问题，提出一种基于机器学习的电梯安全管理评估方法并给出具体的实施措施；Zhu等[11]探讨老旧小区改造的可持续性的主要障碍，分析障碍之间的相互关系，并提出相应的对策和建议；Ding et al[12]针对老旧小区改造过程中产生的建筑废弃物问题，建立基于改造建筑废弃物产生率的废物管理概念框架，为老旧小区改造实施单位及各利益相关方提供建筑废弃物管理方面的理论依据。

从现有的研究成果可以看出，虽然老旧小区改造已经引起了研究人员的重视，但是关于老旧小区改造中的公私合作模式的优选问题却鲜有研究。本文在分析我国老旧小区改造实施背景的基础上，构建了老旧小区改造中最优政府-社会资本合作模式选择的模型，并引入灰色序数优先法，探讨老旧小区改造中最优政府-社会资本合作模式选择的实现路径。

1 老旧小区改造项目PPP模式分析

1.1 老旧小区改造PPP项目特征

目前我国老旧小区接近16万个，建筑面积达40亿m2，涉及的城镇居民人数过亿，这些老旧小区如采取PPP模式进行改造则具有鲜明的特征[1]，将直接影响改造的效果。

(1)公益性质的项目。作为一项民生性投资项目，老旧小区改造的目的是为了提升小区居民的生活品质，老旧小区的居民缺乏付费的认知基础，收益来源不明确、不稳定，导致投资回收难，资本的收益不好体现。

(2)投资收益不确定。老旧小区的产权归全体小区业主所有，在利用相关资源开展经营性项目时，政府部门和社会资本都没有直接裁定权，做任何事情都得与业主协商，这就造成了投资收益的不确定性。

(3)投资收益期较长。老旧小区改造的收益主要体现在后续服务上，投资收益短期无法很快显现，而与业主协商的结果，因为利益分配问题，通常又会带来诸多的不确定性，这将极大打击社会资本介入的决心，制约老旧小区改造的进程。

因此，老旧小区改造的当务之急是找到一种适合的政府与社会资本合作模式，既能减轻政府财政支出压力，又能盘活社会资本，同时保证工程质量和服务水准，从而达到三方共赢局面，无疑将是利国利民之事。

1.2 常规的PPP模式

财政部确定PPP的中文译文是“政府和社会资本合作”，PPP并不完全等价于“特许经营”，因此，我国的PPP模式较为灵活，参考王灏[14]、杨卫华[15]等的分类标准将我国PPP模式具体划分如图1所示，各模式特征如表1所示。

图1 常规的PPP模式

表1 常规PPP模式的特征

模式产权归属投资方运维方风险承担 O&M、MC政府政府私人政府 BLT政府私人政府私人 BOT、ROT等政府私人私人私人 BOO、TOO私人私人私人私人

2 灰色序数优先法

对于老旧小区改造PPP项目，应该在制定科学的指标体系后，再利用管理决策领域的适当方法找出最佳的社会资本合作模式。序数优先法(OPA)在这一方面与层次分析法(AHP)和偏好排序技术(TOPSIS)等其他决策方法相比具有很多优点，但是序数优先法在决策过程中不能考虑多个维度，不确定性很强；而灰色系统理论(GST)虽然可以进行多维度分析并考虑不确定性，但系统行为数列往往是没有规律的，是随机变化的，对随机变量、随机过程，人们往往用概率统计的方法研究。而概率统计的方法要求数据量大，必须从大量数据中找统计规律。因此有学者提出了灰色序数优先法(OPA-G)的概念[16-17]。灰色序数优先法决策模型可以被广泛应用于解决各类决策目标选择问题。灰色序数优先法不需要变量或基于两两比较的数据，而且可以考虑多个等级的标准和备选方案，有很高的便利性，不需要标准化和汇总专家意见，利用这个方法，可以使结果更加科学准确，也可以在面对多个选择时，能做出最优的决策。

灰色序数优先法就是将优先序数法和灰色系统理论相结合起来，来对社会资本合作模式进行选择决策，且无需大量样本。具体步骤如下：

(1)确定指标体系。根据拟分析对象的特征选择适合的指标体系。

(2)确定专家并排序。即对拟邀请的专家以权重大小的方式进行排序。首先利用公式(1)转为灰色秩，再利用公式(2)进行排序。

(3)对指标进行排序。包括一级指标和二级指标。首先利用公式(1)和(3)将清晰秩转换为灰色秩，再利用公式(2)进行排序。

(4)根据OPA-G模型，确定各指标权重，并对备选方案排序。首先形成线性模型如式(4)，再利用公式(5)、(6)、(7)分别计算专家的灰色权重、指标的灰色权重和备选方案的灰色权重。

(5)根据专家、指标、备选方案的权重，按式(8)计算灰色可能度，得到矩阵(9)：

式中：

矩阵P的水平分量之和有助于在OPA-G方法中对备选方案进行排序。值最高的行，便是最好的选择。

3 老旧小区改造项目PPP模式优选决策模型构建

3.1 老旧小区改造项目PPP模式优选决策模型构建

对于老旧小区改造项目，各地区的环境不同，PPP合作主体、合作模式的选择也存在差异。因此，在确定PPP模式时，需要充分考虑具体项目的特征。综合现有关于PPP模式选择方面的文献资料[18-20]，邀请从事老旧小区改造相关理论研究和实践工作的高校科研人员、政府项目管理人员以及企业工程技术人员进行访谈。最后，综合文献分析与访谈结果，并结合老旧小区改造的基本特征，从项目特征与环境、项目风险与收益以及公私部门匹配度等3个方面确定评价指标，评价指标体系见表2。

表2 老旧小区改造项目PPP模式选择指标体系

总目标一级指标二级指标 老旧小区改造项目PPP模式选择A项目特征与环境B1所在地经济发展程度C11 项目重要性C12 政策倾向C13 公众意愿C14 项目风险与收益B2宏观经济风险C21 财务杠杆风险C22 法律变动风险C23 利率变动风险C24 物价变动风险C25 投资建设效率C26 组织运营效率C27 资金运作效率C28 公私部门匹配度B3政府财政能力C31 政府监管能力C32 VFM指标C33 社会资本融资能力C34 社会资本运营能力C35 权属关系C36

项目特征与环境指标主要体现老旧小区改造项目所在地的经济、政策环境以及公众对于实施改造项目的支持情况。因为老旧小区差异化非常大，不同的老旧小区不仅在建筑规模、建筑年代、居民需求和支持程度、盈利点设计方面均存在较大差异，而且不同地区的经济情况以及改造政策不尽相同。因此该指标直接影响老旧小区改造项目能够顺利实施以及将采取的PPP模式。

项目风险与收益指标主要体现风险发生时给项目造成的损失程度以及能够获得的回报。分析项目风险与收益指标，进行适当的风险转移和合理的利益分配，可以减少城市老旧小区改造风险带来的消极影响，增加改造收益，从而吸引社会资本的参与。因此该指标直接影响老旧小区改造顺利与否以及社会资本参与老旧小区改造项目的积极性，进而影响可以采取的PPP模式。

公私部门匹配度指标主要体现政府和社会资本在老旧小区改造PPP项目过程中的合作程度，包括政府的能力、社会资本的能力以及风险收益分配等。社会资本的引入，需要进一步确认公与私合作匹配程度，使得政府、社会资本各展优势、协同互补发挥出最大能力。因此该指标从双方合作及各自的能力的视角考虑应采取的PPP模式。

3.2 PPP模式选择的决策框架

目前，老旧小区改造项目受到国家和地方政府的政策支持并被鼓励引入社会资本，导致大量的社会资本正计划参加老旧小区改造项目，而选择哪一种合作模式是政府和社会资本应该考虑的问题。选择适合的PPP模式在老旧小区改造项目的全寿命周期中起着重要的作用。本文建议根据某一具体老旧小区改造项目的特征，设定一定的约束性标准，剔除明显不适合的模式，控制备选的PPP模式的数量，进而采用科学的决策手段进行筛选。具体流程如图2中的PPP模式选择模型所示。

图2 老旧小区改造项目PPP模式选择模型

图2所示的老旧小区改造项目PPP模式选择模型，利用灰色序数优先法进行科学地建模，对备选模式进行优选，能够有效地避免人为决策带来的主观影响，使决策结果更加符合实际，有效解决老旧小区改造项目PPP模式选择的问题。

4 实证分析

4.1 项目概况

某市在制定住房和城乡建设领域的规划时，计划实施一批老旧小区改造项目。其中，纺织厂家属住宅区，由6栋4层楼组成，建成于21世纪80年代，砖混结构，无保温、无物业。考虑该市的经济实际情况，拟引入社会资本参与改造项目，采用的融资模式为：政府前期支付一定的改造费用，其余的资金缺口拟引入社会资本。本次改造，分为3大基本内容，如表3所示。

表3 项目主要改造内容

类别内容 基础类楼房主体；管网设施；消防设施；小区道路；公共照明；环卫设施。 完善类围墙大门；安防设施；绿化美化；休闲文体设施 提升类建设小区活动室，物业服务用房等，达到布局合理，服务便捷。

通过约束性标准的筛选，剔除明显不适合本项目的PPP模式，将建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、建造-移交-运营(BTO)、设计-建设-运营-移交(DBOT)作为本项目的4种备选公私合作模式。将项目特征与环境、项目风险与收益、公私部门匹配度作为本项目的3个一级评价指标，然后聘请2名专家对指标及备选公私合作模式进行打分，再利用OPA-G方法寻找最佳的合作模式。

4.2 专家打分

专家对3个指标以及3个指标下的4种公私合作模式打分，分别如表4和表5所示。其中，假设专家1和专家2的权重为同等级。

表4 专家对指标的意见

指标专家1专家2 灰色等级灰色等级 B1[0.5，2.5][1.5，2.5] B2[1.5，2.5][0.5，1.5] B3[2.5，3.5][2.5，3.5]

表5 专家对备选公私合作模式的意见

专家公私合作模式B1B2B3 专家1BOT[1.5, 2.5][0.5, 1.5][1.5, 2.5] BOO[2.5, 3.5][2.5, 3.5][2.5, 3.5] BTO[1.5, 3.5][1.5, 2.5][2.5, 3.5] DBOT[3.5, 4.5][2.5, 3.5][2.5, 4.5] 专家2BOT[0.5, 2.5][1.5, 2.5][0.5, 1.5] BOO[1.5, 2.5][1.5, 2.5][1.5, 2.5] BTO[2.5, 3.5][1.5, 2.5][2.5, 3.5] DBOT[3.5, 4.5][3.5, 4.5][2.5, 3.5]

4.3 结果分析

在对专家的权重进行了同等的评议的基础上，根据表4、5的数据构建模型并用LINGO软件进行求解，得到社会资本合作模式的权重如表6所示。

表6 合作模式权重

合作模式下界上界 BOT0.29170.5050 BOO0.08170.2284 BTO0.34790.4246 DBOT0.07930.1413

从表6中可以看出，公私合作模式的权重是灰数区间。因此，利用灰色可能性度对备选公私合作模式进行排序。根据公式(8)，计算得到以下矩阵：

大于0.5的值改为“0”，等于和小于0.5的值改为“1”。最后得出以下矩阵：

矩阵P的水平分量之和可以帮助在OPA-G方法中对备选方案进行排序。值最高的行是最好的选择。通过矩阵P可知，第1行水平分量之和为4，第2行水平分量之和为2，第3行水平分量之和为3，第4行水平分量之和为1。因此，社会资本合作模式的排名显示如下：BOT>BTO>BOO>DBOT。所以，通过灰色序数优先法，建议该项目选择BOT合作模式。

5 结论与建议

老旧小区改造PPP项目的模式选择是引入社会资本前的既关键又相对复杂的多目标决策过程，其结果将直接影响后期项目的实施效果。为了提高老旧小区改造PPP项目模式选择的客观性，本文引入灰色序数优先法，发挥灰色系统理论和序数优先法的优势，构建适合的指标体系，增加老旧小区改造PPP项目模式选择模型的科学性和客观性，最后以具体工程实例验证模型的有效性。研究结果表明：本文构建的老旧小区改造项目PPP模式选择模型的可操作性较强，实现了灰色系统理论和序数优先法在老旧小区改造项目PPP模式选择中的应用，为政府在制定老旧小区改造项目PPP模式选择决策时提供了可供参考的理论依据。

基于上述研究结论，本文提出以下建议：

(1)老旧小区改造项目可以通过适当的方式引入社会资本，纾解地方政府资金不足的困境，促进城市更新行动的高质量推进。

(2)在确定老旧小区改造项目的公私合作(PPP)模式时，应该从项目特征与环境、项目风险与收益和公私部门匹配度等方面全面考虑。

(3)灰色序数优先法融合了灰色系统理论和序数优先法的优势，采用该模型可以提高PPP项目模式选择的客观性，使方案更符合实际。

如今，决策成为管理、工程和商业中最流行的技术之一。在大多数情况下，会面临输入数据不完整或未知的情况；因此，采用不确定方法在做出合适的决定方面起着至关重要的作用。灰色序数优先法的提出，不仅能很好很便利的解决老旧小区改造中社会资本合作模式的选择问题，在遇到其他决策问题，也可以得出最优解。

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Selection of Optimal Public-Private Partnership Mode of Old Residential Area Renovation under the Background of Urban Renewal

MA Xin-yi1, SUN Guo-shuai1,2, FENG Jiao3, TANG Xiu-ru1, ZHANG Wan-yi1, LIU Ya-zhuo4

（1.College of Economics and Management, Liaoning University of Technology, Jinzhou 121001, China; 2. Engineering Management Center, Zhongda Construction Co.,Ltd.,Guangzhou 510280, China; 3. School of Maritime Economics and Management, Dalian Maritime University, Dalian 116026, China; 4.School of Management Engineering, Liaoning Institute of Science and Engineering, Jinzhou 121000, China）

As an important part of urban renewal, the reconstruction of old residential areas has attracted social attention and social capital is introduced as an effective way to ensure its stable advancement. In order to enhance the scientificity, objectivity, and sustainability of renovation projects in old residential areas, in the early decision-making phase of public-private cooperation mode selection, the grey system theory and ordinal priority method were introduced, and the index system was determined, then a suitable decision model for the old residential area renovation project PPP mode choice was established, then the effectiveness and applicability were verified by a case. The results show that the decision model proposed in this paper can effectively solve the problem of PPP mode selection of old residential area renovation projects, improve the existing research results and provide theoretical basis and decision reference for the PPP mode selection of related projects.

urban renewal; old residential area; PPP; mode selection; decision model

10.15916/j.issn1674-3261.2023.02.009

TU-9

A

1674-3261(2023)02-0118-06

2022-07-12

中国博士后科学基金(2019M662265)；辽宁省科学事业公益研究基金(2019JH4/10100026)；辽宁省教育厅科学研究经费项目(JJW201915402，LGKY13217202013)

马欣怡(1998-)，女(回族)，辽宁抚顺人，硕士生。

孙国帅(1979-)，男，辽宁凌海人，副教授，博士。

责任编辑：刘亚兵