湖北省渔洋镇村级债务管理问题研究

李文举 丁丽萍

（作者单位：新疆农业大学）

2022 年中央一号文件强调，要加强乡村振兴人才队伍建设，推进农村一二三产业融合发展，发展壮大农村集体经济。我国部分地区村级债务问题严重，制约了农村集体经济发展。为全面掌握农村债务的复杂背景和原因，找准存在的问题，寻找化解村级债务的思路和对策，进而厘清今后农村的发展思路，作者通过对湖北省潜江市渔洋镇27 个行政村进行实地调查走访，了解村级债务情况，其中同桥村、谢小村、横堤村、金城村、五洲村债务涉及面广、额度差别大、结构较为复杂并且偿债压力较大，具有较高的研究价值，是本调研报告的样本村。

一、渔洋镇村级债务现状

（一）样本村债务总量及分布

5 个样本村债务总量及年份如表1 所示。5 个样本村2019 年债务余额超过200 万元有2 个，余额在100 万～200 万元债务村1 个，余额小于100 万元债务村有2 个。其中债务余额最高的五洲村2019 年到达276.64 万元，但2021 年村债务剩下91.46 万元。债务最小的同桥村2019 年的债务只有17.23 万元，2020 年债务不变，2021 年偿还债务3.16 万元。横堤村2019 年债务27.71 万元，在2020 年全村债务清零，2021 年继续保持无债务。谢小村在2019 年债务达到166.52 万元，通过2020 年和2021 年的偿还剩下62.95 万元。金城村2019 年债务高达229.03 万元，在2020 年偿还债务58.44 万元，于2021 年剩下155.84 万元。

表1 2019—2021 年样本村债务余额 单位：万元

（二）样本村债务来源情况

5 个样本村债务来源情况如表2 所示。债务来源分四大类，本村及外村人员、信用社、其他部门及事业单位、其他金融机构。样本村借款比重较多是本村及外村人员和其他部门及事业单位，其中横堤村在2019 年欠本村及外村人员占债务总数的87.5%，通过两年的还债，债务清零。同桥村在2019 年欠本村及外村人员占债务总数的81.6%，欠信用社和其他部门及事业单位占比维持在10%左右，到2020 年和2021 年，偿还信用社和其他部门及事业单位款项，只欠本村及外村人员款项。谢小村在2019年欠其他部门及事业单位比重达到57.3%，超过本村及外村人员40%的比例，但在2020 年及2021 年，村集体偿还信用社、其他部门及事业单位和其他金融机构的借款，只欠本村及外村人员借款。金城村和五洲村的债务来源比重相似，本村及外村人员和其他部门及事业单位占比都超过96%，在2021 年年底偿还信用社和其他金融机构的借款。

表2 2019—2021 年样本村债务来源 单位：%

（三）样本村债务用途结构

村级生产性支出是指村集体用于基本建设投资等可以促进村级GDP 增长的支出；公益性支出是指村集体用于保障、服务和改善农村人居环境且不形成固定资产的支出，如修村路、路灯、文化建设、卫生建设、农田水利建设、教育支出、娱乐设施和垫交税费等；行政管理支出是指村集体用于管理方面的支出，如管理人员的工资、办公费、奖金、差旅费、招待费等；其他支出指不包括生产性支出、公益性支出和行政管理的支出。5 个样本村2021 年债务用途结构如表3 所示。

表3 样本村债务用途结构

5 个样本村债务用途结构中公益性支出占比最高，同桥村占比高达85.1%，其次金城村占比达到75.6%，谢小村和五洲村相对占比较低，但都超过45%，村集体公益事业支出压力较大。生产性支出占比都低于15%，其中同桥村最高为14.9%。五洲村的行政管理支出达到20.4%，其他四村行政管理支出都在5%以下。谢小村的其他支出占比高达37.8%，通过数据分析发现基本是村集体找本村及外村人员的借款用于其他支出，单户最高借款达到2.5 万元，数额较大到现在还未偿还。

（四）样本村债务率及偿债率

债务率是年末村级债务余额除以村级综合收入，正常参考指标为90%～150%。偿债率是当年债务还本付息总额除以综合收入，指标越高，偿债能力越弱。5 个样本村2021 年债务率及偿债率如表4 所示。

表4 样本村债务率及偿债率

除横堤村外，同桥村、谢小村发展相对健康，债务率在正常参考指标范围内，偿债率较低。村集体收入可用于偿还债务，还可以投资建设和村干部工资发放，维持可持续发展。同桥村、谢小村债务可慢慢清零。金城村债务率446.1%，偿债率42.2%，五洲村虽债务率比金城村低，但偿债率达到190.3%，当年的债务偿还总额快接近当年财政收入的两倍，债务负担重，偿债能力弱。

二、渔洋镇债务产生原因

（一）农户历史税费拖欠

2006 年取消农业税后，村集体不用向农民征收农业税，但在之前每年村民需向上级缴纳农业税，农户拖欠税费和村垫交税费是当前村级债务的一个形成源。如金城村在1994—1998 年村集体垫交和补缴村民所欠税费额70.88 万元，村集体为了及时缴纳上级税费，在当时一般通过向村民打欠条借款缴税。农户拖欠税费原因是多方面的：一方面村干部在征收过程中，将国家税收、政策集资、“三提五统”等不同性质的税费混合一起征收，容易使农民产生税费增加的误解，造成农户不愿缴纳税费。另一方面通过实地调查发现，在20 世纪90 年代，农村经济发展滞后，农民收入渠道很单一，部分农户无法上缴税费只能拖欠，逐渐形成恶性循环。村干部收缴税费只能是卖面子、讲人情，遇到赖皮户束手无策，其他农户也会仿效，造成大量拖欠[1]。

（二）村级建设自筹资金缺口大

随着我国经济发展和综合财政实力不断提高，公共财政对农业和农村经济社会发展的转移力度也越来越大。但我国现阶段的公共财政体系尚不健全，公共财政资金覆盖农村不足和支持力度还不够强，农村公共产品供给能力很弱[2]。村集体筹资能力由于取消农业税后被严重弱化，剩下的“一事一议”制度也是会难开、事难议、钱难收，许多村到现在还是依靠国家补贴过日子。有些政府投入的公益项目，还需村级集体自行筹集落实配套资金，村集体找信用社或其他金融机构筹资，或者直接找农民借款。如五洲村农田水利和环境整治需要投入60 万元，争取到上级补助资金40 万元，其余款项找信用社和本村及外村人员借款20 余万元；金城村建设公路和路灯要投入25 余万元，只能争取到上级政府补助15 万元，但是为了完成相应任务，其中10 万元只能村集体自己承担，并最后形成村集体债务，加上后期借款利息，村集体债务越积越多。

（三）公益事业包袱沉重

随着社会的不断发展，缩小城乡差距必须实施乡村振兴战略，乡村振兴战略离不开政府财政、公共交通、通电通信设施、基础教育、医疗卫生、农田水利主干设施、饮水工程等公共产品供给体系的构建与完善，农村公共产品的供给是一个关系到我国农业、农村、农民的重大问题，对我国农村经济的可持续发展具有战略性意义[3]。可以说，农村公共产品供给严重不足，实施乡村振兴战略的确是迫在眉睫的实际需求，供给和需求的不对称也是村级债务产生的一个重要原因。

为了实现乡村振兴发展，政府超出农村经济发展水平和村级自身债务承受能力，超出村级财力强行开展了村级公路、路灯、教育、卫生、水利等达标活动，导致村级债务严重超标。特别是改革开放以后，九年义务教育开始普及。村办小学学生本来不多，但是按要求学校面积要扩大、教学楼要整修、教师要配齐，而上级政府配套拨款资金十分有限，大部分依靠村集体向金融机构和村民集资，四处举债用于校舍兴建、重建、购置教学设施，欠下大笔债务。同桥村在2003 年为了完成达标任务举债15 万建设同桥小学，由于学生人数逐渐变少，教师配备不齐，导致学生全部转移到渔洋镇中心小学就读，村集体还欠下15 余万元债务。

（四）村集体经济薄弱

2006 年国家取消农业税前，村里还有“三提五统”经费和对农民的集资摊派，农业税费改革以后，这些收入全部取消，很多村集体几乎成了到处“化缘”的“和尚”，村级集体收入变单一[4]，只有发包收入和经营收入。渔洋镇很多村现在还是靠上级补助过日子，通过调查发现同桥村、新台村、快岭村、荆安桥村、新南村等10 个村没有经营和发包收入，全部靠上级财政转移支付和补助收入来维持村级正常开支，村集体缺乏“造血”能力。部分村在生产责任制初期村集体就没有预留机动田，后期进行农村产权制度改革特别在清产核资工作上不积极、不作为，没有复查清楚村组资产资源。对于村集体资产资源承包、租赁不规范、不合规、不公平的，没有依法进行处理，本应该属于村集体自身的资产资源流失，不能为村集体创造收入，加上村级自身管理和经营费用支出又较多，在入不敷出的情况下又增加了村级债务。渔洋镇17 个村即使有经营和发包收入，基本都是寥寥无几，其中横堤村发包收入最高为24 万元，其次雷乐村发包收入14.7 万元，其他有经营收入村基本都在5 万元以下，对于偿还债务只是杯水车薪。

三、化解村级债务的对策与思路

（一）厘清历史遗留债务

通过调查样本村发现，村集体向本村及外村人员借款是村级债务大头。首先要对债务进行分类汇总，厘清哪些能冲抵、哪些需减免、哪些能核销，“谁借款，谁担责”。其次建立合理的债务化解分担机制，重点要清理政策性、经济性债务，将相关由政策原因造成的村级债务单列，并在一定时间内予以核清销账，像农田水利设施、义务教育、桥梁道路、医疗卫生等债务，若其相关事权、财权和产权已经转走，那么随之产生的债务也应该转走，但村级自身不当支出而产生的债务，如村招待费和其他管理费用等不能随意核销。其次对往来单位或本村及外村人员因债权形成的“三角债”，应该积极实行协商对话、相互抵冲，以冲销村级债务额度。例如，横堤村在2019 年村民欠村集体2.5 万元，村集体欠村民15 万元，清理发现债务和债权有同一村民，可以有效实现相互冲抵。

（二）理顺村级债务管理体制

村级债务问题，不从源头上治理，会导致解决老问题，又冒出新问题。因此，要标本兼治，理顺管理体制。首先要理顺现行财税体制。从样本村数据不难发现村公益性支出占比最高，政府应出台相关政策政规，抽出部分财政资金用于农村的公益性支出，补偿过去对农村公共产品投入的相对不足。实现不同级别政府的财权与事权的统一，对于农村基础设施建设、农村社会治理、生活文化服务的事权和财权属于哪一级政府需界定清楚，更需简政放权，优化涉农项目资金审批流程。其次从政策上大力扶持农村、农业、农民，按照乡村振兴战略，实现科技帮农、教育支农、人才扶农，给予大学生回乡创业和企业入驻乡村优惠政策，如降低借款利息、发放创业补贴、子女教育等，促进农村、农业、农民的良性互动发展。最后要规范村级债务管理，建设高素质财会队伍。将村级债务化解工作列入村干部政绩考核范围，严惩新官不理旧账行为，让民主监督贯穿整个债务管理流程。提高财务人员素质，培养一批法治观念强、视集体财产如自家财产、正确记账核算的财会人员，有条件可引入高学历财会人才。

（三）加强公益建设科学规划

由上级政府主导的农村公益事业建设项目，由于缺少切合农村发展现状和需要的统一规划，往往和农村实际脱节，一方面上级政府补贴不足，另一方面造成村集体资源浪费。农村人口普遍老龄化，“孤老村”不断增加，导致村里学校生源不足，但学校的布局并没有根据人口的变化进行合理的规划调整，在调查中发现金城村依旧按照原有人口建立村级小学、体育设施、党群服务中心，造成公益性资金的投入存在不同程度的浪费。因此，一是需要推进镇乡建设规划编制，统筹农村道路、供水、供电等基础设施建设布局，实行统一规划、统一建设、统一管理。二是整合农村教育资源，对学生数量和教师资源不达标的农村中小学校，纳镇就读；整合“孤老村”，通过合村并村使村庄居民达到合理规模[6]。三是政府公务人员要切实走进基层农村，深入调研农民真正需要什么，真正结合实际情况开展工作部署。例如，在调研中发现五洲村村民急切希望政府加大农田水利设施建设。

（四）发展壮大村集体经济

首先强化村集体三资管理，集体资产资源盘活投放市场，积极组织劳务输出和土地流转服务，积极引进社会资本、经营人才参与农村生产经营活动和产品商贸服务，给予投资者相应的福利待遇。充分利用农村高标准农田改造、增减挂钩等项目实施，增加有效耕地面积，提高耕地质量，以此拓宽收入渠道。加强财务预算和决算管理，努力开展增收节支，增加村集体经济积累。其次坚持因地制宜，旅游壮农。根据渔洋镇养殖业和种植业特色，建设一批生态农业一体化景区，发展小龙虾捕捉、油菜花鉴赏、农家乐伙食、乡村特产售卖新兴农业经营形态，力争每年转化一批经济落后的村，提升一批经济一般的村，做强一批经济较好的村。2022 年全镇全面清除集体经济经营性收入空白村，做到村村有经营性收入，村村有结余。力争2023 年全镇60%的村经营性收入达到5 万元以上，2025 年所有村集体经济收入超过5 万元，80%的村集体经济收入超过15 万元。

四、结语

使用村级债务很大程度上改变了村庄人居环境、推动基础设施建设、吸引较多人才下乡，能实现村庄跳跃式发展，但是村级债务过重也会产生不良影响。政治方面，村级债务不及时清理会进一步固化了村级权力结构，扭曲了乡村健康治理关系；经济方面，村级债务间接阻碍集体经济的发展，造成了村集体组织主体性的进一步丧失；社会方面，村级债务加大了各村之间的经济分化，导致村与村发展不均衡。随着村级债务的不断增加，村干部和上级政府将面临越来越大的经济政治压力。村级债务危机一旦爆发，将不仅影响村级组织的正常运转，还会使政府与村级组织陷入严重的信任危机，村庄发展将停滞不前。因此各级政府应高度警惕村级债务问题，积极防范危机发生。