法治化营商环境建设的内在逻辑和深圳实践

邓 超

一、问题的提出

2019 年2 月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，“法治是最好的营商环境”，强调要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，这一论断深刻阐明了法治和营商环境的关系。法治在稳定市场预期、增强发展活力、优化资源配置等方面具有不可替代的作用。2019 年10 月，国务院颁布了《优化营商环境条例》，这是我国第一部关于营商环境建设的综合性行政法规，从国家层面夯实了营商环境建设的制度基础。2021 年8 月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》，提出“打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境”，进一步丰富了法治化营商环境的内涵、特征和价值[1]。 从“法治是最好的营商环境”到“打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境”，国家不断将法治精神和原则嵌入营商环境建设中，以市场主体法治需求为导向，不断加强顶层设计与总体谋划，坚持体系化供给和类型化塑造，不仅实现了法治对市场经营活动的保护和规制，也从市场主体内部培育了合法经营的内生动力。

良好的营商环境深刻体现了一个地区的核心竞争力、经济发展力、区域影响力[2]。2019 年8 月，中共中央、国务院出台关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见，明确要求深圳“营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境”。2021 年5 月，中央全面依法治国委员会印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》，要求深圳“率先形成国际一流市场化、法治化、国际化营商环境”。在市场化、法治化、国际化营商环境建设中，市场化是基础、是核心要义；法治化是保障、是基本方式；国际化是动力、是重要支撑，“三化”是相互融合、相辅相成的有机整体。营造法治化营商环境是对新时代中国经济转向高质量发展的主动回应[3]，因此，深圳的法治化营商环境建设要紧紧围绕国家战略中有关营商环境建设的部署展开行动，充分发挥立法权、行政权、司法权的治理效能，从单纯专注秩序维护向兼顾公共产品供给转变，通过改革创新等方式为各类市场主体提供营商便利。

二、法治化营商环境建设的内在逻辑

法治化营商环境建设以市场需求为导向，通过立法、执法、司法、法律服务等环节保护市场主体权益，并不断优化利益整合、权益分配、沟通交流路径[4]，体现了营商环境与法治在价值追求与实现路径上的契合。因此，法治化营商环境建设要以稳定市场预期、激发经济活力、优化政企关系、实现公正监管为基本目标，以制度构建、执法为民、司法保障、法治服务为主要路径，系统推进人大、政府、法院、检察院的规范配合与有效制约，在政府、企业、市场和社会四个主体之间营造出良性互动的关系，不断完善市场秩序并优化其实施路径。

第一，完备的制度供给是法治化营商环境建设的重要保障。良法善治不仅是经济有序发展的重要支撑，也是政府适当干预的内在尺度，更是优化资源配置的关键因素[5]。营商环境制度供给是指通过法定程序设立和创新行为规则，针对经济社会生活中出现的新情况新问题，通过法律、法规、规章、规范性文件以及各类政策，积极有效地开展立法活动，这一行为关乎经济社会发展的根本性、长期性、全局性问题。对市场主体来说，营商环境的顶层设计是来自政府侧的重要信号，直接关乎预期和信心；对发展环境来说，营商环境的制度设计有助于真正破除堵点、解决问题、释放活力。其次，不同区域、不同类型、不同产业的市场主体具有不同的立法需求，因此，立法要坚持多元主体的共同参与[6]，完备的制度供给和创新的制度优势将不断提升营商环境的吸引力和竞争力。同时，营商环境制度建设也需要将已普遍实行的有益探索和成熟经验归纳提炼，实现以法治引领改革，并以改革促进法治，形成法治与改革互为促进的良性循环。

第二，提高政府服务质效是法治化营商环境建设的关键环节。法治化营商环境建设要求依法行政，规范行政行为，保护市场主体合法权益。依法行政的能力和水平影响着市场主体的权利与预期，影响着市场活动的成本和效用，影响着市场各要素的生产和流通。然而，治理的基础不是控制而是协同，体现为权力或权利的信任、互动、合作与平衡[7]。政府作为营商环境建设的重要主体，旨在建立政府和企业享有共识并持续良性互动的制度化沟通渠道，要以更高要求对交易成本、服务质量、行政效能、执法方式、风险意识等提出整体性规划[8]。地方政府能否坚持为市场主体和商事活动提供全方位优质服务，主动对接企业需求和开展政策创新、公开权力清单，确保各项政策措施和优惠条件落实到位，真正做到服务型政府、透明型政府、有为型政府，是优化法治化营商环境的关键环节。因此，政府要平衡好市场经济各要素之间的关系，精准把握重点任务和发力方向，合力将地方制度和政策转化为推动市场经济发展的生动实践。

第三，提升司法公信力是法治化营商环境建设的主要支撑。法治化营商环境的吸引力主要来源于司法公信力，公正是司法的本质要求，司法要体现公正、高效和权威，平等保护市场主体，降低诉讼成本，快速化解纠纷。司法过程中的不公平不公正不仅会打击市场主体的信心，也会大大减损法治国家的尊严和权威。因此，法院要坚持平等保护原则，对各类市场主体的诉讼地位、诉讼权利公正对待，在法律适用、法律服务等方面做到一律平等[9]。只有不断增强司法的公正性、及时性、有效性，才能逐步在司法领域理顺营商环境建设中公平与效率、创新与法治、改革与发展之间的辩证关系。

第四，优化公共法律服务体系是法治化营商环境建设的基础工程。优化公共法律服务体系实际上是对政府、社会组织及专业机构等各种资源进行整合，加大法律服务供给，满足市场主体日益增长的法律服务需求。行政机关和政法机关都具有公共服务的职能，应该向社会提供普惠均等和便捷高效的公共服务。政法机关公共法律服务体系建设的重心在于全面推进营商环境治理步入法治轨道，主要内容包括普法宣传、法律援助、人民调解、法律咨询、政府法律顾问服务、域外法律查明等专业化事项，涉及企业生存发展的全生命周期和各相关领域。完善的公共法律服务体系意味着社会治理方式的法治化、现代化转型，是落实各类惠企政策、帮助企业把控法律风险、有效解决企业诉求的重要途径。

三、深圳法治化营商环境建设实践

（一）实践成果

自2018 年以来，深圳坚持把优化营商环境作为“一号改革工程”，并于近3 年连续获评全国工商联“营商环境最佳口碑城市”。2023 年8 月5 日，深圳市委办公厅、市政府办公厅正式印发《深圳市优化法治化营商环境工作方案（2023—2025年）》，主要任务涉及完善营商环境制度体系、推进规范文明监管执法、推进严格公正高效司法、完善公共法律服务体系等四个方面，以切实解决掣肘营商环境发展的执法司法突出问题为切入，在重点产业领域立法创新、执法司法环节降本减负、公共法律服务提质增效。近年来，深圳围绕法治领域不断深化改革，在制度供给、运行机制和法治为民等方面进行了卓有成效的探索，推出了一系列适合本地实际的改革创新举措。

一是逐步形成高品质的营商环境制度链条。深圳通过加强法规、规章、制度建设，出台《深圳经济特区优化营商环境条例》《深圳经济特区数据条例》《深圳经济特区商事登记若干规定条例》《深圳经济特区信用条例》等多项营商环境法规规章，同时在《深圳经济特区外商投资条例》等多个重要特区立法项目上探索“变通规定”，探索建立适应深圳实际的营商环境制度体系。其次，通过开展营商环境创新试点进行法规规章专项清理，适时“修”法，及时“废”法，避免因过时旧规导致阻碍公平竞争和要素资源流动。

二是以制度创新进一步明确政企行为的边界。深圳通过简政放权，深化“放管服”改革，用政府权力的“减法”换取市场活力和创新力的“加法”。在涉企行政执法方面，细分种类制定行政裁量权基准，实现“双随机一公开”监管全覆盖，做到常态机制下“清单之外无检查”，对随意检查、多头检查、重复检查等干扰企业正常生产经营的执法行为进行全面监督。全面推行行政复议登记立案制，积极拓宽受理渠道。深化无证明改革，变“你向我证明”为“我为你证明”，必须提供的材料由“群众跑”变为“部门跑”“数据跑”，从供需两个端口实现了证明事项“无证明”办理。持续推广涉企轻微违法行为告知承诺制，推动与企业相关的各领域包容免罚事项清单具体化、标准化。

三是坚持能动司法增强法治化营商环境便利度。近几年，深圳法院系统深入推进简案快审、普案细审、繁案精审的全口径全覆盖繁简分流改革，将“案由+ 要素”智能识别模式嵌入综合业务系统，实现审判效率大幅提升。深化破产制度改革，首创预重整制度，率先探索执行转破产机制改革，上线“深·破茧”系统，建立国内首个专门破产事务管理机构，构建起“法院审判、机构管理、管理人执行、公众监督”的破产管理体系。全面推行知识产权侵权惩罚性赔偿制度，出台首个加强数字经济知识产权保护的实施意见，探索知识产权证据制度改革，完善技术事实查明机制，建立惩罚性赔偿机制，探索在专利案件中实施“先行判决+ 临时禁令”。打造合规示范区，推出企业刑事合规“五个一”工作模式，探索实行“行业自治+ 行业合规”和“刑事从宽处理+ 行政从宽处罚”双重激励机制。打造国际区际商事争议解决中心，拓宽涉外涉港澳台非诉纠纷解决路径。

四是升级法律服务助力企业行稳致远。实施“民营企业法务提升计划”，在全国首发《民营企业法务指南》。成立国内首家针对创客群体提供全生命周期、一站式法律服务的创客法律服务中心，打造全国首部专为创客量身定制的《深圳创客法务指引》。搭建专利成果转化服务平台，成立知识产权服务中心。推动在市、区公共法律服务中心开通高层次人才法律服务“绿色通道”。全面推进公共法律服务进园区，协同整合律师、公证、仲裁等资源为企业提供“一站式”法律服务。推进制定国内首个企业合规建设地方标准，为企业合规建设提供标准化指引。引进外国和港澳高端律所在前海设立代表机构，上线全国首个“一带一路”法治地图，为“出海”企业提供涉外法律服务。

（二）薄弱环节

深圳聚焦开放创新和以法兴业，城市吸引力、创新力、竞争力持续提升。但随着社会经济结构的复杂化与多元化、新兴行业的不断兴起，以及与国际经济发展的逐步融合，深圳的法治化营商环境建设也面临一些问题。

第一，立法的前瞻性和协同性需进一步加强。一是重点领域立法亟需加强。法治化营商环境建设要协调好创新创业与制度创新的关系，有效应对新兴产业的引入对监管和保障提出的新要求。深圳企业在数字经济、生物医疗等领域已面临一些制度障碍，需要率先突破。二是营商政策的系统性、连续性有待加强。以互联网金融行业为例，前期发展良莠不齐，在出现问题后，各项整治政策接踵而至，极大地加重了互联网金融企业的负担，使不少合规企业也难以为继。三是缺乏统一的法治化营商环境指标体系，没有形成整体的评价标准和全面的营商规范体系。四是粤港澳大湾区规则衔接和机制对接还需更多授权和进一步分领域推进。

第二，政府部门需进一步协同配合。一是不同部门间的业务标准不统一。以审批制度为例，由于数据权属关系不明确、沟通机制不完善、监管方式不全面等，致使各部门普遍存在不愿共享的心理，产生了并联审批的可操作性低、数据难以有效利用等问题。在知识产权保护方面，行政部门和司法部门呈现“双轨制”模式，造成标准多样化、机构重叠化，降低了知识产权保护的衔接度。二是信用信息归集不完善，共享渠道不畅通，导致以信用为核心的监管难以大规模推广应用。三是政府公共数据开放度不高，数据公开范围窄，频率缓慢，社会成员获取难度比较大，缺乏与民众的良性互动。同时，公开数据的经济价值未被充分挖掘，资源利用率低。

第三，司法资源供给不足。一是司法审判过程冗长、效率不高，因诉讼拖延影响企业生产经营的现象仍然存在。以企业破产为例，不论是企业自身还是债权人在申请破产清算或重整时，依然存在立案难、时限长、配套制度不健全等问题。二是生效裁判“执行难”问题依然严峻，胜诉一方当事人的合法权益难以得到充分保障。三是深圳与外地司法机关在信息资源共享、调查取证、强制执行等环节的联动工作机制缺位，区域司法壁垒明显。四是涉外商事判决的执行力较弱，司法过程中对外商投资管理制度和规范的适用水平比较低。五是智慧司法推进过程中，面临着数据库相对封闭、复合型人才短缺等问题。

第四，多元化纠纷解决机制亟待优化。一是调解前置程序执行不力，目前很多法院已经通过制定调解分流工作方案，推进繁简分流工作，但尚未形成明确具体的审查标准，造成大量案件调解未果后又流向法院，不仅降低了纠纷解决效率，也增加了当事人的负担。二是司法确认制度仍需完善。司法确认制度增强了调解协议的执行力，但目前司法确认制度的应用范围很窄，间接影响了当事人对争议解决方式的选择自由，也无法实现争议解决途径的有效分流。三是缺少正向激励机制。在目前的工作考核中，还没有将多元化纠纷解决机制建设的情况纳入评价范围，或者占比很低，将无法对参与主体形成积极的正向激励。

四、深圳进一步优化法治化营商环境的路径探索

市场经济本质上是法治经济[10]，法治充分保障了经济发展的便利性、稳定性和可持续性。完善的法治可以对多元主体间的利益冲突进行协调，并对其利益需求进行整合，进而减少了多元主体之间的无序博弈产生的各种成本。换言之，交易成本降低的因素可归因于法治化[11]。因此，深圳应立足于有为政府和有效市场的共同推进，聚焦“提质升级”，从社会需求、市场目标、实践要求出发，围绕提供高效便民政务服务、完善商业纠纷解决机制、优化政企关系、促进市场良性竞争等方面，积极推动实现政策制度的科学性、政务服务的有效性、资源要素的流动性、市场竞争的公平性，进一步优化法治化营商环境建设的制度供给和路径依赖。

第一，坚持改革创新，积极承担为国家“试制度”的责任，进一步增强法治化营商环境建设的主动性、协同性。优化营商环境是一项长期性、系统性工程，重点在于根据市场主体需求，驰而不息推进改革，以积极主动的深层次改革举措破除市场阻碍、激发市场活力，以法治引领改革行为、降低改革成本、巩固改革成果。首先，应积极对接市场需求，坚持产业政策的存量清理和增量把关，废止妨碍公平竞争的制度规定，积极推进产业政策普惠化，促进科技、资金、劳动力等要素合理流动，形成鼓励和保护创业创新、科技创新的营商氛围。其次，以建设法治政府、诚信政府、服务型政府为抓手，加快推进简政放权、放管结合等改革，进一步理顺市场和政府的关系，深入解决政府直接干预资源配置、管得过多过细以及职能越位或缺位等现象，推进建立以负面清单管理为核心的市场投资制度、以贸易便利化为重点的市场监管制度、以优化产业布局为主的开放创新制度。

第二，坚持科学立法，推动经济特区立法实现“单兵推进”和“系统集成”有机结合，进一步推动营商环境建设体系化、系统化。改革与法治犹如车之两轮、鸟之两翼。对于深圳而言，在立法方面必须用足用好经济特区立法权，主动靠前、积极作为，充分发挥高质量立法对高水平营商环境的引领、保障和推动作用。首先，深圳应直面近年来营商环境建设中出现的新情况新问题新挑战，既着眼全局，由点及面成体系开展立法，突出调研论证等环节，整体铺就一张优化营商环境的“法治拼图”；又突出重点，聚焦高水平改革开放、产业创新发展、资源要素配置、现代城市治理等重点领域和关键环节出台专门法规，靶向解决涉企权益保障的“难点”“痛点”问题。其次，更加注重立法与实际市情特点的相适性，深入论证立法需求项目必要性、可行性，坚持立法质量与效率并进并重，不搞超前立法、复制立法、脱离实际的立法，动态调整法治保障需求事项清单，不追求通过一项单纯法规解决所有问题，因地制宜、循序渐进，给相关企业满足新的政策要求留下必要的过渡期。再次，加强法规规章的“立改废释”。综合运用体系思维、类型思维、融贯思维，结合当前营商环境发展遇到的问题以及因形势变化而不适应的法规规章，深入推进“立改废释”，使各项制度更具针对性、可操作性，并同步优化立法后评估机制，建构合理的评估指标体系，逐步构建起多层次、立体化、符合市场经济发展规律的营商环境制度体系。

第三，坚持用户导向，以实实在在的市场感受度和市场活力度为评价标准，为中小企业提供更加精准高效的优质法律服务。中小企业是深圳经济增长的重要动力和经济韧性的重要基础。以企业为中心的微观营商环境，本质上就是企业在市场活动中所感知的一系列由规则、程序、机制等构成的法治环境[12]。深圳要细化落实国家和省支持中小企业发展的政策，最大限度缩短时滞、清除堵点，促进政策红利充分释放，让市场主体尤其是中小企业早受益。首先，持续深入挖掘政策潜力，全面梳理、用好用足已出台的帮扶市场主体纾困、稳岗拓岗等政策措施，进一步清理在市场准入、政府采购、招投标等领域的隐性壁垒，积极回应市场主体需求。其次，进一步优化包容审慎监管，依据行业部门特征和发展阶段不同，动态调整监管措施，推进企业合法合规经营。克服选择性执法与运动式治理，进一步完善对中小企业的执法内容、执法能力和执法责任。第三，加大对中小企业在人才招聘、研发投入、转型升级等方面的引导和服务政策研究，健全知识产权服务体系与维权机制，关注新兴科技在帮助中小企业优化管理方式、创新商业模式等方面的作用，为新经济新业态的成长提供土壤。

第四，坚持优化司法保障功能，有效回应市场主体发展法律问题，强化司法救济的公平性、有效性。公正、高效、权威的司法能够有效化解民商事纠纷，平等保护各类市场主体。深圳应不断探索体制机制创新，在诉前、诉中和诉后各个环节发力。一是司法机关在案件审理和法律适用过程中，要全面贯彻平等保护原则，不仅保护不同行业市场主体的诉讼权利，也积极推进不同所有制主体的法律地位实现平等。二是在办案时要正确区分一般的经济违法行为与经济犯罪行为的界限，坚决防止将市场主体的民事侵权责任和行政违法责任定性为刑事责任。针对市场主体在经营中存在的高危行为和容易引起诉讼的重点环节，及时提供司法建议或检察建议，加强风险防范。三是全面推行司法公开。司法公开是提升司法公信力的重要途径，不断拓宽司法公开的渠道并突出时效性，有利于市场主体全面监督司法权运行[13]。因公共利益发展或政策调整等事由需要市场主体进行配合的，应依法支持市场主体的补偿请求。四是完善调解、仲裁、诉讼有机衔接的多元纠纷解决机制，形成“非诉解纷在前、多方主体协同”的多元纠纷解决体系，加大对矛盾纠纷引导端和疏导端的制度供给，从源头上减少诉讼增量。

第五，坚持国际视野，紧踪国际科技发展和产业布局调整新趋势，建立与国际规则接轨的营商环境规划体系。在经济全球化背景下，关注跨境制度规定和差异问题，进一步推动制度开放与融合，促进外商投资、跨境贸易等国际商事规则对接至关重要。一是深圳要进一步畅通资本、人才等传统生产要素流通机制，同时推动数字资产、数字金融等创新要素跨境流动，向经济发展的新兴领域延伸，积极适应产业融合发展、业态模式改革等新需求。二是积极打造国际法律服务园，汇聚各类法律服务机构、窗口，构建“一站式”“集约化”法律咨询、服务办理和纠纷化解平台，全力推进国际法律服务中心、仲裁中心、争议解决中心建设，更好发挥制度创新与法律服务相结合的集成作用。三是健全外商投资企业权益保护机制，为其提供充分的政策指引、投资规范、诉讼协调等服务，以规则保障外资企业等市场主体地位平等。

第六，坚持以人为本，进一步加大人才培养力度，建设专业水平卓越的高素质人才队伍。司法队伍是营商环境法治化建设的主要力量，德才兼备的高素质法治队伍可以为营商环境法治化进程提供强大可靠的人才保障[14]。一是加强复合型人才培养。围绕先行示范区建设和综合性国家科学中心等重点任务，以及高水平建设人工智能、网络空间科学与技术、生命信息与生物医药实验室等重大创新载体需求，进一步优化院系和学科设置，重视多学科知识的培训以及多元化思维的培养。二是加强法治实践型人才培养。智慧法治并非是互联网信息技术与法治工作的简单叠加，其有效推进很大程度上取决于人才对技术、需求等内容的综合认知。因此，要推动深圳高校、科研机构与行业协会、企业、律师事务所等开展更加紧密的合作，充分形成技术优势和人才优势的融合。三是优化国际法律服务人才引进制度。支持专职法律服务人才参加境内外非学历培训，支持具有国际视野、通晓国际规则的法律服务人才参与国际组织合作或到有关国际组织交流、任职，鼓励法律服务人才参与国际规则、标准的制定和谈判，在国际事务中培养和锻炼涉外能力。

第七，坚持与时俱进，主动适应数字时代要求，积极推进数字化转型。随着大数据、人工智能、区块链等信息技术的日新月异，互联网降低了各类主体参与营商环境建设的信息成本和沟通成本，也为法治化营商环境建设提供了充足的数字化转型支撑。因此，深圳要率先完善数据产权制度，对各行业数据进行分类分级，采取多样化的安全防护策略。一是加快构建数字营商环境法规制度体系，深化数字营商环境构建中的公共数据开放共享，提升数字经济相关法律法规和标准的融合应用。二是积极运用数字技术对政府治理方式、流程、手段、工具进行全方位、系统性重塑，运用大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，全面加强各级政府部门线上线下一体化公共服务水平，实现公共服务普惠便利化。三是加强外部数据有效运用，充分运用大数据科学分析企业运行特点和实际诉求，主动聚焦分析难点、痛点问题，精确传递至相关部门，细化量化服务举措，开展个性化、差异化服务，打造先行示范的“互联网+政务服务”体系。四是推动大数据、区块链等新兴科技与法治业务融合，推进智慧审判、智慧执行，完善在线诉讼、在线调解，提高司法产品质量与司法服务能力，不断拓展司法为民的深度与广度。