实质-路径-保障：全过程人民民主赋能社会治理的多维探析

宋 玉

（安徽省社会主义学院，安徽 合肥 230051）

“发展全过程人民民主，保障人民当家做主”是党的二十大报告的重要篇章之一。“完善社会治理体系”“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，是新时代新征程党和国家对社会治理领域作出的重要安排和部署。全过程人民民主的“全链条全方位全过程”[1]04属性自然要求覆盖社会治理领域，从全过程人民民主中挖掘出“民主”的巨大能量，赋能社会治理过程，既是全过程人民民主“具有显著制度优势的高质量民主”[2]的重要表现，更是社会治理现代化建设的内在要求。

一、民主治理：全过程人民民主赋能社会治理的实质

全过程人民民主是习近平总书记在视察基层社区时提出的，彰显出全过程人民民主与基层群众的密切相关性，是一种广泛、真实、有效的，能够切实实现人民当家做主的民主制度。社会治理主要集中在基层，是以党的领导为核心、多元主体协同共商、谋取社会公共利益最大化的一种治理活动。全过程人民民主为社会治理注入了庞大的“民主能量”，构建出“民主治理”。要解析民主治理的内涵，首先要探究民主的本源性问题。

（一）民主的本源性问题

自熊彼特将民主界定为“选民选举政治家的过程”[3]之后，就开启了现代民主理论的先河，由此“选举”作为民主的核心概念被西方世界奉为圭臬，而“如何在技术上对选举程序不断精进”也成为现代西方民主政治理论研究的重点议题。“选举民主”逐渐演化为西方民主的核心表达，但是，仅对于程序性民主的追求已然跟不上人类政治文明的进程，实质性的参与才是民主的核心诉求。从词源意义上探究，“democracy”（民主）来自古希腊语“demokratia”，本意是指“人民的权力”[4]01。“人民”真实意愿的表达与执行，是衡量一个国家民主性质与质量的重要标尺。马克思在《黑格尔法哲学批判》中指出，民主制实质上是“人民的国家制度”，“在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定。”[5]可见，民主的本源性[6]问题不仅涉及选举，更强调选举之后的公共政策的选择，是集中在“组织政权”与“政策选择”这两个层面上，即“所谓民主无非是政治共同体中保证公权力与民众集体意志适应性的理念和制度”[4]01。

（二）民主治理的内涵

不同于西式民主仅停留在投票环节，全过程人民民主有效诠释了“民主的本意就是人民的权力”这一核心内涵，始终将“人民”置于国家政治生活的主体性地位，切实将“民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督”五大民主链条串联起来，打通了“民众集体意志的表达和凝练”与“民众集体意志的有效执行”两个层面，是一种本质上完全超越西式选举民主，能够真实反映、准确表达与有效执行人民意愿与诉求的“全链条全方位全覆盖”的民主新形态，是实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一[1]04，最具中国政治实践的原创性表达。

新时代新征程社会治理面临新的机遇与挑战，需要与时俱进，不断健全以“共建共治共享”为核心内容的社会治理共同体。“共建共治共享”就内在蕴含着“公众参与、社会协同、民主协商”等理念，表达出“人人有责、人人尽责、人人享有”等参与性民主的诉求，透露出实质民主的特征。正如马克思主义理论所强调的，民主要坚持全面性和过程性，社会主义民主必须具备人民主导、广泛参与的治理机制。[7]

熊彼特等现代民主理论学者将选举民主中的民众参与限于投票这一政治过程，是一种“在投票时被唤醒、投票结束后休眠”的短时民主状态，最终只能导致“少数精英的积极参与和多数民众的政治冷漠”[8]。而判断民主实效如何的最根本依据，是人民群众的意愿与诉求能否进入公共政策流程甚至上升到国家意志层面，尤其是社会治理所覆盖的大量基层群众的集体意志是否有畅通的表达渠道、能否全面地给予执行。正如习近平总书记所指出的:“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”[9]全过程人民民主与社会治理在“民主”上达成的契合，就为全过程人民民主赋能社会治理过程提供了基点，构建出民主治理。民主治理是政府或非政府组织在公共事务的管理中,通过吸收公民或其组成人员参与公共决策及其实施过程，以最大限度地增进公共效益。民主治理不仅重视选举过程，更强调“在选举之外的治理，将治理中的民主作为实质民主的核心”[10]76，通过多样化的协商路径为民众集体意志的表达凝练与有效执行提供渠道，链接起选举与治理，将民众参与的范围从选举扩大到选举之外的政策制定、协商、管理和监督等一系列政策环节之中，切实追求民主的实质性参与。

二、多维嵌入：全过程人民民主赋能社会治理的路径

完整的制度程序与完整的参与实践以及内在蕴含的人民至上的价值取向，就从制度、行动、价值这三个维度构建起全过程人民民主的基本政治逻辑架构。首先，制度是具有显著长期性、根本性、保障性的功能载体，为价值目标的实现与具体行动的开展提供了基础性的支撑。完整的制度体系是全过程人民民主政治逻辑的基本载体，强调民意的实现应当贯穿于“五大民主”链条的全领域、全要素、全过程，凸显出全过程人民民主过程的完整性与真实性；其次，行动是在价值指引下对制度规范的具体实践。完整的实践路径是全过程人民民主政治逻辑的行为表现，强调以协商民主为主要路径，通过协商、讨论等方式整合方方面面的利益诉求，实现最大多数人的民主；再次，价值是事物发展的内在规定性，直接指向事物发展所追求的目标与意义，规定了制度体系的建设方向与具体实践的前进方向。人民至上的价值取向是全过程人民民主政治逻辑的核心要素，明确了全过程人民民主必须以“人民至上”为特定的价值基准，凸显“以人民为中心”原则，强调人民集体意志的表达与执行。

梳理清楚全过程人民民主的政治逻辑架构后，依据“基础-核心-外化”的逻辑，调整三大要素的排序：将制度体系作为基本保障位列第一、价值取向作为核心要素位列第二、最后是行动路径。并由此延伸思路，思考全过程人民民主如何从这三个维度嵌入社会治理体系，赋能社会治理行动：全过程人民民主具有完整的制度体系与完整的实践路径，以人民至上为价值取向，通过将选举、协商、决策、管理和监督等“五大民主链条”贯穿于社会治理的各环节各领域，不断扩大政党与社会、国家与社会之间的交集区域，塑造全新的互动机制，畅通组织脉络，激活资源流动，提升治理能力，推动形成党的主张、国家意志与人民意愿的三者统一，以此来实现对社会治理的赋能。

（一）制度层面：以“1+3 结构”为制度载体，为社会治理强基

制度是民主政治发展的核心议题。新制度主义理论强调，制度是构建个体或组织间相互作用关系的重要途径，组织行为必须符合其所处的制度环境的预期与约束，即符合“合法性”要求。合法性就构成全过程人民民主赋能社会治理的逻辑基点，即社会治理必须符合全过程人民民主的制度体系的约束与预期。从“制度-价值-行动”三大维度之间的关系来看，制度体系是基础性的支撑与载体，强调全过程人民民主要在制度层面为社会治理强基。

首先，从逻辑构成视角来看，我国全过程人民民主的制度系统是“1+3”结构，其中“1”是指人民代表大会制度，这是实现全过程人民民主最重要的制度载体，是“人民民主”在“组织政权”这一政治过程中民意的表达与凝练，是民众实质性参与政治活动的最有力的制度根基。“3”是指中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等[11]；从结构功能视角来看，“1”是根本，“3”是延展。人民代表大会制度是保障人民意志、实现人民意愿、切实维护人民当家作主的制度安排，是全过程人民民主制度体系的根本性结构，规定了“1”与“3”之间的结构逻辑与功能秩序。“1+3 结构”为有效回应不同阶层、群体、地域人民的利益诉求，从多个层面多个渠道提供全方位的制度支撑。

其次，全过程人民民主“1+3 结构”的完整制度安排，为社会治理提供全方位立体化的民主参与渠道，强化了社会治理的制度根基。第一，人民代表大会制度是确保全过程人民民主赋能社会治理的最根本制度保障。各级人大对人民负责，受人民监督，确保国家的根本权力真正掌握在最广大人民手中，是切切实实体现人民当家做主的制度安排。而社会治理主要集中在基层，最新统计数据显示，县乡两级人大代表占五级人大代表总数的比例近95%，基层人民的集体意志能够通过人民代表大会制度有效进入公共决策并具体落实到政策安排中；第二，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是保障全过程人民民主赋能社会治理的重要制度安排。新型政党制度有效避免了西方多党政治“挟邪取权、彼此倾轧”的弊病，实现了政党之间的团结统一，保证了决策的民主化科学化，为社会治理提供稳定有序的政治社会环境。社会资本理论认为公民信任与参与、公民精神与协作是党和政府应该重视的一种重要资源，能够反哺民主运转的效能。[12]新型政党制度注重关照不同阶层、不同群体的具体利益，反映和体现人民民主的真谛，最大程度地凝聚起社会共识，积累起社会治理所需的丰厚社会资本；第三，民族区域自治制度是在民族自治地区保障全过程人民民主赋能社会治理的一项重要制度。设立民族自治机关、行使“自治权”，就是要充分结合本地实情、因地制宜地发扬民主、汇集民智、凝聚民力，就是要在民族地区社会公共服务的“共同生产”[9]79中积极践行全过程人民民主，这有利于培育民族地区人民群众的积极公民意识[9]79、激发他们参与社会公共事务的热情与责任，从而有效提升社会治理的效率与效益、达成上下互动的“善治”；第四，基层群众自治制度则在基层保障全过程人民民主能够有效赋能社会治理。基层民主是全过程人民民主的重要体现，社会治理中的民主参与与基层民主重叠空间最大。基层群众自治制度为基层人民群众自主管理村社事务、积极践行基层民主、培育基层群众的民主意识与责任意识提供了制度载体。基层群众通过践行全过程人民民主，充分有力地表达出自身的价值便好与意愿诉求，促进了公民性、彰显了公民权[13]，能够有效增强“政府回应性”[10]76，提升政府与社会之间的沟通效能、增强社会治理能力。

（二）价值层面：以“人民至上”为价值内核，为社会治理铸魂

价值涉及事物发展的核心要素，直接表达出一个事物的目标选择与意义追求。价值维度是全过程人民民主政治逻辑的内核，表达了我国政治发展的内在真实意愿。从“制度-价值-行动”三大维度之间的关系来看，价值取向作为一个前提性条件，直接决定着全过程人民民主的制度设计与行动方向，具有根本性的指引作用，强调全过程人民民主要在价值层面为社会治理铸魂。

首先，民主最核心的要素是人民，作为“人民的权力”，需要真实反映和协调人民群众的利益诉求、有效融汇和凝聚人民群众的智慧力量，真正遵循“以人本身作为目的”的价值依归。在具体政治实践中，这就要求“共同体的公权力与民众集体意志要相适应”，而全过程人民民主强调人民意志的表达要遵循“人民至上”的价值基准，坚持人民立场，将人民作为检验民主实效的唯一评价主体，事事时时以人民为中心，正如习近平总书记所指出的，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”[14]。

其次，全过程人民民主以“人民至上”为价值内核，要求在社会治理过程中始终以人民群众的美好生活需求为治理导向，铸牢了社会治理的“灵魂”。第一，在理念上，坚持人民的整体性。全过程人民民主以马克思主义哲学理论为指导，认为人民群众是历史的创造者、是社会进步的推动力量。人民群众在质和量上均表现为有机整体而非个体的简单集合，这就要求在全过程人民民主赋能社会治理过程中要坚持人民的整体性，将个人福祉与人民利益相统一，始终关注人民群众的集体意志与利益诉求，以实现和维护人民群众的权利和利益作为根本出发点；第二，在价值上，凸显鲜明的人民性。人民性是全过程人民民主的本质属性，强调需要依靠人民、体现人民的主体力量、彰显人民的主体地位。全过程人民民主在赋能社会治理过程中能够最大限度地将社会治理的重要主体——人民群众吸纳到民主制度体系中，在社会治理的各领域各环节中充分发挥出人民的主体力量，通过问政于民、问计于民等多样化的民主参与渠道，引导民众将个体命运与国家命运紧密联系，一方面充分表达出自身的意愿与诉求，另一方面在社会治理的方方面面有效地凝聚民心汇集民智；第三，在导向上，追求治理的实效性。民主不是一个抽象的概念，而是一种脚踏实地的公共生活方式。全过程人民民主的“全链条全方位全覆盖”属性，要求系统地、协同地、全面地处理民主与民生的关系，切实将民主治理的效能落实到人民群众美好生活需求的方方面面，始终以人民的幸福感、获得感与安全感为绩效导向，关注民生问题，追求治理的实效性。这既是全过程人民民主的价值依归，也是社会治理保持公共性的必然要求。

（三）行动层面：以“协商民主”为实践路径，为社会治理蓄能

行动是人们在某一价值指引下，依据制度的激励或约束等指向性规范而采取某种行为的结果。行动维度是全过程人民民主政治逻辑的外化表现，是衡量全过程人民民主实效的判断依据。从“制度-价值-行动”三大维度的关系来看，行动是制度与价值外化于行的具体表现，强调全过程人民民主要在行动层面为社会治理蓄能。

首先，全过程人民民主完整的参与实践不仅包含票决民主，更注重协商民主。不仅关注“投票选举”环节，更关注“选举”之后各项公共政策的制定与执行中的“协商”环节，这是全过程人民民主具有显著制度优势的高质量民主的表现。全过程人民民主追求全社会意愿的最大公约数，尊重最大多数人的利益和诉求，支持和鼓励各种形式的协商贯穿于民主全过程。协商民主重点在于协商，就是要做到：协商主体要广泛多层、协商渠道要规范透明、协商结果要公平公开，如此，真正做到“有事好商量、商量有结果、结果能践行”，才能最广泛地凝聚起社会共识。

其次，全过程人民民主以“协商民主”为实践路径，为社会治理畅通多元协商渠道，聚集起“最大数”的民智民力，蓄积起社会治理的巨大能量。第一，为社会治理多元主体表达真实意愿提供了多样化的协商路径。全过程人民民主在赋能社会治理过程中，通过开放包容的政治体制、健全完善的制度规范以及协调有序的组织程序来推动社会不同阶层、群体、地域人民的政治参与，尽可能地畅通人民的意见表达和利益诉求渠道，为社会治理的多元主体提供多种形式多个维度的沟通与协商路径；第二，为社会治理的决策优化聚集了最大范围的民智民力。全过程人民民主的核心要义，是要让协商贯穿于民主参与的各环节和全过程。全过程人民民主赋能社会治理就强调和鼓励社会治理的多元主体要在党的全面统一领导下，通过各种形式的协商、协调、协议，找到最大公约数，广泛汇集民智、有效凝聚共识，维护各方利益，充分激发出“协商民主”的治理效能，在“民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督”等一系列程序与机制中，将基层群众的集体意志贯穿到多数决策中，消除个体中的非理性行为，通过渐进方式实现集体理性，追求全面共识而非简单粗糙的多数裁决，以减少决策失误的成本与风险；第三，为社会治理的现代化建设培育了最亟需的行动人才。行动的具体效能如何取决于多种因素的集合，但其中行动主体的能力与意愿是最重要的影响因素之一。全过程人民民主的“全链条全方位全覆盖”属性，要求“协商民主”不仅仅是国家治理的上层制度，更应该要落实和运用到社会治理的各环节各领域，甚至社会生活的方方面面，其理念和方法成为人民群众的处事方式，各种协商形式在基层遍地开花，有效地在实践中培育了普通群众的政治参与能力与民主素养，这就为社会治理的行动主体提供了培育机会和锻炼空间。

三、党的领导：全过程人民民主赋能社会治理的保障

党的领导是中国特色社会主义最本质特征，也是发展全过程人民民主的根本保障，是在全过程人民民主赋能社会治理过程中抑制“资本政治”“民主捕获”的重要利器，是引领社会治理高效前行的根本遵循。

（一）抑制“民主捕获”的发生

“民主或许是良政善治的必要条件，但绝不是其充分条件。”公共选择理论奠基人奥尔森曾明确指出西方民主存在悖论：西方国家存在大量利己性分利集团，必然以追逐自身集团的利益最大化为目的，甚至可能通过选举操控政府的法律和程序，以贯彻实施排他性政策而获取集团利益，断不会为增长社会公共利益而作出自我努力与牺牲，因而本义作为“人民的权力”的民主，就沦为分利集团的政治工具，民主被“捕获”了。究其根本，是因为在西方民主制度体系下，国家不能抑制分利集团的这种逐利行为，无法提供一个必要的约束性竞争机制，缺乏维护社会公平的能力。而破解这一困境的关键点就是需要一个超脱的政治力量出现，有效约束和克服分利集团的破坏性竞争，优化民主制度的设计，引导民主回归“人民的权力”的本义。在我国，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征。党来自人民、根植人民，没有任何自身利益的追求，大大超越了西方民主制度下的“政党”内涵，是坚定站在人民立场、以人民至上为核心价值依归的超脱政治力量，完全有能力、有立场遏制“民主捕获”，在引领全过程人民民主赋能社会治理过程中，就能有效保障民主回归人民的核心本义。

（二）提升民主治理的效能

党领导一切的核心地位决定了全过程人民民主赋能社会治理时，同样需要发挥党总揽全局、协调各方的作用。全过程人民民主通过“制度-价值-行动”三大维度嵌入社会治理过程，为其赋能，而每一维度背后都离不开党的全面统一领导。

首先，在制度层面，坚持中国共产党的领导，坚定正确的政治方向，确保全过程人民民主赋能社会治理立场鲜明、战略长远。全过程人民民主赋能社会治理的前提是要始终保持在正确的政治道路上，最大化地激发出民主制度的优势。在全过程人民民主赋能社会治理过程中，党的领导以坚实全面的组织体系为载体，表现为一种自上而下的垂直领导力量，能够有效贯通社会治理领域关于民主规则运用的制度壁垒，进一步优化社会治理的制度设计，全方位、全领域、全流程地吸纳和整合全过程人民民主赋予的民主资源。

其次，在价值层面，坚持中国共产党的领导，以全心全意为人民服务的宗旨，引领全过程人民民主赋能社会治理始终坚持“人民至上”的价值内核。全过程人民民主赋能社会治理的核心是“人民通过党的领导凝聚为有机整体”[15]，发挥出“人民整体性”的强大动能，治理成果由人民共享。在全过程人民民主赋能社会治理过程中，党的领导能够精准标定社会治理各主体的作用方位，进一步梳理相互关系，通过整合全过程人民民主“五大民主”链条的合力效应，引领民主治理过程以“人民的美好生活”为绩效导向，追求“民主与民生耦合”的协同效能。

第三，在行动层面，坚持中国共产党的领导，以强大的政治势能，提升全过程人民民主赋能社会治理的科学性与有效性。全过程人民民主赋能社会治理的关键是有效激发全过程人民民主蕴含的“民主”能量，在社会治理过程中进一步发挥出人民群众的深厚伟力与创造活力。在全过程人民民主赋能社会治理过程中，党的领导始终发挥着价值引领、目标控制的中枢作用，高屋建瓴般地厘清着全过程人民民主在社会治理不同领域不同环节的分项目标和任务，引导社会治理始终以善治为目标，提升民主治理的高效性。