共同富裕视角下国内“新型区域合作”问题探析

柳建文

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300071)

我国已经历史性地解决了绝对贫困问题,正步入实现共同富裕的新阶段。当前我国推进共同富裕面临的首要问题是区域发展不协调,主要表现为全国经济重心进一步南移,人口和资源过度向大城市聚集,革命老区、省际交界区等部分特殊区域面临较大发展困难,区域经济分化趋势明显[1]。区域经济学认为,区域发展与共同富裕关系密切。“区域经济政策的最终目标,是通过增进个人福利、机会、公平和社会和睦体现出来的。”区域发展“应该有助于提高人均实际收入、实现充分就业、扩大个人职业和生活方式的选择范围、保障收入和避免造成收入悬殊”[2]。中国共产党的二十大报告指出:共同富裕是中国特色社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。我们需要加大统筹力度,增强区域发展的平衡性,逐步缩小区域发展差距,促进共同富裕。

一、区域合作与共同富裕

经验表明,区域发展不均衡以及其他形式的经济极化现象使得国家建立政策共识更为困难,其结果是导致发展的不确定性和不稳定性,而区域合作在解决区域发展面临的各种问题上具有重要功能[3]。首先,区域合作是国家内部经济的一种分布式创新策略,包括国家内部各地区之间的经济合作和知识交流,能够提升资源配置效率,提高生产力,有利于经济增长和共同发展。国家内部的区域合作理论起源于20世纪80年代,当时受到资源经济学、国家竞争力、地理经济学等多种理论的影响,常被认为可以实现国家资源配置的最优化,进而达到最大化国家生产力的目标。国际政治经济学的多元共生发展理论指出:多种主体存在于同一个社会经济系统中,形成了一种复杂的共生关系,他们彼此之间都是相互依赖的,存在不可分离的共生关系,有助于促进各类主体间的合作关系,从而形成一种协同(Synergy)发展的模式。为了充分发挥地区之间的互补优势,推动国家内部区域合作收益的最大化,学术界提出“双轴式国内结构合作模式”。双轴式国内结构合作模式强调从两方面促进区域发展绩效的最大化。一条轴线是促进不同地区资源间、劳动力间和技术间的互补配置,并促进行业之间的联动发展。另一条轴线则是集中区域力量共同开发资源、筹措重大项目;减少区域内的贸易障碍;降低区域内成本实现区域内优势互补;制定共同的对外政治经济政策,提高本区域的经济竞争能力,使不同地区之间能够实现真正的相互增益式合作。“实践证明,由区域经济合作所形成的经济综合优势产生的经济效益是各区域在分散条件下所不可能取得的”[4]。国内区域合作的理论模型还有区域分工理论、产业集群理论、网络组织理论等,均以促进区域共同发展和共同繁荣为主要视角,主要关注区域发展能力的整合,区域协同发展过程中协作机制的建立。

其次,区域合作的主要目标包括经济的稳定增长和社会财富的公平分配。“多元经济利益融合理论”(MPIET)建议,各类经济主体应通过充分的合作来实现相互间的经济利益融合,在“多元经济利益融合理论”框架下,一国内部各个地方单元可以通过共享技术及资源,提升参与各方的经济环境质量,促进社会福祉及文化发展。这同时意味着一个区域性合作战略、行动计划和共享机制可以使所有参与者共同受益,从而达成国家财富分配的均衡化。从国家政策和制度协同角度来看,国家应该弘扬公平、正义、幸福的发展理念,并制定适当促进地方合作的政策和制度促进国家内部公共服务资源的优化配置与完善。从实践中看,“合作是解决区域共同问题的政策手段,不仅在经济一体化、产业结构调整等经济领域,在跨区域的公共物品和服务供给等领域中,地方政府的合作治理也是重要决策内容”[5]。

最后,国民经济的增长和财富的分配都离不开区域发展资源的合理配置,推进和创新区域合作方式已经成为我国推进共同富裕的关键环节。目前,我国提出从经济、社会、文化各方面全面推进共同富裕,需要增强地方之间的互动协调,努力实现公共资源的有效配置与优化调节,以促进社会经济全面协调发展。习近平总书记指出,主动解决地区差距,实现区域协调发展,不仅是国土空间均衡布局发展的需要,也是走共同富裕道路的要求[6]。近年来,我国各级地方政府立足新的发展阶段,积极推动和创新区域合作方式,建立了多个新型区域合作示范区——长三角中心城区联盟,长三角地区公共文化服务体系示范区,江苏昆山,上海嘉定、青浦、松江建立的“4+2”更高质量一体化发展实践联盟,晋陕豫黄河金三角区域合作先行示范区,湘赣边区域合作示范区,衢州四省边际共同富裕示范区,高淳-宣州省际毗邻地区新型功能区,江西赣州、浙江丽水的革命老区共同富裕先行示范区等。这些新的区域合作共同体在缩小区域差距、促进区域平衡发展方面发挥了重要作用。我国的新型区域合作有利于夯实共同富裕的社会经济政治基础。梳理和总结新的区域合作模式,继续深化和完善新型区域合作,可以成为我国未来推进共同富裕的重要抓手。

另一方面,我国的新型区域合作是地方政府近期起步探索出的一种新的协同发展模式,它涉及多个地区的政府部门和相关机构,在实施过程中仍然存在一些挑战,需要推动相应的政策与制度变革,以满足地方合作发展之所需。2018年中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出要深化区域合作机制,推动治理的协调联动,构建区域基础设施体系,加强区域共建共治。

本文的基本思路是:首先,在实践层面上介绍我国开展新型区域合作的现状;其次,分析我国新型区域合作的模式及机制;最后,在制度层面上就如何进一步推进和完善我国新型区域合作提出相应的思考和建议。

二、新型区域合作的实践探索及其特征

(一)以互利共容为合作动力建立稳定持续的利益共同体

“共享性”是实现共同富裕的核心要素和必要条件[7]。在区域合作中,一个长期存在的难题是如何找出那些使地方政府利益倾向于整个区域经济绩效的“共容利益”(common interesting)。在西方的公共选择理论中,这类与“共容利益”相关的问题被称之为“集体行动问题”。在各类集体性活动中,由于主体间存在价值观差异和信息不对称而造成集体行动的不一致,即“协调失败”。当合作涉及大量主体时,协调失败现象尤其容易出现。在区域发展中,特定的政府部门或官员可能出于部门自身利益制定和实施产业政策,从而使最优的政府干预发生扭曲。但是,当行为者的资源需求相似,有同样的行为准则以及互惠性预期时,地方之间的集体合作往往比较容易达成[8]。因此,当一个地区的发展有益于其他地区的发展,而其他地区的发展反过来又会对该地区的发展产生支持作用,就会产生“区域共容利益”,区域共容利益区别于行政区域的狭隘利益,是指相关地区在社会经济发展中形成共同信念和一致行动的一种激励相容状态,彼此相互支持,而不是一味追求辖区利益。区域共容利益的形成有助于地方之间形成一个共同支持的发展目标,能够防止各种机会主义行为,保证合作双方的积极性和合作的可持续性。

我国传统的区域合作主要以对口支援和协作帮扶为主,大多由中央政府或上级政府发起。例如1979年开始组织实施的内地省市对口支援边境地区和少数民族地区;20世纪90年代浙江、福建、广东在省内开展的山海帮扶、苏南苏北帮扶、珠三角对粤北粤西地区的帮扶等。对口帮扶主要由发达地区无偿提供资金、物资和人才帮助欠发达地区开展社会经济建设,合作双方收益不对等,实施过程中存在资源浪费、援助方积极性不足,被援助方容易产生“制度依赖”等消极现象[9]。针对上述问题,习近平总书记指出要适应形势任务变化,转变协作思维,从过去的扶贫援助转向协作发展,更好服从“两个大局”的长远战略部署[10]。根据2017年国务院发布的《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》,辽宁省与江苏省、吉林省与浙江省、黑龙江省与广东省、沈阳市与北京市、大连市与上海市、长春市与天津市、哈尔滨市与深圳市建立了新型区域对口合作关系。与传统意义上发达地区对欠发达地区以投项目、给资金等方式进行的对口支援和对口帮扶不同,新型区域合作是一种建立在自愿、平等、互利基础上的合作方式,是地方政府综合考虑自身资源禀赋、产业基础、经济水平以及发展需求等因素主动采取的一种互利互惠的合作行为。在上述新的对口合作关系中,浙江省人均耕地面积小,粮食自给率不足40%,其对口合作的吉林省是我国重要的商品粮生产基地,目前两地合作的重点项目包括“浙粮北种”和“浙猪北养”项目。国家发改委的调研数据显示,在辽宁省发展的江苏商人超过20万人,在江苏发展的辽宁商人也有10万人之多。近期两省合作的重点项目是培植一批跨区域的共建共享企业。上述合作规划均体现出很强的互利性特点,具备了经济合作所需的共容利益。

合作双方互有需求和共同的利益是区域包容性发展和共同富裕的内在基础[11]。我国各地人口规模和结构差异较大。北京、上海、广州、深圳等一些超大型城市常住人口均超过千万,市区人口密度过高,资源承载能力有限,开发成本较大。《上海市城市总体规划(2017—2035年)》明确提出新阶段推动上海的高质量发展离不开周边地区在技术、人力、土地资源和消费市场领域的大力支持,上海需要加强近沪地区城市间的合作和战略协同区建设。近年来,这些城市纷纷在人口密度较低的地区设置飞地园区,开展产业、技术等方面的合作,形成了新型“飞地经济”合作模式,促进生产要素的跨区域流动。在长三角和京津冀地区,大都市通过“飞地经济”合作模式疏解城市中心区的非核心功能,推动产业向周边城市扩散,形成了相互嵌入式的新的区域利益共同体。

传统区位理论认为,地理位置的相邻会降低区域合作的执行成本,提高地方政府与周边地区合作的期望,因此地缘关系是地方政府构建合作关系时的重要衡量因素。但随着交通和通信技术的进步,地域相邻已不是开展区域合作的必要条件。现代技术有助于政府和企业跨越地理屏障、增加合作的机会。“信息时代的电子高速公路,作用等同于工业化进程中的铁路系统”[12]。近年来,以数字技术为核心驱动力的新型信息基础设施建设极大提升了实时信息连接和数据处理的能力,有效削减了跨地区交流的成本,一定程度上减弱了物理世界的区位劣势。目前,基于数字信息技术的跨越式合作理论侧重利用新型的数字信息技术转变传统的合作方式,建立新的相互协作关系。例如,区块链技术的出现和应用有助于改变传统的中心化、属地化的治理机制,为应对具有动态性、跨区域、跨层级特点的区域环境治理提供了新的合作模式。区块链技术可以为跨区域、跨部门的协同治理创建可信任的交流合作平台,并构建低成本的可追溯可信任机制,从而显著降低交易成本[13]。

从我国的情况看,大数据、人工智能、区块链、云计算等新兴数字信息技术发展迅速,通过区域行政管理网络和城市信息高速公路建设,逐渐实现了区域远程办公、联合监测、数据共享的普及,全面提升了区域合作的信息化支撑水平,推动了国内“数字跨越式”区域合作的大量兴起。2020年国务院《关于支持新业态新模式健康发展,激活消费市场带动扩大就业的意见》提出,加快传统企业数字化转型步伐,打造跨越物理边界的“虚拟”产业园和产业集群,发展基于新技术的“无人经济”。国家“十四五”规划纲要明确提出,鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式。目前全国已有飞地型经济园区超800个,其中依托数字技术的飞地型经济园区成为以现代信息网络为重要载体的新型区域合作形态。

“数字跨越式”区域合作有助于技术的流动和扩散,刺激技术流入地区的经济增长,对缩小地区发展差距、促进地区共同富裕具有重要价值。近期在互联网对全球经济的贡献以及如何在全球层面上对信息技术进行引导的争论中形成了著名的“社会福利派”。社会福利派强调互联网技术具有促进社会福利的潜力,尤其是在发展中国家或发达国家的落后地区。他们主张“促进技术的社会应用,以技术提高社会福利,或者说,以技术促进发展中国家或欠发达地区的工业、社会以及经济进步”[14]。20世纪90年代,美国政府鼓励微软、IBM、戴尔等高科技公司把业务向全国分散,推动了硅谷以外地区高新技术产业的发展,此举有效遏制了美国地区间经济发展不平衡,促进了地区间人均收入的缩小,具有共同富裕的效果。近年来,北京以中关村科技园为载体在全国多地建立了区域技术转移中心。目前,北京在沈阳高新区投入建设320个集成电路、航天航空、智能制造、人工智能、技术交易和服务体系等科技含量高的产业合作项目,协议投资280亿元。上海也在全国多地建有“科技创新中心技术转移基地”。日前,总部位于深圳的腾讯公司启动投入500亿元的“共同富裕专项计划”,重点将数字科技能力注入乡村振兴、低收入人群增收、基层医疗体系完善、教育均衡发展等共同富裕领域。此前“阿里巴巴公益基金会”已经分批向浙江省山区26个县派驻“共同富裕特派员”,积极探索互联网科技和区域跨越式高质量发展相结合的共同富裕新路径。《衢州高质量发展建设四省边际共同富裕示范区行动计划(2021—2025年)》提出要充分发挥数字化改革牵引性作用,打造浙皖闽赣四省边际数字产业生态,探索具有普遍意义的山区和省际地区共同富裕和现代化的新路径。

区域合作可以帮助要素冲破区际流动的种种障碍。按市场规律,经济要素一般会向区域内交通便利、人才集中、基础设施条件好的地方流动,因此区域利益初次分配的结果可能是不均衡的。利益共享是区域合作的重要前提条件,在地方短期利益与区域发展长期利益不一致时,需要通过资本市场、税收调节等手段提供区域性的利益补偿,这属于再次分配的范畴。目前,一些地方政府正在尝试通过GDP、财税、土地收益方面的利益分成建立一种新型的区域利益补偿机制。例如,广东省深圳市、汕尾市联手共建的“深汕特别合作区”,广州市和清远市共同开发建设的“广清特别合作区”,双方在合作收益的比例划分上均倾向于相对欠发达的汕尾市和清远市,体现了“共同富裕”的利益分配导向,被广东省确立为全省“新型区域合作示范区”。

此外,经济发展的流动性使得生态环境问题突破属地管理范围,出现了跨行政区的生态环境问题。“因为商品和污染物是在地区之间流动的,因此一个地区的生产和环境的破坏对其他地区环境质量会引起连锁反应,河流和风把污染物从一个区域带到另一个区域”[15]。经济活动常常意味着加重污染和浪费资源,甚至还可能会威胁到经济的长期发展,诸多民众甚至被抛于落后阶段,他们不仅没能共享到经济发展的成果,反而还经常遭受其负面影响。对某些稀缺资源,比如资本、能源和环境资源的过低定价往往会导致资本密集型技术的使用或破坏环境的项目,而后者往往又有负面的分配后果。“他们给受影响的人们造成了健康问题,降低了被污染地区土地的价值,破坏了其再生创造的能力,通常还会减少珍惜清洁环境的人们的福利”[16]。

我国在“十四五”规划实施期间制定了更加细致的经济区划体系,形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。比较大的生态功能区有黄河流域生态保护和高质量发展区、淮河生态经济带等。按照国家的区域规划,位于生态功能区的地方政府必须按照生态保护和高质量发展战略来进行发展规划。例如内蒙古自治区国土空间规划中50%左右的国土空间是生态保护区,70%左右的国土空间是生态保护建设区,进行大规模招商引资和工业建设的空间非常有限。贵州省、广西壮族自治区等省以喀斯特地形为主,肩负着区域水源涵养、气候调节、生物多样性保护等多重使命,辖区内多是国家禁止开发或者限制开发的生态功能区,这使得地方政府在相对狭小空间范围内依靠传统产业项目推动经济增长的难度大大增加,进而影响到生态保护区内居民的收入[17]。对此,“污染经济学”指出,为保护其他地区的环境质量福利而放弃经济增长的地区应该得到合理的区际利益补偿。“污染控制的收益包括社会成员在有机会享受更清洁的环境时的福利增加。为了测量污染控制活动的收益,我们必须准确估计由此产生的福利增加价值”[18]。近年来,绿色分配理论强调通过生态环境产品转移支付、生态补偿、环境税等多重手段进行再分配,以此平衡各地区的收入,特别是保证生态脆弱地区居民的生存和发展权利。其中,绿色财政转移支付是较为常见的利益补偿手段。绿色财政转移支付包括上下级政府间的纵向转移支付和同级政府间的横向转移支付。上级政府对下级地方政府的绿色转移支付将提高下级政府治理环境的积极性,而区域政府间的横向绿色转移支付则在空间上促进不同地方政府在治理环境问题上的合作与利益协调。

由于我国新的区域规划中“城市化地区、农产品主产区、生态功能区”三大区域在国家的发展中具有不同的定位,承担不同的功能,拥有不同的发展获益权,导致地区之间在发展过程中的实际收益存在较大差距。2019年,中央经济工作会议提出在长江流域开展生态产品价值实现机制试点的基础上全面建立生态补偿制度,鼓励流域上下游之间、粮食主产区主销区之间、资源输出地输入地之间开展资金、产业、人才等多种形式的生态利益补偿机制,形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。目前,跨区域生态利益补偿成为我国新型区域合作的一个重要特点。长三角、珠三角、京津冀、长江流域沿线各级政府正在开展生态产品价值实现机制试点和生态补偿示范区建设,以生态共建为重点探索建立横向生态补偿机制,流域上下游政府之间建立了生态利益补偿制度。截至2021年底,全国一共建立了13个跨省份流域生态保护补偿机制,在很大程度上协调和缓解了地方获益的不均衡现象。

传统区域经济理论认为,区域差距主要是由于缺乏大规模的经济一体化造成的。国家的区域发展战略通常包括大规模基础设施和产业等投资项目,其目的是提高区域经济一体化程度。目前,以“社会合作”为标志的社会地区主义思潮(social regionalism)已经得到各国的普遍重视。社会地区主义强调在推动区域经济整合的同时,还要共同采取积极有效的社会政策解决地方政府共同面临的诸如环保、公共卫生、教育、人口等领域的社会问题,通过区域性的社会治理实现以社会共同体为核心的区域一体化结构,并通过这些一体化的机构进行大规模的利益分配机制重建。与单纯重视经济利益的区域合作相比,我国的新型区域合作不再局限于单一的经济增长目标,区域环境治理、区域资源优化、公共卫生健康等社会目标也是地方合作的重要内容。

“行政辖区利益”常被看做是威胁区域合作持续性的主要因素,因为他们形成了一种远离公共利益的狭隘利益。从共同体语境(communal context)角度来说,国家内部区域合作应当体现出不同地方拥有共同利益的观念。例如,区域性环境污染产生的成本和治理收益往往涉及两个或者两个以上的政府主体管辖治理单元,生态、环境问题治理的互利性和共享性特点成为地方政府突破“一亩三分地”狭隘利益的内生动力,走向更大范围的区域性“共容利益”。“区域共容利益”意味着一个地区的发展会有益于其他地区的发展或者带动别的地区发展,反之,别的地区的发展也会对本地区的发展产生支持作用。共容利益的增加能够减少地方合作的不确定性,提升各地区之间的相互依存水平,形成“一损俱损,一荣俱荣”的密切利益关系。在社会经济诸多领域,共享发展是实现共同富裕的核心要素和必要条件。区域共容利益有利于强化区域共同体意识,促进区域社会经济共享式发展,加快实现区域共同富裕。

(二)以区域产业链为合作基础推动经济社会共同发展

区域产业链是指不同辖区的企业围绕特定产业的开发、生产、流通、营销所建立的相对稳定的分工合作关系。由企业协作链条形成的产业区域与所在地区的社会文化环境相结合,构成了区域经济社会共同发展的重要基础。美国经济学家胡佛最早强调了产业链在促进区域共同发展方面的重要性。“一个区域的本质,就在于各行各业和各种利益的相互依存,一种产业的任何一种变化,都对其他种种产业产生外部性和邻近效应”[2]290。近年来,“特色区域链发展”理论和“产业联动发展”理论越来越重视产业链对区域社会经济一体化的重要性,他们认为在推动区域一体化的过程中,“产业链的力量”在某些方面甚至已经超过了市场和政府的力量,成为主要的动力机制。“产业链链长能够在特定条件下弥补市场机制和行政机制的治理缺陷,因而是市场机制和行政机制之外实现产业链协同的第三种治理机制。”并且,“产业链概念超越了市场主体间的交易关系,反映了更加广泛的非市场主体和非经济交易性互动”[19]。从实践中发现,基于区域性的共有资源开发形成的产业链具有亲和力和认同性等特点,产业链的多元效应包括资源和产业效应、民意和认同效应等,具有重要的社会经济融合发展功能。

我国传统的区域对口合作项目主要由政府主导,市场机制并未能充分发挥作用,导致经济合作的专业化程度和分工程度较低。新型区域合作强调地方合作的专业化水平和分工水平。2022年国务院发布《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》,提出促进制造产业的协同化水平,选择了55个城市、269家企业作为试点。目前,按产业的上下游合作关系完善产业链条、形成完善的供应链组织、打造区域性特色产业带和区域性产业集群已经成为各地推进区域合作的主要目标。与此同时,我国的区域产业集群现象也越来越明显。长三角已经成为我国新一代信息技术、金融、航运、生物医药、新能源技术发展的重要产业基地和创新高地;珠三角成为我国先进制造业、现代服务业基地,商贸会展产业中心;京津冀成为我国总部经济、金融、科创、文化创意产业中心。

打造现代产业链是构建更有效、更深度合作生产网络的重要形式。作为生产网络的一种表现形式,产业链的发展既有利于维系区域合作的稳定性和可持续性,也有利于社会财富资源的流动和均衡。例如,上海是我国电子芯片研发设计公司集中所在的地区,但其相关业务广泛分布在长三角地区。除了研发机构设置在上海,绝大多数企业的生产环节被外包在无锡、扬州、江阴、宿迁等地,芯片的产业链创造了多元化的就业机会,不仅加深了长三角区域经济高质量一体化进程,同时也提升了上海周边城市的人均收入水平。得益于区域产业链的形成和发展,近年长三角“三省一市”的收入差距明显低于全国总体水平,并且呈现出持续下降的态势[20]。

在产业链的带动下,我国的区域合作进一步突破了传统的区位限制,形成了跨行政辖区联动发展的新趋势,成为缩小东西部地区差距的重要力量。例如,北京21世纪盛凯影视文化交流公司与云南世博集团合作建立了东方影城、中国影视产业试验区、云南艺术中心等一批特色文化产业项目,成为云南新的经济增长点。西藏与北京、杭州等地的一流文化企业合作,共同设计开发西藏特色旅游纪念品和工艺品,年营业额突破百万元大关。西部地区年收入过亿的产业品牌项目——大型情境舞台剧《印象·刘三姐》《印象丽江》等都是东部地区的先进的创意设计理念和技术与西部欠发达地区特色资源合作的产物。依托地方的优势资源,延长既有的产业链条,区域产业链不断强化着上下游地方政府之间的利益纽带,呈现出鲜明的规模经济效应,增加了区域财富,带动更多群众致富,成为一条“共同富裕的产业链”。这些令人瞩目的经济成果明显表现出近年来我国地方政府合作理念的重大变化,即从相互之间带有排斥性的激烈竞争转向利用共有资源建设区域产业链条,这使得越来越多的人能够更多地分享产业增值所带来的收益。

(三)以“圈群区带”为合作载体推进区域公共服务均等化

实现共同富裕要求“社会性公共产品”的有效供给。社会性公共产品是与经济性公共产品、政治性公共产品、文化性公共产品相并列的公共产品,主要是指以公共服务为依托的公共产品,例如基础教育、医疗卫生和社会保障等[21]。社会性公共产品在不同群体之间的不均衡配置是导致社会贫富分化的一个重要原因。因此,社会性公共产品的均等供给是实现共同富裕的充分条件之一。从区域发展的目标看,保障每位成员都能够获得“最大的经济福利是社会能够追求的最高的经济目标。这是社会在已知的资源基础、生产技术以及社会成员的嗜好与偏爱等条件下所能达到的最富裕的状况”[22]。21世纪以来,随着新区域主义和公共服务型政府理论的兴起,区域发展中出现了一种注重社会性发展的主导模式,这种模式关心的问题是如何消除地区间公共服务的鸿沟,强调民众的公平发展、社会公正、共同参与和可持续发展,增强区域性公共服务资源的有效配置,旨在构建一种区域性的社会福利机制[23]。

由于我国地方政府长期将经济增长视为区域合作的主要目标,导致社会公共服务结构和公共服务资源配置不合理,主要表现为城乡差距和地区差距。在实现全面脱贫后,我国的区域发展差距主要表现在公共资源配置不均衡以及公共服务水平不平衡方面。从人均财政支出上看,2020年上海人均一般公共预算支出约3.4万元,接近南京和杭州的2倍,大约是苏北、皖北城市平均水平的5倍[24]。按照中央财经工作会议的部署,当前我国区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化。我国新时代区域协调发展战略明确提出实现“基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”的三大发展目标。

我国传统的区域合作主要以行政区划(省市县)为载体,形成了所谓的“行政区经济”现象。所谓“行政区经济”是与区域经济一体化相对应的一个概念,意在强调行政区划边界对地方经济的横向联系所产生的刚性约束现象。由于各个行政区形成封闭的社会经济系统,因此各种生产性和服务性要素资源被行政性力量所阻隔,引发了要素市场分割和资源配置等级化等问题。为此,一些学者在区域规划中提出应当打破行政区边界,以核心区域或中心城市的区位优势和资源优势为基础,打造一种若干经济中心带动周边地区发展的“经济区”发展模式,同时造就一种促进经济区发展的良好福利空间[25]。在区域发展理论上,“区域协同发展”的概念被提出,它强调将区域经济发展与地区社会建设有机结合起来,通过区域公共服务的协同供给实现融合发展。“省会城市联动发展”理论提出要加强省会城市与周边城市的公共服务联动发展以构建城市间的协同发展体系。“联网发展”理论强调通过交通和人才流动将区域内不同等级的城市“联结成网”,形成密切协作的网状发展格局。

为弱化“行政区经济”现象,我国提出要打破传统行政区划限制,形成若干社会经济联系紧密的“经济区”和“经济带”,并以特大城市为依托努力打造具有较大经济辐射作用的“城市群”和“都市圈”。此后,我国出台的区域发展规划大多以“圈、群、区、带”这些新的区域治理单元替代了传统的“省、市、县”等行政区划单元。我国区域发展的载体逐渐由行政区过渡到“经济区、经济带、城市群、都市圈”等合作型功能区域。此外,省际和市际地方政府通过协商跨越各自行政区边界合作共建的新区、产业园区、科技园区、试验区、示范区、先行区、合作区等不同类型的功能区,也是新型区域合作的重要方式。这些区域合作空间载体可概称为区域合作型功能区[26]。

近年来,我国设立的功能型区域有主体功能区、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角城市群、南京都市圈以及各类试验区等。与省、市、县等传统的行政区域相比,大量功能区既不设完整的一级政权机构,也不设常设性的管理体制或机构,一般是通过设置具有一定时效性的“管理委员会”或“合作委员会”的形式来进行运作,这种机制安排不涉及权力转移,不用对现行的行政管理体制做大规模的调整,易于达成地方政府间的合作。目前,长三角城市群已经建立了三省一市养老补贴异地结算机制,实现了社保参保人员信息互联共享、定点医疗机构互认、异地就医直接结算,以及公共文化设施网络体系的互联互通。长江中游省会城市已经开始实行省际住房公积金异地互认互贷、基本医疗保险异地就医即时结算等一系列公共服务一体化政策。近期发布的《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单》涵盖了卫生健康、医疗保障、教育、文化旅游、公共体育、养老、公共交通、政务服务八大领域。根据地方政府签订的合作协议,示范区内居民虽然身处不同的行政辖区,但今后将享受到同等优质的医疗资源,包括示范区中医医联体建设项目、示范区公立医疗机构检验检查报告互联互通互认、一体化远程医疗等公共服务[27]。

我国的经济区、经济带、城市群、都市圈往往横跨多个省市级行政单元,区域内部发展水平差异大,大量功能型区域的设置推动了地区间公共服务资源的均衡配置,逐渐成为社会性公共产品区域供给一体化的治理平台。例如,长江经济带横跨东中西地区11个省级行政单元,促进了成渝经济圈与上海大都市圈之间的“双圈合作”,加快了社会经济资源从发达地区向落后地区流动。2021年国务院发布《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》明确提出鼓励湘鄂渝黔等革命老区积极对接长江经济带、成渝双城经济圈建设,汲取优质的公共服务资源,打造促进共同富裕的区域协调机制。目前,长三角经济圈的公共服务资源正不断扩展延伸到整个长江经济带,珠三角经济圈的公共服务资源正在向泛珠三角地区不断扩展,“成渝”经济圈不断向陕甘青宁经济带、大香格里拉经济圈等西北、西南经济区域延伸,缩小了社会性公共产品供给的区域差距。

我国功能性合作区域的布局明显加快了省际交界区域等特殊类型区域的发展。省际交界区域处于行政区经济的边缘地带,历史上大多是我国贫困问题较为突出的地区(1)多数省际交界区域是我国贫困程度较深、贫困人口集中、脱贫难度较大的问题区域,在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》确定的14个连片特困地区中,与省际交界区域重叠的就有11个。。2014年,《晋陕豫黄河金三角区域合作规划(2014—2025年)》首次提出开展山西、陕西、河南三省交界区域的全面合作,推动省际交界地区的协同发展和共同富裕。此后,以《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划(2014—2020年)》《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划(2020—2035年)》《湘赣边区域合作示范区建设总体方案》《衢州高质量发展建设四省边际共同富裕示范区行动计划(2021—2025年)》为代表的省际交界区域合作规划陆续得到中央批复。2021年,国家发改委明确提出将位于湖南江西两省交界地带的湘赣边区域打造成省际交界地区协同发展的样板区。通过基础设施和民生保障方面的合作,目前省际交界区域的发展已经取得突出成效。大别山片区、武陵山片区、大兴安岭南麓片区、乌蒙山片区、秦巴山片区等省际交界区域的深度贫困问题得到历史性解决,居民消费能力大幅提升,农村居民收入增长率均超过10%,增长速度均高于全国农村平均水平[28]。

自国家发改委2019年发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》以来,我国逐步将都市圈与城市群作为区域协调发展战略的主体。截至2022年,国家发改委已经制定和批复了12个城市群的发展规划纲要。城市群和都市圈“交通共建、服务共享、产业共兴”的同城化联动发展模式加强了中心城市对周边地的辐射带动能力,优化了大都市与周边地区的公共服务资源配置,成为实现区域共同富裕的空间抓手。例如,苏锡常都市圈内周边城市通过与中心城市保持良好的地区联通,使得中心城市能够带动区域内城市发展,城市综合发展水平逐步向苏北地区演变,并且苏北的徐州等城市综合实力显著提升[29]。

现代政治经济学认为,区域的本质是一种空间经济组织。各个地区获得的效果之间具有相互依赖性。从空间意义上考察经济系统时,必须争取获得尽可能大的效果。这效果应是各个地区获得的效果的总和,也被称为空间最适条件原理:“如果这个决定是与其他地区所设项目相结合的,并且由于它们的结合促使整体的经济系统的最适状态得以实现,那么这种决策可以导致相对的空间最适状态。”从经济发展的总效果上看,“大经济组织的建立导致经济关系和总的社会关系发生实质性的变化。由于大经济组织使扩大经济效益成为可能,同时产生许多实力中心,它们对国家和其它经济单位有较强的地位,他们支配着大量的生产资料及产品以及巨额的财政资金,他们所作的决定涉及广大人民群众”[30]。

我国的经济区、经济带、城市群、都市圈都属于整体性的空间“大经济组织”,这使得地方传统的“行政区域”边界逐渐发生了改变,形成了新的区域功能型大边界,这类边界给予了地方政府一个更强的合作激励和约束,对新的合作关系的建立具有更大的促进作用。与传统的行政(辖区)型区域合作不同,新型区域合作体现为一种功能型区域合作,用以处理那些单个政府不能解决的社会和经济问题。此类问题大多集中在公共政策领域,涉及交通、住房、环境、卫生、教育和其他公共服务。例如,《上海市城市总体规划(2017—2035年)》明确提出促进近沪地区跨省城镇圈统筹,进一步加强区域资源和基础设施共享。杭州都市圈的同城化战略从注重经济一体化向社会民生一体化发展,包括“规划共绘、环境共护、市场共构、交通共联、社会共享”等。

与行政区划的刚性特征不同,“圈群区带”等功能型区域的治理边界并非一成不变,它处于一种动态演变的过程,具有相当的弹性,对各层级行政区域边界之间的融合起到较强的协调功能。近年来,在“圈群区带”的弹性协调下,我国经济区和城市群的区域一体化范围不断扩展。例如,“长三角城市经济协调会”的成员已经从最初的11座城市扩充到了41个成员,加快了区域公共服务均等化进程。

(四)以党建引领为政治保障形成多元协同的治理机制

一般而言,区域合作是地方政府在经济发展中以一定方式联合起来获取更大收益的一种互动行为,但解决区域合作问题不能完全寄希望于政府的行政干预型协调。实践中看,由于信息不完全和交易成本方面的问题,一些政府机构的治理能力有限,导致出现“政策失灵”现象。大量案例也表明,由于区域治理任务的复杂性和艰巨性,单中心的政府治理模式已经不足以应对区域治理的重任。因此,在一个信息不对称的世界中,可能需要一个更有统筹力的组织以协调预期和集体中不同成员的行动。“解决经济发展的政府矛盾关系有赖于某种组织模式,人们可按此模式齐心协力地保障其公共利益,创立一种相关感,并且形成一个集体活动与决策的过程”[31]。

从国际经验看,区域合作经历了新自由主义、新国家主义、新合作主义和新社群主义几个阶段。新自由主义坚持市场为第一原则,主要依靠企业的力量推进区域合作;新国家主义强调政府在区域经济和社会结构重组中的重要性,在市场化的合作中,政府具有引导和规制的职能;新合作主义认为区域合作不局限于政府和企业,倡导与广泛的社会参与者达成合作共识;新社群主义进一步指出政府合作中第三方协调组织的重要性和加强社会凝聚力的问题。区域发展中的社群主义强调实现共同发展的目标需要政府、企业、公民组织的资源整合与紧密协作,以实现区域财富分配的最优化。“再分配战略要获成功,有赖于动员人民参与基层的发展,为地方的小型投资项目开辟大量的发展机会;根据各种有效的制度,把社会的不同集团组织起来,使他们能表达自己的需要,确定各种事业的轻重缓急,并为共同的利益一起工作。这种发展方式意味着要有一种不同类型的公共管理,以及各种不同的领导者与被领导者之间的关系。在那些以社群为本的国家里,这种战略更可能获得成功”[32]。另一方面,以社群为本的区域协作型发展意味着一种与国家政治特点相协调的组织方式。经济社会学将国家或区域发展不均衡的原因归结为经济分化与社会整合之间的不同步或相对滞后。一些国家缺乏稳定的、强有力的政治中心,从而使社会内部不同群体和不同地区之间产生了严重的社会分裂,这种分裂型的社会结构使得作为社会共同象征和共同意志代表的国家失去了权威,普遍公认的政治规则和宪法制度的约束力极其软弱,经济和政治陷入了持续的不稳定之中。相反,人们对我国经济发展成功的原因进行探究时得出的一种普遍共识就是:我国之所以在短时间内取得了如此惊人的经济成就,重要原因就在于整个社会在经济发展目标上达成的共识、国家与社会之间的和谐关系以及在中国共产党领导下强大的社会凝聚力。经济学家加尔布雷斯认为,“乍看起来,一个经济体系的目标似乎相当明显,它的目标应该是供应商品,为人民的需要服务,但是,在现实中却并非如此。一些组织,如工业公司、航空系统、银行、政府官僚机构等,它们的目标是组织目标而不是公共目标。为什么社会会遇到失业、通货膨胀、贫富不均、环境污染、道德败坏、生活质量下降等一系列问题,关键在于公共目标被误解或忽视。如果不正视这个问题,不突出公共目标,那么任何缓和社会矛盾的政策措施都无济于事。只有社会主义才能从公共利益出发,使政府承担私人企业所不愿承担的发展经济中的落后部门的责任,使‘计划系统’和‘市场系统’二者的缺陷得到补救”[33]。

作为国家权力结构的核心,中国共产党具有强大的横向吸纳整合能力,能够动员和凝聚不同的社会群体围绕党所倡导的发展目标和愿景团结起来并付诸有序的集体行动。特别是在涉及区域发展的重大决策过程中,中国共产党一元化的组织结构能够将社会中的各类利益主体凝聚和整合为具有共同发展意志的群体,引导和吸纳各类社会力量参与区域治理活动,实现发展主体间的联合和资源共享。“中国共产党作为我国政治中最重要的组织和行动者,处于治国理政的核心位置,其与诸多政治、社会组织形成了复杂的驱动、响应、协同、耦合的机制”[34]。在区域发展中,一些地区充分利用党的政治协调和整合功能,将区域化党建与跨域治理相结合,建立了“毗邻党建”这一区域合作治理新模式。“毗邻党建”以党的各级组织为载体,跨越不同地方、部门、产业的边界,促进了区域合作机制的优化。目前,长江三角洲地区很多地方政府已经将毗邻党建融入长三角一体化发展示范区建设,出现了“红联体”“产业红盟”“区域治理党建联盟”等多种多样的治理形式,成为推动长三角地区共同富裕的重要支撑[35]。

2021年,中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,号召“创新党组织设置和活动方式,搭建区域化党建平台”。在此背景下,又出现了“联合党委”等更多党建引领的区域合作协调机构和组织。“联合党委聚焦跨域问题合作治理,以联合办公和协商共治为运行方式,以增进组织间利益共容为根本追求,在相当程度上与常规型党组织已有区别,可以视为一种新的协调型党组织”[36]。区域治理中党建引领以干部交叉任职为具体合作机制,通常是采取地方党组织委员相互交叉任职的模式来突破行政边界限制,促进区域资源互补与共享,推动区域之间的平衡发展。

区域发展的基本目标应该包括“双E”:即最大限度地避免造成不可忍受的贫富悬殊(平等,equality),充分使用可供利用的资源实现尽可能高的平均生活标准(效率,efficiency)[37]。从历史上看,“中国共产党对新古典主义和新自由主义经济抱持批判态度,他们认为国家必须对日益严重的社会不公正和地区不平等问题负起责任,扮演更强有力的角色”[38]。从区域发展的价值导向上看,党建引领始终坚持“区域公共利益和集体利益至上”原则。这是我国推进新型区域合作中一项重要而独特的制度优势,也是实现共同富裕的政治保障。

三、我国的新型区域合作:模式总结、未来发展与制度支持

我国传统的区域合作存在行政力量主导、合作目标单一、合作方获益不对等、合作事项虚多实少、可持续性低等问题[39]。近年来,在中国共产党共同富裕政策引领下,我国的区域合作以互利共容为动力,以区域产业链构建为基础,以“圈群区带”为载体,以党建引领为政治保障,形成了新的模式和机制,进一步突破了行政区划壁垒,推动了资源要素的合理流动和优化配置,加快了区域公共服务一体化进程,构建了新的利益共同体和更具包容性的区域发展格局。与传统的区域合作形式相比,新型区域合作日益体现出区域发展的共容性和区域利益的共享性等特点,成为我国实现共同富裕的有力支撑,其具体模式如下页图1所示:

图1 新型区域合作模式

新型区域合作模式对共同富裕的重要性主要体现在以下几个方面:

第一,在经济方面,新型区域合作模式有效缓解了传统行政辖区分割式管理所带来的诸多弊端,促进了区域生产要素的自由流动和高效配置,推动了区域内各省市经济发展的深度对接与互动,逐步进入区域经济一体化的发展阶段。通过区域合作,能够把分散于各地的经济资源和经济活动有机组织起来,产生优势互补或优势叠加的效果,形成区域经济发展的合力,增加区域共同财富。通过利益补偿机制和利益分享机制的建设,新型区域合作致力于打造区域利益共同体,为财富的均衡分配打下良好的经济基础。

第二,在社会方面,新型区域合作的收益不局限于经济,合作内容已经拓展到环境治理和公共服务,实现了经济发展和社会建设的同步推进,有利于满足人民群众日益增长的多样化、多层次、多方面的发展需求。构建均衡的社会公共服务结构是新型区域合作的一个重要特点。通过各类经济区和城市群的规划促进优质公共服务资源的均衡布局,有利于推动区域经济一体化走向区域社会一体化。

第三,在政治方面,“圈群区带”等新的空间载体和功能性边界持续塑造新的“地方政府间关系”,出现了新的区域性统筹机构和组织,例如长三角生态绿色一体化示范发展区理事会和执行委员会等,他们的管理和协调职能主要体现在区域这一层级,将进一步弱化行政辖区对区域利益均衡流动的刚性约束。另一方面,“区域问题只能在国家占主导地位的社会政治价值的联系中去理解”[15]599。“党建引领”能够将中国共产党“统筹全局、协调各方”的政治优势转化为治理效能,不仅能使政府、企业、社会组织、公众积极参与区域发展,而且能使区域治理真正造福于民。通过“毗邻党建”“联合党委”等区域性党建治理组织机制的建设,不需要大规模重新调整现有的行政区划,就可以显著提升地方之间集体协同行动的能力,有利于降低区域协调发展和共同富裕的行政成本。

第四,在理论层面,我国的新型区域合作模式也具有重要的指导意义。随着区域一体化的持续推进,区域发展面临新的治理空间和治理任务,原有的地方协同发展模式、多中心模式、网络模式和地理区位模式等理论体系已不能满足现实中地方合作发展的需求,需要新的理论框架给予指导。新型区域合作模式具有多维治理的特点,其合作目标、合作领域、合作空间和合作方式兼顾了经济、社会、政治、文化和生态诸多方面的收益,体现出综合性、整体性的特征,它既符合党的十八大报告提出的“五位一体”的现代化发展总体布局,也符合共同富裕促进人的全面发展的本质要求。新型区域合作模式不仅丰富扩展了当前区域协调发展和区域治理的相关理论,也是对共同富裕理论的重要贡献。

最后需要指出的是,作为近年兴起的一种新的区域合作模式,新型区域合作仍然处于不断探索发展的阶段,需要新的制度架构作为支撑。目前,我国的《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对区域合作组织的建立方式、权力地位、职能职责和运行机制等尚无明确的法律规定,导致区域合作在规范性和强制力等方面缺乏相应的制度保障。促进共同富裕的区域财税、社保、金融、土地等配套政策也不完善[40]。此外,新型区域合作形式多种多样,存在着跨辖区、跨部门、跨行业等诸多特殊情况,区域的一体化发展也需要考虑新的行政管理组织架构。目前,跨区域行政机构的设置和区域联合执法等仍然存在诸多障碍。近期国家发改委表示将推动制定出台《促进共同富裕行动纲要》,深入谋划好促进共同富裕的顶层制度设计。随着党和国家新一轮机构改革和相关体制的调整,政府需要加强新型区域合作的制度创新和政策供给,在区域一体化基础上建立有利于促进共同富裕的政府职能体系,以便更好地协调日益复杂的纵向和横向府际关系,增强新型区域合作的稳定性。鉴于新型区域合作在实现共同富裕中的重要意义,希望本文能够发挥抛砖引玉的效果,进一步激发学术界对此问题进行更为深入的讨论。