地方政府奖补政策公平竞争审查的困境检视与因应

孙 晋，胡旨钰

一、问题的提出

地方政府奖补政策，作为产业政策①本文中的产业政策是指狭义的产业政策，指的是国家针对产业结构状况而制定的政策，表现为政府为改变产业之间的资源分配或为实现特定目的而制定的政策。参见徐士英：《反垄断法实施面临功能性挑战——兼论竞争政策与产业政策的协调》，《竞争政策研究》2015 年第1 期。的重要表现形式，是政府或公权力授权的公共机构，基于实现产业布局规划、促进社会经济发展、保障社会经济公平等目的，通过财政奖励、财政补贴等形式，对企业和个人提供无偿的财政支出，使其获得直接或间接经济利益的一种政府干预行为，是政府用于扶持和促进产业发展的常用政策工具。地方政府奖补政策具有调整产业结构、降低企业生产经营成本、实现本地经济增长等积极作用，但选择性、差异化地给予特定经营者奖励或补贴，会变相增加未获得奖补的经营者的生产经营成本，产生明显的负面作用，从而阻碍全国统一大市场的建立，不利于市场公平竞争。我国作为社会主义市场经济体制国家，“市场经济的本质即是竞争经济”①徐士英：《竞争政策研究——国际比较与中国选择》，北京：法律出版社，2013 年，第9 页。，2022 年8 月1 号，新修订的《反垄断法》以法律的形式正式确立了竞争政策的基础地位，那么如何在强化竞争政策基础地位的同时发挥产业政策的优势，协调好市场与政府的关系，做到有效市场与有为政府共同作用？公平竞争审查制度的实施恰好与该目标契合。

2016 年，国务院正式出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34 号），以下简称《意见》），《意见》要求政策制定机关以竞争影响为准则，对涉及市场主体经济活动的政策措施进行公平竞争审查，对具有排除、限制竞争效果的政策文件进行修改或废止，这代表着我国公平竞争审查制度的正式建立。新修订的《反垄断法》也将公平竞争审查制度正式入法。该制度是顺应市场经济发展、促使政府这只“看得见的手”走向法治化与合理化的推进器。该制度能有效弥补行政性垄断事后性规制的不足，其事前性预防的特征将规范政策措施制定的时间节点前移②丁茂中：《论我国公平竞争审查制度的建立与健全》，《竞争政策研究》2017 年第2 期。，使政府能充分考虑政策对市场竞争的影响，修改或废止影响市场竞争的政策措施。考虑到地方政府奖补政策是政府频繁地用于扶持和促进产业发展的政策工具，加之《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》也指出“全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查”，因此本文以地方政府奖补政策为切入点，从理论与实践维度分析竞争政策与以地方政府奖补政策为代表的产业政策需要公平竞争审查制度进行协调，并探讨面对地方政府奖补政策时我国公平竞争审查制度存在的不足及其完善与优化之策。

二、地方政府奖补政策与竞争政策协调之制度需求

地方政府奖补政策是一项重要的产业政策，有效的政府奖补政策有助于矫正市场失灵、促进产业结构和方向的调整以及地区间经济的协调发展③刘伟：《财政补贴的竞争法审查及其改进——兼论〈公平竞争审查制度实施细则（暂行）〉》，《财经理论与实践》2018 年第5 期。，对地方经济发展具有积极的意义。但同时也要认识到地方政府奖补政策在地方经济发展中可能造成的消极影响，比如透明度低、差异化奖补较多、地方保护主义等大量不规范的情形④杨丹辉、李晓华、渠慎宁：《当前产业补贴存在的主要问题与完善措施》，《问题与对策》2014 年第1 期。转引自：中华人民共和国商务部http://chinawto.mofcom.gov.cn/article/ap/tansuosikao/201410/20141000773042.shtml，2023 年4 月5 日。，往往会造成部分市场竞争扭曲和效率低下，不利于市场经济的有序发展。因此，这一部分着眼于剖析地方政府奖补政策的经济效果和实践影响，论述公平竞争审查制度协调解决地方政府奖补政策的利与弊。

（一）理论维度：经济效应的两面性

1．地方政府奖补政策的正外部性

（1）调整产业结构。地方政府奖补政策是引导产业结构的一种政策手段，企业顺应政府引导的方向进行经营，将会得到奖励补贴，从而可以降低自身经营成本，推动企业的迅速发展①《某市关于扶持建筑业高质量发展的意见》对“当年经济贡献首次超过1000 万元、3000 万元、5000 万元、8000 万元、1 亿元、1.2 亿元的企业（以此类推），分别给予10 万元、30 万元、50 万元、80 万元、100 万元、120 万元奖励”。。另外，由于市场机制的唯利性，有些公共事业、新技术和新产品开发的行业，投资者往往不愿投资②漆多俊：《经济法基础理论》第五版，北京：法律出版社，2017 年，第16 页。，造成了市场资源配置效率降低。政府可以通过奖补的形式对公共产业、新兴产业予以支持以及对落后产业进行调整，使之融入市场，能提升市场运行的效率，达到弥补市场失灵的效果。比如泰州市印发的《市政府印发关于进一步鼓励企事业单位聚才用才推进科技创新引领高质量发展若干政策的通知》③该政策包括对科技型中小企业单个项目最高资助50 万元、大力培育科技型“瞪羚”企业，每年全市遴选10家左右成长速度快、经济效益好、创新能力强、发展潜力大的科技型“瞪羚”企业，每家给予20 万元奖励等。。财政奖补的引导还可以实现产业的规模效应和产业聚集，从而实现产业规模化生产。

（2）促进本地经济发展。地方政府为了促进本地经济发展，通常会基于提高企业效率或社会效益而向本地企业提供财政奖补等优惠政策，企业效率包括鼓励企业的技术创新、技术进步和企业绩效等，社会效益包括通过推进企业的迅速发展来提供更多的就业岗位和创造税收等④余明桂、回雅甫、潘红波：《政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性》，《经济研究》2010 年第3 期。。另外，地方政府奖补具有向地方企业倾斜的特征，通过各种形式的奖补政策减轻本地企业的压力，给予本地企业无偿的财政奖补从而降低生产经营成本，促进盈利并扩大本地企业规模，以此实现本地经济增长以及公共收入的增加。

2．地方政府奖补的负外部性

政府奖补政策除了上述积极效应外，其消极影响也不容忽视。地方政府奖补政策相较于中央政府奖补政策更关注本地产业发展和对本地区生产总值的贡献，可能造成政策目标上的错位。另外，地方政府奖补政策可能会妨害商品或生产要素的自由流动、影响企业生产经营成本，产生扭曲竞争的效果，阻碍全国统一大市场的竞争公平。

（1）地方政府奖补的竞争扭曲性。地方政府通过行政奖补的形式促进地区的发展，具体是为了促进某一产业、特定主体或特定区域的发展⑤汪永福、毕金平：《竞争中立视域下政府补贴的公平竞争审查路径》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2 期。，但同时也可能导致市场公平竞争的扭曲。在我国实践中，地方政府对市场主体的奖补政策形式多样，根据奖补发生的环节，影响市场公平竞争的奖补政策主要有以下几类：

一是在投资环节实施的奖补政策，这种奖补政策经常出现在政府的招商引资和产业规划的政策中，比如“在本地投资达到一定金额的企业给予一定金额的奖补”①如《某市服务业发展引导资金考核奖励办法》规定：“投资1 亿元以上的大型新兴服务业项目且由投资企业自营的，按项目对我市的贡献和影响，给予‘一事一议’的扶持政策。投资1000 万元以上的创客中心、线上线下综合体、智慧城市、综合呼叫中心项目，按投资额的5%给予最高200 万元的奖励。此项奖励由市财政单独列支。”、“对新设立或迁入本地的企业，注册资金达到一定比例予以奖励”②如《某市招商引资奖励办法》规定：“（一）引荐市外的企业或个人来我市兴办独资项目的，投资额在500 万美元或4000 万元人民币以下的，按外方实际投入额（不含我市项目承办方对外担保的项目对外借款，下同）的1%给予奖励；投资额在500 万美元或4000 万元人民币以上（含500 万美元和4000 万元人民币）的，按外方实际投入额的1.5%给予奖励。以实物、知识产权和技术等投入的，依法作价计算投入金额。”等，该类政策制定的初衷是通过奖补的形式吸引企业在本地投资或是将外地的企业引入本地，但以在本地投资或注册等作为享受补贴和优惠政策的必要条件会妨碍生产要素的自由流动，影响全国统一大市场的公平竞争。

二是在生产经营环节实施的奖补政策，这种政策往往是针对特定行业和特定情形通过奖补的实施来推动该领域企业的发展，比如“对特定领域的企业，根据取得的成果给予一定的奖励”③如《某市政府印发关于推进高新技术企业高质量发展若干政策》规定：对纳入市高新技术企业培育库的企业，首次达标申报高新技术企业的给予8 万元奖励。首次认定为高新技术企业的给予40 万元奖励。对第二次及以上认定为高新技术企业的给予15 万元奖励。如《某政府关于推进建筑业高质量发展的意见》规定：“对承建工程获‘鲁班奖’的建筑总承包企业奖励100 万元;对承建工程获‘国家优质工程奖’的建筑总承包企业奖励30 万元;对承建工程获省级优质工程奖的建筑业企业奖励10 万元。”。

三是在交易环节实施的奖补政策，这类政策往往是政府为了培育企业，通过对一定规模的企业进行奖补来提高企业的竞争力，以达到促进地方经济快速发展的目的，比如“对一定规模的企业，根据其营业额、销售额或纳税金额等予以奖补”④如《市政府关于印发某市工业经济、开放型经济奖励实施办法的通知》规定：“该政策鼓励规模以上工业企业纳税规模上台阶。对当年入库税金首次达到1 亿元、5000 万元、3000 万元和1000 万元的企业，分别给予企业经营层一次性奖励100 万元、50 万元、30 万元和 20 万元等。”又如《市政府办公室印发关于促进泰州市区电子商务高质量发展若干政策的通知》，该政策包括培育专业电子商务服务企业，对年主营业务收入达500 万元、800 万元、1000 万元的电子商务服务企业，分别给予5 万元、10 万元、15 万元的奖励等。。

上述几类政策都涉及对特定企业或特定类型的企业进行奖补，会使受到奖补的经营者获得不正当竞争优势，从而获得定价上的优势，增加未受到奖补企业的经营成本，有违公平竞争原则。另外，上述几类奖补政策也存在差异化奖补的情形，这会加剧企业之间竞争差距，可能造成优势企业竞争力量的不断增强，进而使弱势企业被迫退出市场，扭曲市场竞争。

在域外的相关研究中，有比利时研究者分析了政府补贴扭曲竞争的可能性，通过13 000 多个比利时企业样本来分析补贴对企业市场份额的影响，发现补贴金额与公司的市场份额正相关①Buts C.,Jegers M.."The Effect of 'State Aid' on Market Shares: An Empirical Investigation in an EU Member State. Journal of Industry, Competition and Trade ,2013,vol.13, pp89–100 .https://doi.org/10.1007/s10842-012-0132-y.，这意味着接受高补贴的公司的市场份额会增加，具有一定的扭曲效应。欧盟委员会也认为，政府补贴在增加或维持产品市场的市场力量方面可能产生扭曲竞争的效果，即使补贴不能直接增强市场力量，也可以通过阻止现有竞争对手的扩张、诱导它们退出或阻止新竞争对手的进入来间接增强市场力量②EUROPEAN COMMISSION:Framework for State Aid for Research and Development and Innovation,p.30.。

（2）地方政府奖补的市场误导性。政府奖补虽然能在短时间内实现政府对特定产业附加的经济与社会目标，给企业带来积极的信号，但长时间下来，过度的政府奖补也会大大增加市场主体逆向选择和寻租的风险。由于政府大额奖补的存在，企业考虑更多的不是通过改善生产经营来降低生产成本从而达到利润增加的效果，而是谋求一切机会最大限度地获取政府奖补③刘伟：《财政补贴的竞争法审查及其改进——兼论公平竞争审查制度实施细则（暂行）〉》,《财经理论与实践》2018 年第5 期。。同时，政府的政策导向很可能引发市场盲目跟风投资，企业会盲目选择政府奖补力度大的项目或行业，这将在一定程度上削弱企业的自主创新能力，长此以往将会造成产能过剩。另外，政府奖补的权限掌握在政府部门手中，与地方政府联系密切的企业更容易获得地方政府的奖补，进而诱发寻租行为。研究表明，寻租行为所获的政府奖补会扭曲整个社会资源的有效配置，降低市场竞争，损害整个社会的福利水平④余明桂、回雅甫、潘红波：《政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性》，《经济研究》2010 年第3 期。。

（3）地方政府奖补的实质隐蔽性。政府以出台规范性文件的形式制定政府奖补政策，形式上就具有一定的隐蔽性。另外，针对特定市场主体的扶持政策在形式上具有合法性，并不被法律法规所禁止，并且在目的上具有正当性，能获得法律法规的合法性授权。但实质上，出于增强地方竞争优势的考虑，地方政府出台财政奖补政策，多为正负面兼具的公权干预行为⑤叶卫平：《财政补贴、产业促进与公平竞争审查》，《交大法学》2021 年第4 期。，奖补政策对市场竞争的影响需要更深入的判断。

最稳妥的方法是通过对竞争效果的评估来判断政府奖补措施是否存在限制、扭曲市场竞争的实质可能，对某项政府奖补措施促进经济发展的积极经济效应和损害竞争的消极经济效应进行综合分析。但由于妨害市场公平竞争的政府奖补行为尚未被法律明确禁止，形式上不具有违法性，且实质损害效果难以判断，奖补行为和损害结果之间的因果关系也不明显，因此竞争损害性难以被充分认识和察觉。针对中小微企业的奖补政策，看似具有反竞争性，但在实质上具有促进竞争的效果，奖补政策竞争效果的隐蔽性不言而喻，后文也将针对此问题进行分析。

（二）实施维度：政府职能存在冲突

1．市场机制与地方政府奖补干预的紧张关系

在市场经济中，竞争机制起着决定性的作用，只有通过无数次竞争的过程才能筛选出能优化资源配置的赢家①王廷惠：《竞争与垄断：过程竞争理论视角的分析》，北京：经济科学出版社，2007 年，第45 页。。由于地方政府奖补政策往往设定了相关的前提条件，当参与者达成政策所规定的指标后，即达到政府的预期目标后才能获得相应的奖补，因此，政府奖补能在短期内推动地方经济的发展，但从长远来看，虽然地方政府出于增强本地竞争优势的考虑而出台的财政奖补政策确实发挥了政府的主导作用，但以奖补的形式代替市场竞争的自发作用，不仅欠缺决策所需的关于生产成本、消费者喜好、技术发展前途这些在竞争过程中才能逐渐显示的知识和信息，而且会导致奖补对象对政府产生依赖性，使竞争带来的创新激励机制荡然无存②刘桂清：《产业政策失效法律治理的优先路径——“产业政策内容法律化”路径的反思》，《法商研究》2015年第2期。。基于地方经济发展的考量，地方政府针对性的奖补政策不同于其他反竞争效果严重的政策措施，其可能兼具促进产业发展和反竞争两方面的经济效果。毫无疑问，代表市场的竞争政策与代表政府的产业政策都是我国经济发展不可或缺的经济政策，如何协调二者至关重要。

2．竞争中立与地方政府奖补介入的矛盾

“产业政策以市场导向为原则，在开放、竞争的市场上采取行动”是欧盟对产业政策的要求，并表示在干预方式上不能停留在对特定领域进行扶持，而是应过渡到制定以市场为导向的横向产业政策③孙彦红：《欧盟产业政策研究》，北京：社会科学文献出版社，2012 年，第16-17 页。。现阶段我国产业政策的制定现状是，政府产业部门还无法重点考虑产业政策与竞争政策的协调，无法完全避免制定和实施指向性或偏好性很强的产业规划，甚至可能无法完全避免按企业的所有制性质、规模和地区等非市场化原则进行调控和影响④孟雁北：《产业政策公平竞争审查论》，《法学家》2018 年第2 期。，我国现阶段的政府补贴偏向性就比较严重，明显可以看出国有企业类的中大型企业获得补贴的机会更多。2020 年4 068家上市公司获得政府补贴，占A 股上市公司总数的98.45%，数量和比例均达到空前水平⑤《A 股政府补助榜：力度空前，覆盖98%上市公司！冠亚军排名雷打不动，11 家公司靠补助连续三年扭亏》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1698985773663592804&wfr=spider&for=pc，2022 年3 月20 日；《A股政府补助排行榜：政府补助榜冠亚军稳如泰山，中国中车首次跻身前三甲》，https://xueqiu.com/8150711211/179056945，2022 年3 月20 日。，长此以往将会加剧市场主体之间的不平衡，破坏公平竞争环境。因此地方政府奖补政策在制定和实施的过程中应当尽可能遵循公平竞争原则，实现奖补政策的竞争中立，防止地方奖补政策对地方经济发展产生不必要的阻碍，避免扭曲市场资源配置功能的问题出现。但同时也需要把握竞争中立的适用范围，考虑到我国特殊国情、产业政策现实、经济和法治发展阶段等因素，奖补政策的竞争中立理应排除关涉国家安全和掌握国家经济命脉的公共性国有企业以及承担部分公益职能的竞争性商业类国有企业①孙晋：《公平竞争原则与政府规制变革》，《中国法学》2021 年第3 期。。

综上所述，地方政府奖补能为经营者直接或间接带来经济利益，并作为政府解决市场失灵的一种常用手段，具有促进经济发展、加快产业升级等积极作用，但不合理的政府奖补同样会产生扭曲市场竞争、损害市场结构、抑制创新等消极影响。与此同时，地方政府也不能很好地把握竞争政策与地方奖补政策的关系，因此需要公平竞争审查制度对该类政策进行审查，其作为竞争政策的一部分，从“竞争影响合理性”这一维度规范政府行为，本质上是将反垄断法的原理适用于政府干预行为的评价中②黄勇、吴白丁、张占江：《竞争政策视野下公平竞争审查制度的实施》，《价格理论与实践》2016 年第4 期。，使政府能充分考虑政策对市场竞争的影响，修改或废止影响市场竞争的政策措施。地方政府奖补政策作为选择性产业政策③选择性产业政策是以“赶超理论”为基础，后发展国家根据发达国家的经验教训确定优先发展的产业和制定产业发展的扶持政策，其政策功能是主动扶持战略产业和新兴产业,缩短产业结构的演进过程, 以实现经济赶超目标。参见叶卫平：《产业政策对反垄断法实施的影响》，《法商研究》2007 年第4 期。的一种，强调政府为主导，通过政府制定各种奖补措施对市场进行干预，一般认为与竞争政策相冲突④徐士英：《竞争政策研究——国际比较与中国选择》，北京：法律出版社，2013 年，第21-22 页。。但两者并非绝对对立、不可调和，二者同为经济法的组成部分，最终价值都是为了社会整体的利益。因此通过运用公平竞争审查对地方政府奖补政策进行协调，不仅为地方财政奖补政策的发展提供空间，而且也为其规范性发展提供了有效的路径。就公平竞争审查制度而言，在地方政府奖补领域的适用丰富了其规则的多种可能性构建，为制度进一步完善提供了空间。但在对地方奖补政策进行公平竞争审查的过程中仍会出现一些系统性的问题，需要我们进一步审视。

三、地方政府奖补政策公平竞争审查之困境

对地方政府奖补政策进行公平竞争审查的目的是评估奖补政策对市场竞争的实质影响，甄别出具有排除、限制竞争效果的地方政府奖补政策并予以禁止，从而保留促进市场竞争的奖补政策，进而协调政府与市场之间的关系，使竞争政策与产业政策同时良性发展。但目前国家有关规范文件规定了对地方政府奖补政策实行自我审查，自我审查的方式明显存在不足，因此这一审查模式需要完善；另外，我国公平竞争审查标准虽然较为具体，但实践中的公平竞争审查更多只进行合法性审查，缺乏一定的合理性审查，且适用地方政府奖补政策审查的具体标准还需进一步细化。地方政府奖补政策作为一种重要的产业政策，对其进行公平竞争审查需要处理好产业政策与竞争政策之间的平衡，但由于政府缺乏竞争基因，且缺少奖补政策的替代工具，产生的问题和冲突也有待解决。

（一）自我审查模式存在不足：奖补政策审查流于形式

我国现阶段公平竞争审查制度实施的是政策制定机关自我审查的模式，即“谁制定，谁审查”，该审查模式的政策考量是因为政策制定机关对经济政策出台的背景、目的、措施更为了解，对地方产业的现状和发展趋势有更准确的判断。另外，我国经济政策使用广泛，政策文件数量众多，自我审查的模式有利于节约审查成本，提高审查效率。但自我审查模式在实践中也暴露出许多难以靠自身机制优化的问题，使得制度实施大打折扣，就地方政府奖补政策的审查而言，存在如下问题：

第一，审查主体动力不足。一方面，由于政策制定机关既是“裁判员”又是“教练员”，即自我审查，缺乏足够的动力进行审查，自我纠错的效果微乎其微。另一方面，实践中对地方政府奖补政策进行公平竞争审查时，往往会受到地方保护主义的干扰。地方政策制定机关公平竞争意识淡薄，对“竞争中立”“公平竞争”等理念不够重视①焦海涛：《公平竞争审查制度的实施激励》，《河北法学》2019 年第10 期。，就更加愿意制定向本地企业倾斜的奖补政策，很难要求地方政策制定机关站在建立全国统一大市场的角度进行思考，加之政策制定机关出于保护和促进本地经济发展、追求自身政绩等自利原因或目的②李俊峰：《公平竞争自我审查的困局及其破解》，《华东政法大学学报》2017 年第1 期。，导致地方政府习惯运用“有形之手”，亦即制定政府奖补政策来干预市场正常运行，进而扭曲市场公平竞争。

第二，审查主体分散。自我审查模式导致“全国各地各级审查主体众多且分散”③殷继国：《我国公平竞争审查模式的反思及其重构》，《政治与法律》2020 年第7 期。，并且由于各地经济条件和执法资源参差不齐，加之奖补政策审查具有一定的难度，因此各地公平竞争审查所适用的审查标准不能统一理解，适用方面存在分歧④向立力：《中国公平竞争审查制度的理论梳理、制度基础与机制完善》，《法治研究》2017 年第3 期。。另外，由于缺乏有效的考核机制以及不同地区政策制定机关竞争意识的差异，自我审查的分散也会导致不同地区审查主体积极性的差异，尤其是经济欠发达地区在地方政府奖补政策加快地方经济发展的认识下，不对奖补政策进行审查或者是消极审查。

第三，审查主体能力不够。根据上述分析，地方政府奖补政策不仅类型和手段形式多样，并且多为正负面兼具的公权干预行为，因而要求审查主体不仅仅只是对奖补政策简单地按照审查标准进行合法性审查，更重要的是合理性审查，去识别奖补政策的实质竞争影响，从而判断该政策是否具有排除、限制竞争的效果。就笔者参加公平竞争审查第三方评估的经验来说，部分审查机关审查方式单一，仅以合法性审查来代替公平竞争审查，使公平竞争审查偏离了正常的轨道。另外，审查机关在审查过程中需要复合性的专业知识进行支撑，这些都对地方机关审查人员的专业知识和审查能力提出了较高的要求⑤刘继峰：《论公平竞争审查制度中的问题与解决》，《价格理论与实践》2016 年第11 期。。

（二）审查标准缺少实质性：奖补政策审查大打折扣

审查标准是判断政府奖补政策是否违反公平竞争的重要依据，也是公平竞争审查工作的中心环节。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34 号，以下简称《意见》）和《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2 号，以下简称《细则》）将审查标准规定为4 大类、18 小项，即列出了一个负面清单，对政府行为作出了详细的禁止性规定，具有较强的可操作性①王健：《我国公平竞争审查制度的特点及优化建议》，在《竞争法律与政策评论》2016 年第00 期。。地方政府奖补作为一种使市场主体获得直接或间接经济利益的政府干预行为，从对市场经济活动的作用来看，根本上是影响了竞争主体的生产经营成本，其表现出来的效果除了影响生产成本之外，还可能体现在影响市场准入和退出、商品和要素流通等方面。比如通过设置门槛方能获取奖补的方式，使部分经营者不能获得奖补从而退出市场；通过设置专项商品的奖补限制商品的流动，为特定的企业提供竞争优势。另外，一些奖补方式以调整价格为目标，也可以适用“影响生产经营成本”标准进行判断。总的来说，地方政府奖补政策的竞争影响分析在《意见》的审查体系当中有明确体现。

但依照《意见》和《细则》的审查标准对地方政府奖补政策进行公平竞争审查仍然有模糊之处。首先，两个文件在影响经营者成本条款中多次提到“特定经营者”，在没有上位法依据的情况下，对特定经营者进行奖补属于违反公平竞争审查的情形，但二者皆未对“特定经营者”作出明确的解释，导致各地在审查过程中出现模糊适用的情况，审查部门对“特定经营者”可以作出狭义的理解，即单一经营者，也可以作广义的理解，即某一类经营者，如在本地注册的企业、龙头企业、中国各类企业500 强等。如果在解释“特定经营者”时认为奖补政策指向的是全国范围内的企业，就可以认为不属于对“特定经营者”进行政策奖补，但这样的解释并未考虑最终获得奖补的那一类企业是否属于“特定经营者”。实践中，各地判断标准不一，导致对政府奖补政策的公平竞争审查工作无法有效落实。其次，如何判断地方政府奖补设置的准入门槛是否合理，是否会因为奖补政策的影响而使相关市场主体数量增加或减少，是否会导致相关市场主体丧失竞争优势而退出市场？如何判断特定化、差异化的奖补导致经营者竞争能力增强或者削弱，进而影响市场的公平竞争？在面对损害竞争但有利于其他公共利益的情况下，如何适用例外规定进行利益权衡？这些都是公平竞争审查标准需要细化的地方。

综合病情、年龄和身体状况等因素，对62例前列腺癌患者行内分泌治疗，其中40例行双侧睾丸切除加抗雄激素制剂治疗，10例行抗雄激素制剂治疗，12例为解决排尿困难同时进行姑息性经尿道前列腺切除术。

实践中，由于政府奖补政策能调整地方产业结构，促进地方经济增长，政策审查部门在审查政府奖补的政策文件时，即使该政策对特定企业给予优惠，政策制定机关仍然不会认为该政策违反了公平竞争审查制度，而只是对其合法性进行判断，进而作出通过公平竞争审查的认定②金竹：《地方财政部门公平竞争审查实务问题探讨》，《北京社会科学》2020 年第2 期。。另外，公平竞争审查制度例外规定的范围广泛，而且定义笼统，如在社会公共利益部分加入“等”概括语来兜底，似乎使例外规定成了开放式规定，“法律、行政法规规定的其他情形”则更具开放性，这将使涉及政府奖补的政策文件免于审查，从而削弱公平竞争审查制度的效力。

因此，针对上述情形，只有通过有效的竞争影响评估才能充分暴露奖补政策潜在的排除、限制竞争的效果。为了更好地运用公平竞争审查制度对地方财政奖补政策进行全面的清理与完善，相关的规范文件应当对审查标准进行相应的细化与完善，并在原有审查基础上加强合理性的竞争效果分析。

（三）地方政府缺乏竞争基因：奖补政策审查推动缓慢

我国政府规制权力为科层式结构，且中央与地方为分权管理状态，由于中央对地方政府的政绩考核长期偏好短期的经济发展指标（主要是GDP 增速），重视短期的经济增长而忽略长期经济效应的考量，因此导致地方政府规制以经济发展指标为出发点、以产业政策竞争为手段、以GDP 争胜为目标，从政策制定到实施的全过程忽视自由公平竞争①孙晋：《规制变革理论视阈下公平竞争审查制度法治化进阶》，《清华法学》2022 年第4 期。。究其原因，地方政府缺乏公平竞争基因，对市场竞争优化资源配置的作用重视不够，对经济效益的重视程度高于对公平竞争审查工作的重视程度。具体到地方政府奖补政策上，缺乏公平竞争基因表现为，地方政府对奖补政策促进经济增长的需求使得地方政府难以割舍奖补政策，加之缺少竞争性的替代工具，因而直接以单一的合法性审查绕过公平竞争审查的方式出台违反公平竞争审查标准的奖补政策，导致奖补政策与竞争政策存在冲突，公平竞争审查工作难以开展。

但并非所有的地方政府奖补政策都无法通过公平竞争审查，而且在国家大力提倡竞争政策基础性地位的背景下，公平竞争审查也并不意味着排除、压制地方政府奖补政策的实施。对于初创和成长期的新兴产业，其生产模式和产业技术并不确定，需要通过企业频繁的试错性研发和产品竞争，才能最终由市场决定出该行业的优胜者，如实施竞争兼容型的奖补政策②竞争兼容型补贴是指在行业补贴总额不变的情况下，补贴政策可以通过降低单个企业补贴量、允许更多企业获得补贴来激励潜在进入者进入市场，实现提高行业竞争和企业研发水平的效果。参见黄先海、宋学印、诸竹君：《中国产业政策的最优实施空间界定——补贴效应、竞争兼容与过剩破解》，《中国工业经济》2015 年 第4 期。，提高奖补的竞争兼容性，通过更广泛更均匀的奖补覆盖，弥补企业进入新兴产业需要付出的试错成本，引导更多潜在企业进入行业从而促进竞争和创新。另外，实施适度型的奖补，即针对竞争程度不足的行业实施适中强度的奖补政策，可以在一定程度上通过竞争激励效应对冲奖补对创新的消极影响，从而达到理想的政策效果。但如果奖补强度过大，市场的资源配置作用将会逐渐减弱，企业转向通过获得政府奖补来谋求发展，从而出现产能过剩的情况。

因此，更需要政府具有公平竞争的意识，通过有效发挥公平竞争审查的作用来过滤掉排除、限制竞争的奖补政策并予以废除，制定更具竞争性的地方奖补政策，进而解决政策上的“矛盾”。但目前地方政府落实公平竞争审查工作的重视程度不够、审查质量不高，导致公平竞争审查制度不能体现现代市场体系对于公平竞争的内在要求。如何让政府植入公平竞争基因，与市场发挥各自的作用，更好地维护社会公共利益，减少公平竞争审查和地方政府奖补政策之间的冲突，是一项亟需解决的问题。

四、地方政府奖补政策公平竞争审查之出路

如上所述，目前地方公平竞争审查制度的实施欠缺规范，对地方政府奖补政策的审查存在审查模式、审查标准与政策协调等方面的问题。为优化地方政府奖补政策公平竞争审查制度，首先，应当以规范审查模式为导向，完善自我审查模式；其次，针对地方政府奖补政策的特点，结合实际情况，运用竞争审查工具，提出实质性的奖补审查标准和审查方法；最后，助力政府植入公平竞争基因，提高公平竞争审查的刚性，以此推动地方政府优化奖补政策，解决政策冲突问题，从而完善我国地方政府奖补政策公平竞争审查工作。

（一）完善自我审查模式，提高奖补政策审查质量

从上述对我国地方政府奖补政策公平竞争审查模式的分析来看，完善地方政府奖补政策审查模式，可以从以下几方面入手：

第二，解决审查主体的分散问题。由于分散式公平竞争审查存在各地审查标准和审查质量不统一的情况，因此不利于全国统一市场的建立。同时，地方之间的竞争也带来了不同地区审查积极性的差异，而在此过程中地方政府比较容易出现“逐底竞争”的现象③丁茂中：《公平竞争审查的激励机制研究》，《法学杂志》2018 年第6 期。，比如地方政府通过奖补的形式投入基础建设和大型经济项目，其的确能推动地方经济增长，地方政府为留住这些经济资源会变相放宽或者消极对待公平竞争审查的实施，但这种支出竞争仅会给地方经济发展带来较小的乘数效应④李江：《财政分权、地方政府竞争和区域经济增长》，《财经问题研究》2012 年第2 期。，却会衍生较为严重的地方保护主义，这不仅不利于地区之间的协调发展，而且会扩大地方政府竞争的消极影响。为从根本上改变这种格局，使之走向“逐顶竞争”，除了上述建议的奖惩并行措施之外，还要积极倡导公平竞争的理念，在审查过程中大力推广竞争文化，让地方政府、审查部门以及其他市场活动参与者认识、认同、认可市场机制和公平竞争在经济发展中的核心作用，通过及时公开执法决定、发布相关信息、市场调研等方式，多维度地营造重视竞争、宣传竞争的文化氛围⑤鲁兹-克里斯汀·邬枫：《竞争倡导与竞争文化》，徐颖蕾译，北京：法律出版社，2017 年，第69 页。。另外，建议建立一个有助于协调、互动的全国公平竞争审查交流平台，在该平台上建立政府审查经验分享、重要信息披露等机制，同时增加公众投诉、举报以及听证等参与途径，拓宽公众参与与政府决策的渠道，这将有助于地方公平竞争审查制度的统一实施，有助于公平地对各地方政府奖补政策进行审查，并能协调各地的经济政策，增强地区经济发展的互补性。

第三，可以通过强化引入第三方评估机制的方式来解决审查主体能力不足的问题。根据《意见》《细则》和《公平竞争审查第三方评估实施指南》的规定可知，在全国范围内推广第三方机构进行公平竞争审查对完善制度和改革是关键且必然之举。针对地方政府奖补审查工作的复杂性与专业性，可以通过引入第三方评估机构来解决自我审查者能力不足的问题。一方面，第三方评估机构具有较强的审查能力和审查经验，通过问卷调查、指标评估、数据收集分析等评估方法对政策进行定性和定量分析，能够在审查的过程中保持客观性、独立性和公开性，这将显著弥补自我审查能力不足的缺陷⑥徐则林：《论第三方评估在公平竞争审查制度中的引入》，《广西政法管理干部学院学报》2017 年第6 期。。另一方面，第三方评估具有互补性、矫正性和再审查性，是对自我审查这一内部监督机制的有效补充，在完善政策制定机关自我审查的同时，也有助于政策制定机关自身专业能力的增强。与此同时，第三方评估是衡量包括地方政府奖补在内的各级政府产业政策竞争中立性的重要工具，是打造国家、市场、社会“三位一体”尊重竞争、倡导竞争、推动竞争氛围的重要推动力量①孙晋、阿力木江·阿布都克尤木：《公平竞争审查引入第三方评估的重要性及其实现》，《江海学刊》2020年第2期。。

（二）运用竞争效果分析，确立实质性奖补政策审查标准和方法

地方政府奖补政策公平竞争审查的难点在于实现整体利益与局部利益的平衡，OECD 发布的《竞争、国家援助和补贴报告》提出，平衡国家援助措施的正面和负面效应的最大困难是，平衡分析不确定性极大，需要具备前瞻性的视角②OECD Report:Competition,State Aids and Subsidies,p11.。根据上述分析，我国地方政府奖补政策公平竞争审查标准难以对“特定经营者”进行统一的认定并发现隐蔽于地方财政奖补政策中对市场主体的不公平待遇，不能有效平衡地方政府奖补政策的正面效应和负面效应，缺少对地方政府奖补政策实质内容的竞争效果分析。基于我国公平竞争审查的实践，笔者以竞争为出发点，围绕“合理审查”理念提出如下完善地方政府奖补政策公平竞争的审查标准和方法：

1. 表面审查

地方政府奖补政策的种类繁杂且审查需具备一定的专业水平，如果对所有的地方政府奖补政策都进行全面细致的竞争效果评估，很可能会导致审查效率低下，因此首先要对地方政府奖补政策进行初步分析，如果初步分析就能发现被审查的奖补政策明显具有排除、限制竞争的效果，那么该奖补政策就不能通过公平竞争审查，直接不予出台或进行调整后出台，但如果一项奖补政策促进地方经济增长的效果同样十分明显，无法直接判断其竞争效果，那就需要对其进行深入、全面的竞争效果评估。

针对地方政府奖补政策的特点，审查部门首先应该从奖补中性化程度和去地方化程度两方面进行基础评估，地方政府奖补中性化主要考虑政策制定是否具有一定的指向性，基础评估的主要标准有：（1）企业的性质要求，即奖补政策是否对奖补对象有性质方面的要求，比如有奖补对象必须是国有企业、民营企业或上市公司等规定；（2）企业规模的要求，即奖补政策是否对企业的规模、营业利润或是经营商品种类有规定，如要求企业为独角兽企业、净利润达到一定指标等；（3）企业地域的要求，即对申请奖补的企业有特定地域的要求，比如只对在本地注册的企业进行奖补。上述三项标准如果在奖补政策中有相应的体现，则说明奖补政策具有影响竞争中性的内容，从建设全国统一大市场的角度审视，接受奖补的相关企业相较未接受奖补的企业会获得不正当的竞争优势，因此应判定该地方政府奖补政策为“消极”；如没有体现，则判定为“积极”。地方政府奖补政策的去地方化程度主要从地方政府奖补政策与中央政策的契合度来进行判断；如果奖补政策是依据法律、行政法规或国务院规定制定，则说明地方政府奖补政策具有上位法的依据，与中央相关政策规定相契合，应判定为“积极”；如果与中央政策没有一定的契合度或没有相关的上位政策与之匹配，则应判定为“消极”。

如果在奖补中性化程度和去地方化程度两项评估中同时出现“消极”的认定，则说明该奖补政策存在特定性，即该政策针对的是“特定经营者”，可能会出现扭曲竞争的效果，大多数审查到这一步即可判定该奖补政策违反了公平竞争原则，不能通过公平竞争审查。但当被审查的奖补政策同样具有明显的正向经济效应而不能以表面审查进行判断时，公平竞争审查制度作为《反垄断法》的特殊制度，在进行审查的过程中也应秉持《反垄断法》的立法精神，即在审查的过程中要确定奖补政策是否在实质上排除、限制了竞争，而不是形式上有可能损害竞争就予以禁止。因此从竞争分析的角度来看，应进一步对地方政府奖补政策进行实质上的竞争效果评估，以此来确定该政策是否通过公平竞争审查①如果补贴政策具有上位法的依据，说明该政策是针对全国统一大市场环境制定的政府补贴，则可以直接通过公平竞争审查。另外，补贴中性化指标中，三项中的任何一项被判定为“消极”则说明该项政策存在非中性化的因素，可能产生排除、限制竞争的影响。因此，如果两项评估中同时出现“消极”的认定，则应进入深入评估环节。。

2. 效果评估

效果评估要求对政策内容进行实质性的全面分析，评估者应该采用特定的经济分析工具、模型和数据来支持最后的结论。地方政府奖补政策其本质是影响了竞争主体的生产经营成本，则可以通过市场经济中同质的指标进行竞争效果分析。PSCP 范式②PSCP 范式，即“公共政策”（Policy）—“市场结构”（Structure）—“市场行为”（Conduct）—“市场绩效”（Per‐formance）范式。，是将公共政策作为内生变量引入到SCP 范式③SCP 范式是一个互动的循环过程，形成一种双向的因果关系，三项变量之间互相作用、相互影响。参见[美]F.M.谢勒《产业结构、战略与公共政策》，张东辉等译，北京：经济科学出版社，2010 年，第2-4 页。中，是对新产业组织理论的进一步演化与更新。首先，市场结构是企业市场关系的表现形式，反映企业之间、企业与消费者之间基本的商品交易地位和关系。决定市场结构的主要因素有市场集中度、产品的差别化、市场进入退出壁垒等。其次，市场行为是企业为抢占市场资源、获取利润而采取竞争行为或垄断行为，企业通过价格行为、非价格行为和组织调整行为在市场中进行竞争。再次，市场绩效是以市场结构为基础，由企业市场行为形成的资源配置和利益分配状态，它通常由利润率的大小和分布、技术进步和生产效率、管理价格和价格弹性等来加以说明④钟瑛嫦：《地方财政补贴公平竞争审查研究》，博士学位论文，武汉大学，2017 年，第65 页。。最后，将地方政府奖补政策作为一种公共政策纳入SCP 的分析框架⑤公共政策和反馈效果的纳入能使该框架进一步关联。See： Deepti Sahool & Pulak Mishra, “Structure,Conduct and Performance of Indian Banking Sector ”,Review of Economic Perspective,Vol.12,No.4,2021,pp.235-264.，通过对四项因素的联动模型进行分析，判断在地方政府奖补政策作用下，是促进规模企业走向更为集中的分布，还是会培育更多的新兴产业和中小型企业（市场结构）；是否会直接或间接提高或降低市场价格，或提高科技发展水平还是阻碍技术的进步（市场行为）；是否会对生产率、竞争力、消费者利益等产生积极或消极的影响（市场绩效）。通过分析四因素的相互作用（如图1），分析竞争效果，判断地方政府奖补政策对市场的竞争影响，同时可以量化比较该影响可能带来的实质性利弊，进而对其作出相应的纠正。

图1 PSCP 范式模型

如果奖补政策具有排除、限制竞争的效果，但制定该奖补政策是出于公益性质，比如涉及社会公平、保护环境或保护弱势企业的发展等目的，则需要通过例外规定对奖补政策进行豁免。由于公共利益参与竞争效果分析时存在异质利益之间的衡量，公共利益不能很好地转化为经济效率进行比较，因此可以通过比例原则的运用对地方政府奖补政策进行公平竞争审查。首先，审查机关应综合分析奖补政策的目的是否与社会现阶段的现实需求和社会整体公共利益相匹配，以此来判断奖补政策的目的是否具有正当性与公益性。其次，要遵循相当性原则。如果奖补政策在保障公益目的的同时不存在限制竞争的效果，政策当然能通过公平竞争审查，但当奖补政策对全国统一市场建设和市场公平竞争产生不可避免的损害时，则需要衡量该政策带来的公益收益与竞争损害之间的大小，判断两者是否成比例。此时可以借鉴澳大利亚竞争评估制度中所确立的“成本与收益分析”①澳大利亚《国家竞争政策立法审查指南》在竞争审查中规定：立法不应当限制竞争，除非该限制竞争对整个社会带来的整体利益超过成本，且限制竞争是实现立法目的的唯一方式。See NCP: Guidelines for NCP Legislation Reviews,1999,p.9.以及欧盟援助控制制度中的“平衡测试”②欧盟国家援助控制制度中的“平衡测试”是指：在评估一项援助措施是否与欧盟共同市场相一致时，委员会会对其带来的正面影响（实现共同利益目标）与它可能导致的负面影响（扭曲竞争）加以权衡。参见：马尔科·克英迪奥·科拉迪：《欧洲国家援助法发展历程》，见威廉·科瓦西奇、林至人、德里克·莫里斯编著：《以竞争促增长：国际视角》，北京：中信出版社，2017 年，第115 页。。如果地方政府奖补政策所带来的公益积极效应能弥补其扭曲竞争带来的消极损失，那么就能通过相当性审查。在此过程中，应强调定量分析与定性分析的综合运用①黄军：《比例原则在公平竞争审查例外制度运行中的适用》，《财经法学》2021 年第1 期。，尽量将奖补政策的正负效应予以量化，但由于公共利益存在难以量化的情形，也许需要通过更多的定性分析予以判断②李乐：《发达国家的“监管影响评价”及其评析》，《理论探索》2019 第5 期。。最后，在兼顾两种重要利益的情形下，实现手段必须是一种最佳的选择，即在重视结果质量和更好规则的情况下，选择损害最小的方案。

此外，对于面向小微企业的小额奖补政策应予豁免。在国际上，严格禁止政府补贴的欧盟设置了三年不超过20 万欧元的小额补贴豁免制度③See ：Commission Regulation ( EU) No 1407 /2013 on the Application of Articles 107 and 108 of the Treaty on the Functioning of the European Unionto de minimis Aid，OJ L 352 /1，December 24，2013，Article 3．。对小微企业的小额奖补对促进其发展有着重大意义，但对市场竞争的影响却极小。鉴于小微企业主要集中于零散型产业和未来产业中，相比于大型企业，在经营管理模式、技术支持等方面差距较大，导致小微企业在市场竞争中处于下风，但由于大量小微企业具有吸纳就业的作用以及抵御风险能力较弱，我国应当对小微企业出台针对性的小额奖补政策。对于小微企业的奖补可以根据行业的具体情况，以奖补时长与奖补额度为标准作出上限性的豁免规定。

综上所述，对地方政府奖补政策公平竞争审查的方法和标准可以通过表面审查与效果评估的方式逐步推进，但效果评估的环节涉及复杂的经济分析，且方法过于灵活，地方政府可以在自身完成表面审查的基础上，咨询上级机关或委托第三方评估单位进行实质性的效果评估，以此清理具有排除、限制竞争的奖补政策。

（三）植入公平竞争基因，优化奖补政策工具

从前，公平竞争审查制度主要局限于法律效力位阶较低，公平竞争审查制度是国务院发布的规范性文件，属于“软法”，在地方政府追求经济增长的压力下往往“力不从心”。如今，我国新《反垄断法》正式实施，将“竞争政策基础地位”和“公平竞争审查制度”纳入其中，公平竞争审查制度由此升级到法律层面，大大增强了其制度刚性和强制力④孙晋：《规制变革理论视阈下公平竞争审查制度法治化进阶》，《清华法学》2022 年第4 期。。可以以此为契机，给地方政府植入公平竞争的基因，让地方政府深刻认识到公平竞争原则和公平竞争审查制度的重要性，以及偏好性的奖补政策虽然在一定程度上能加速企业与本地的经济发展，但同时也容易加大企业之间的规模差距，造成马太效应，这种违反公平竞争审查制度的奖补政策缺少普惠性，很可能达不到奖补政策的预期效果，同样也不符合政府规制的初衷。

政府规制应尊重市场竞争机制和维护市场竞争秩序，通过革新转向竞争友好型规制，最大限度消除产业政策与竞争政策的冲突，针对市场竞争所不能，助力公平竞争。由此，在强调通过公平竞争审查清理排除、限制竞争的奖补政策的同时，同样需要找到优化奖补政策的工具。为此，可以借鉴欧盟的横向补贴模式，通过制定普惠性的奖补政策，以搭建科研平台、产业孵化园区等方式，对具体行业的所有企业提供技术、资金、服务等方面的普遍性支持①丁茂中：《竞争中立政策视野下的政府补贴中立研究》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》2015 年第5 期。，从而避免特定单一企业或某一类企业获得不正当竞争优势的情形，能在一定程度上减少因政府奖补而给企业造成的不公平待遇，相对有效地确保它们在相关市场上的公平竞争。

在此经验上，地方政府可以考虑以政府投资基金的形式来替代具有排除、限制竞争的地方政府奖补政策。政府投资基金与地方奖补政策在政策目标上具有一定的相似性②《财政部关于印发〈政府投资引导基金暂行管理办法〉的通知》第二条指出:“本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”，但与地方奖补政策相比，政府投资基金能在一定程度上弱化地方政府的偏好，在特定行业和领域中更易实现普惠性，是更具市场化的政策工具。因此，当奖励补贴政策面临违反公平竞争审查标准时，出台类似政府投资引导基金等市场化的方法，不失为地方政府推动地方经济建设的一种工具和方法。最后，可以考虑由国务院作为出台奖补政策的主要主体，制定面向全国并且相对统一的奖补规定，通过更加普适性的奖补政策来刺激全国各地区的经济发展，这符合竞争中立的原则。

五、结语

地方政府奖补政策兼有正外部性和负外部性双重属性，适度的地方政府奖补政策可以实现政策的预期目标，但不当的奖补政策不仅无法弥补市场配置资源的缺陷，还会导致排除、限制市场竞争的结果。因此，需进一步完善落实对地方政府奖补政策的公平竞争审查。实践中，地方政府奖补公平竞争审查仍然存在审查流于形式、审查缺乏实质性、审查推动缓慢等问题，亟待提供具有可行性的优化路径。

公平竞争审查制度作为我国强化竞争政策基础地位的重要工具，尚处于起步阶段，面对长期以来形成的体量和惯性巨大的地方财政奖补政策，制度本身仍然存在许多亟待完善的地方。通过公平竞争审查制度的不断完善，推动该制度在地方奖补领域的有效适用，能够极大地提高地方财政奖补政策的公平性、民主性和效率性，从而推动实现地方财政奖补法治化，发挥好地方财政奖补政策在社会管理、经济发展、民生改善等方面的积极作用。