社会问责主体运行的实践逻辑与完善路径

汪 洋

在民主治理的发展过程中，如何使政府向人民负责是一个重要课题。传统科层体制的政府，通常是以加强组织自身运作为主要考量。然而在现代社会，政府不再是单一的公共权威，必须与社会来共同分享治理的权力，社会问责是当今世界各国政府与社会互动的重要方式。因此，社会问责成为探讨公共行政相关问题的重要切入端口。社会问责是行政问责体制的进一步深化和发展，它是一种从外部对政府的公权力进行制约的异体监督形式，通常是指通过社会公众参与来加强行政问责的一种问责途径，即“由普通的公民或社会组织通过直接或间接的方式推进行政问责”①世界银行专家组:《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》，宋涛译校，北京:中国人民大学出版社，2007 年，第156 页。。公共事务基金会认为社会问责指“普通公民和公民社会在公共资源的分配、跟踪以及监管过程中运用的一系列方法、工具和战略”①Public Affairs Foundation & Sirker K.,Cosic S.,"Empowering the Marginalized: Case Studies of Social Ac‐countability Initiatives in Asia",Washington D.C.:The World Bank Institute,2007,p.57.。近些年来，我国学术界从不同视角就此议题展开了热烈讨论。譬如：有的研究者从公共参与的视域提出了公共参与与社会问责的关系②黄冬娅：《以公共参与推动社会问责:发展中国家的实践经验》，《政治学研究》2012 年第6 期。，有的研究者讨论了社会问责的内涵③赵淼：《社会问责:基本意涵与制度构建》，《理论与改革》2009 年第3 期。，有的研究者研究了中国式社会问责的逻辑④张蕊：《中国式社会问责的特征及其逻辑》，《学术交流》2017 年第9 期。，还有研究者介绍了国外社会问责的影响因素⑤胡春艳、刘碧华:《国外社会问责研究综述:影响因素的考察》，《行政论坛》2016 年第4 期。，等等。但必须指出的是，这些研究者主要阐释了社会问责的内涵与一般机理，而较少涉猎中国社会问责的主体资源与实现路径，这是一个不争的事实。基于此，本文拟从社会主体问责的运行逻辑出发，来探究当下中国社会问责主体运行的实践障碍与实现路径，以期能够为社会问责搭建一种本土化的研究视角和分析框架。

一、当下中国社会问责的实践功能

我国社会问责体系包括体制内问责和体制外问责两个部分，体制内问责是指行政组织或国家权力机构进行的内部问责，体制外问责是指社会层面的力量，如公民、媒体等社会主体进行的社会问责。就体制内问责而言，党内问责、行政问责和监察问责是当前中国政治实践中问责体系的重要基石，行政问责是指行政人员就其工作职责及工作绩效接受问责主体的质询并承担相应结果⑥宋涛：《行政问责概念及内涵辨析》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2005 年第2 期。。相较于行政问责，党内问责专门针对党组织及全体党员进行问责，监察问责则是由监察机关启动，主要针对领导干部作出问责决定或者问责建议的一种监察处置形式。然而，就问责本质而言，无论是行政问责还是党内问责，本质上都属于同体问责，即权力主体依据权力建立的内部问责机制。体制外问责即社会问责，它是行政问责体制的外部形式，社会问责属于异体问责，强调非权力主体借助合法手段对权力主体行为的约束和追责。换言之，传统内部行政问责是通过内部制约机制促使政府官员对人民负责，是一种问责的主动供给面向，而社会问责则是公民和社会团体要求政府向其负责的途径，呈现问责的需求面向，使政府工作必须符合透明化和回应性要求。供给和需求两种面向的整合，两者相辅相成，才能实现政府达到“善治”的要求。社会问责除了平衡行政问责的供应面向和需求面向之外，对于改进国家治理、赋权民众与深化行政问责都发挥着重要功能。

（一）社会问责：我国行政问责体系的一支重要力量

我国目前问责体系以体制内问责为主导，但体制外的社会问责是我国社会问责体系的重要组成部分。一方面，体制内行政问责是基于自上而下科层体系建立的内部问责，政府官员倾向于向上负责而非向民众负责；同时，作为权力部门实际运行者的行政人员如果不受外部制约，其自然倾向于追求自身最大利益，而非追求最大化的公共利益。因而，社会问责是外部问责的主要力量，是完善我国问责体系的重要组成部分。另一方面，行政问责的复杂性、资源的稀缺性和公共支出的多元性，决定了体制内行政问责资源的有限性，在体制内问责资源不足的情况下，体制外的社会资源恰恰可以为体制内的问责提供必需的问责资源支持。社会资源不仅拥有可以为行政问责制度建设提供问责资源支持的海量资源，还具有为完善行政问责制度提供资源支持的动力，社会问责资源与问责动力使社会主体问责构成了我国问责体系的重要力量。比如就问责技术手段来说，传统的问责手段与方法比较单一，然而社会资源所掌握的现代信息搜寻技术、大数据分析技术、云计算技术、电子模拟技术、侦查技术、决策分析技术等能够构建一种新的“互联网+问责”模式①柴一凡：《以有效监管促进社会组织健康有序发展》，《中国行政管理》2021 年第4 期。，技术手段的灵活运用为问责提供了多样化方式，为推进我国问责制度改革和实践提供了重要参考。

（二）社会问责：凝聚人心、汇聚民力的一种重要方式

中国特色社会主义事业是全体中国人民的共同事业，建设社会主义现代化强国需要全体中国人民的共同努力。当下我国已经全面建成小康社会，进入向建成社会主义现代化国家第二个百年奋斗目标进军的新阶段，实现这一目标需要调动一切可以调动的积极因素，团结一切可以团结的力量。赋权是“扩张穷人的资产和能力，使他们针对与他们生活有关的事务，能够参与、协商、影响和监控来要求政府对他们负责”②World Bank,Empowerment Poverty Reduction: A Sourcebook,Washington, DC: The World Bank,2002,p.14.。社会问责通过赋权的方式提升普通民众特别是弱势群体的话语权地位，使他们可以运用其权利得到信息来参与讨论相关政策的制定，并且得到要求政府负责的权力，从而使每个人的利益诉求得到平等、尊重和回应，有效增进社会公平正义。通过参与社会问责，全体公众特别是弱势群体有机会参与国家治理和建设，充分体会到当家作主的感觉，这可以增强其主体意识、参与意识、责任意识，使每个人都成为建设社会主义现代化国家的一份子，为推进中国特色社会主义伟大事业作出自己的贡献。

（三）社会问责：推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径

推进我国国家治理体系和治理能力现代化是新时代的重大主题，一个现代化的国家治理体系必须包含政府本身的透明性、人民的参与性、行政的可问责性和政府的回应性。社会问责的目的不是为了“问责而问责”，它的终极目标是为了完善国家治理体系和提升国家治理现代化的能力③张桂林：《党和国家监督体系原理探析》，《政治学研究》2020 第4 期。。社会问责的运行允许一般民众接触到相关的信息，让人民的声音和期待可以通过有效渠道表达出来，并且要求政府官员对人民的要求负责，让政府不再视民众为被管理的对象，而应看作是需要对其负责的主体，这使得政府必须以组织性、系统性及咨询性的态度来面对民众的要求，增加有效改变的机会，增强对民众需求的回应力，进而提升治理水平。同时，可以透过社会问责来改进公共服务输送和对政策设计的说明。人民对政府的不满意主要来源于政治寻租、资源分配错位、公共服务效能低下等问题，究其根源在于政府与民众有着各自的价值取向，二者间的信息供需不平等所导致的公共服务供给存在偏差。一方面，自上而下的政府信息提供不全面或者说政府官员的信息供给意愿低造成信息错位；另一方面，自下而上的民众获取信息的途径有限造成信息缺失，引发沟通不畅。因此，在信息不对称的条件下，民众所接受的公共服务常常不符合其自身需求，而社会问责要求政府允许公民参与政策的制定，民众可以自由表达意见，与政府进行协商，透过彼此的沟通使政策决策更加透明化和更具参与性，从而实现公共服务供给与需求的精准对接，有效增进公共服务供给的效能。社会问责将传统的自我负责施政转向对公民负责的施政，有利于实现政府与社会互动下的良善治理。

二、当下中国社会问责的运行逻辑

要厘清当下中国社会问责的运行逻辑，首先应该明确社会问责的主体资源以及“由谁来问责”等基本问题。在当下中国，社会问责的主体资源主要包括民主党派资源、公民资源、社会组织资源、新闻媒体资源等。有效的行政问责有赖于社会资源的积极参与，而完善、畅通的参与路径则是保障社会主体有效问责过程的关键。在我国行政问责的体制设计中，社会主体资源并没有直接实施问责的权力，它需要通过政治路径、行政路径、司法路径来启动体制内的内部问责，并通过内部问责实现问责结果。延展开来视之，当下中国社会主体资源问责的运行逻辑如图1所示。

图1 中国特色社会问责的运行逻辑

（一）当下中国社会问责的政治路径

西方遵从社会契约论的辩护逻辑，认为国家是人民订立契约的产物，国家主权属于全体人民。作为国家代理人的政府，它的权力同样来自人民，这也是政府权力合法性的唯一来源。在我国，《宪法》规定“一切权力属于人民”，公职人员行使权力时必须对人民负责并接受人民监督，这是由社会主义国家性质和人民主体地位所决定的权力伦理①杨万顺：《国家监察制度建设的社会主义核心价值观基础》，《中国矿业大学学报(社会科学版)》2020年第3期。。因此，社会问责实现的政治路径所要解决的最核心问题就是对政府的公权力进行监督且防止权力被滥用，更好地保障人民自身的合法权益。在此种观点上，无论是西方还是在中国都不谋而合。那么，社会问责实现的政治路径也就自然而然地关涉“谁来使用权力”和“如何使用权力”这两个问题。对前者而言，选举制度是一个最好的制度；对于后者来说，预算制度是一个最好的制度。“谁来使用权力”主要通过选举制度来实现，从对君主的个人负责到对人民选举出来的代表负责，选举制度从根本上颠覆了责任追责链条，选举出来的代表体现了社会公众的意志，真正实现了主权在民②Arigapudi Premchand,"Public Financial Accountability",Asian Development Bank,Governance,Corruption and Public Financial Management,Manila: Asian Development Bank，1999，p.152.。当下中国，公民参与社会问责的政治路径主要通过直接选举和间接选举来实现。基于我国幅员辽阔的现实，县级及县级以下的乡镇人民代表实行直接选举的制度，县级以上的人民代表实行间接选举的制度。这种直接选举和间接选举相结合的选举制度，有利于人民群众推选出真正了解且信得过的人民代表。

权力来源于人民，自然必须向人民负责，政府权力的行使必须带有责任。选举制度只是用来解决“谁来使用权力”的问题，却无法解决“如何使用权力”的问题。要实现对政府权力行使的管控，最直接的方法就是通过预算来控制政府的行为。用克利夫兰的话讲就是：如果把国家比喻成一条船，总统就是这条船的船长，船上的人只有控制这艘船的燃料才能够让船长对船上的人负责③Cleveland F A. ,"Popular Control of Government",Political Science Quarterly,1919,No.2,pp.237-261.。必须指出的是，政府预算反映了政府及其各部门的活动范围和方向，控制预算才能最大限度影响政府的活动。而政府活动与社会公众的切身利益密切相关，因此，政府预算的编制及其执行情况必须公开，让社会公众知晓并要受到公众的监督。在我国，预算的监督是通过公民选出的人民代表对政府编制的预算以及执行情况进行审查、批准来实现的。人大代表通过判断政府活动的必要性及其成本的合理性，在代议机构（全国人民代表大会及其地方各级代表大会）作出同意或者不同意的决定，以实现对政府预算的审查与监督。通过预算制度，社会公众实现了对政府权力运用的有效监督和约束，进而把社会问责政治路径所涉及的“权力如何使用”的监控问题落到实处。因此，基于上文的论证便可作出一个基本的论断，即选举和预算审查是实现当下中国社会问责政治路径的两条基本途径。

（二）当下中国社会问责的行政路径

社会主体参与行政问责的行政路径主要体现为社会主体积极参与行政监督，并通过行政监督推动问责行政主体实施社会问责。社会主体参与行政问责的过程，实质上就是社会主体对被问责的政府行为有效行使问责权力的过程。

由理论研究和实践经验可知，社会主体要主动、有效运用问责权力，首先就要让社会主体清楚了解法律赋予其什么样的问责权利、问责标准、问责途径以及问责的效果保障。在当下中国，社会问责的行政路径主要涉及以下制度设计：一是明确的行政问责渠道，社会主体可以通过信访、行政复议等来实现，当前还有些地方尝试用社会审计、参与式监督途径来拓展社会问责路径的可能性。二是明确的社会问责行政路径程序，社会主体可通过推动行政内部问责的程序来实现其问责的效力。例如，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中第十二条第一款明确指出：“对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发现的党政领导干部应当问责的线索，纪检监察机关按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。”三是民主评议机制，中国共产党建立了向民主党派进行情况通报的制度，如，关于一些重要情况、重要决策和重大问题，党委要及时、定期向民主党派通报，中共各级党委应主动接受民主党派的批评、意见和建议；还有一些地方政府还设立了社会评价制度，如南京的万人评议机关制度等。

（三）当下中国社会问责的司法路径

现代行政在本质上是一种法治行政，而法治行政要求政府的一切行政行为必须合乎法律依据，对于不合法的行政行为可以由司法进行介入。因此，司法是对行政行为监督问责的一种重要力量，也是捍卫正义的最后底线。在对行政决策问责的惩处手段上，社会问责的政治路径和行政路径仅仅是对政府官员实行记过、降职、罢免等处理，而对其违纪违法的行政行为则需要司法部门追究相应的法律责任。因此，司法路径是社会问责实现的根本路径，中国社会问责的司法路径主要是依托检察院和法院来实现。一是向检察院检举，检察机关是中国的法律监督机关，社会主体通过向检察机关检举，从而对行政机关工作人员的贪污贿赂、渎职类犯罪、利用职权侵犯公民人身权利和民主权利的行为进行立案侦查和提起公诉，最终使进行违法行为的公职人员承担相应的法律责任，从而实现社会问责；二是社会主体（公民、法人或者社会组织）可通过向人民法院提起民事、刑事或行政诉讼，直接诉诸司法途径，进而对行政机关和行政机关工作人员的行为进行有效的社会问责，使政府为自身不当的做法承担法律责任。

三、当下中国社会问责主体运行的实践阻碍

党的十九大以来，随着行政问责的日益完善，社会问责的制度规范和具体实施也取得了巨大进展，初步构建了我国社会问责的制度体系与运行保障机制。但在具体的实践中，我国社会问责还存在一些亟须破解的障碍。

（一）选举与问责未能直接勾连，阻碍社会问责政治路径的有效实现

社会问责政治路径功能的发挥主要借助于选举方式来实现。在我国的选举实践中，各级政府主要官员是通过间接选举来实现，即通过人民代表选举来实现。在这种方式中，社会公众通过自己选举出来的人民代表表达自己的政治诉求，通过制度化的质询、审议、罢免、撤职、免职等程序对相关政府工作人员进行问责。然而，在这种方式中，作为利益相关人的公众难以直接通过选票罢免不称职的官员，致使通过政治路径的问责效力大打折扣。同时，在人大代表结构中，政府官员代表的比例偏高，工人、农民和知识分子在人大代表中所占的比例偏低。例如，十三届全国人大代表构成中，“来自一线的工人和农民代表为468 人，占总代表人数的比重为15.70%，比之上届提高了2.28 个百分点；党政领导干部代表人数是1 011，虽然比之上届降低了0.95 个百分点，但在代表人数中的比重仍然占到了33.93%”①中国人大：《第十三届全国人民代表大会代表名单今日公布》，http://news.sina.com.cn/o/2018-02-25/docifyrvnsw8654748.shtml.。虽然近年来这一现象得到了较大改善，但普通民众代表依然偏少。人大代表的代表性不够，降低了普通公民通过自己的代理人行使投票权来实现对政府官员政治上问责的可能性，大大降低了问责政治路径的效力，“如果党员干部尤其是各级领导的代表过多，甚至按照代表的官位和级别高低排序，就会模糊监督和被监督的界限”②铁永功：《人大代表结构优化体现民主进步》，《光明日报》，2013 年3 月1 日，02 版。。

鉴于压力型体制下问责的政治路径主体往往是由政府体制内的人员组成，因此问责的政治路径更多的是依靠国家的行政权威，即依靠体制内的行政力量来进行政治上的问责，而非享有选举权的广大基层民众，选举与问责并无直接关联。换言之，问责政治路径的主体仍是居于顶层设计中的政府官员，而非具有选举权的民众，亦即实际问责的权能并没有转移到具有选举权的民众这一主体手中。正是这种选举与问责主体的不一致性，使公众选举权与问责权相脱离，以致通过政治路径的问责可能大打折扣，因而影响社会主体通过政治路径进行问责的效果。此外，中国问责实践中，“运动式”“风暴式”问责较多，例如2003 年非典时期和2020 年新冠疫情期间，中央在短期内进行大规模政治问责，这种衍生于非常态化危机下的问责行为不可避免地带有应急性特征，虽然短时间内实践效果明显，但不具有持续性，并且在政府官员失职后再进行问责，某种程度上也表明常态的政治路径问责并不高效。社会问责主体通过政治路径的问责权与选举权并不一致，从而使得政治路径的社会问责大打折扣。

（二）社会问责启动缺乏标准，阻碍内部问责行政路径的有效启动

社会问责的开展必须明确问责的基准，也就是要回答的是用一种什么样的标准来衡量政府及其官员责任的问题，是解决“哪些情况要问责”的问题。从这个意义上说，明确问责标准是推进社会问责的前提。道理很简单，因为如果没有明确的社会问责标准，则将无法界定社会主体在何时、何种情况下可以介入对官员的问责过程，社会问责程序也必将难以启动，也就难以实现推进社会问责基准的法治化。简单地说，社会问责基准的法治化就是要以法律确定社会主体问责的事由，并以此实施问责过程，实现问责结果。问责事由应当把公民参与程度与政府官员职责范围和行政责任程度统一起来，它既体现为公众介入政府问责的最低标准，又体现为政府及其官员应当接受公众监督的最低门槛。因此，要以法律确定问责的具体事由，根据问责行政路径的初衷，社会问责事由应当包括无作为、不作为、乱作为和作为不力。

然而，在我国现有的法律法规中，还尚未明确界定社会问责的启动标准，譬如，被纳入社会问责的范畴当如何界定，又应当以何种标准来衡量，以及社会问责启动的门槛或等级问题等，都尚无相关政策法规来明确框定，从而制约了社会问责的效力。之所以出现这些阻力，一是社会问责范围难于界定，故而社会问责何时何种情况下启动主要由领导来决定，问责启动带有较大的随意性和主观性；二是社会问责事由的不明确，导致公众不知应在何时和何种情况下参与问责过程，大大影响了公众参与问责的积极性；三是社会问责的推进需要间接通过内部的行政问责启动才能发挥作用，否则社会问责效果将无法实现，而社会问责标准的缺失将阻碍内部行政问责的有效启动，从而致使社会问责无法启动而半路夭折。

（三）社会问责的司法路径与行政问责的关联性不够，阻碍问责司法路径的有效推进

社会问责的司法路径与政治路径、行政路径相比有两个特点：一是问责规范化，司法路径问责的依据是成文法律法规，问责的标准明确。虽然通过司法路径的问责在实际中存在一定的自由裁量权，但这也是基于既定法律法规的阐释，自由裁量权比较有限。二是问责严厉性，司法路径问责是程度最重的问责，可能导致被问责人接受法律制裁，这将对党政干部的工作、生活产生巨大影响。因此，与政治路径和行政路径相比，社会问责的司法路径是社会主体实现对政府行政人员问责更具威慑性的途径，但现实中司法路径问责效力的发挥则需要依靠司法部门与行政问责的关联性来保障。

社会问责的司法路径一旦启动，执行问责任务的主体就转变为专业的司法人员，然而在我国社会问责的司法路径实践中，由于司法部门也需要在党的领导下运作，因此如果不经党内纪检系统，司法问责就很难推进。具体来看，一方面，除非是一些直接的刑事违法案件，对党政干部的问责一般都必须经同级党委的常委会讨论同意后方可启动。这就导致司法程序的启动往往是由同级党委的常委会和纪检监察机关决定，只有纪检部门和监察机关共同认定党政干部的行政行为涉及违法，才会移交司法机关进行问责，而非社会主体直接通过司法途径启动问责。这种运行机制容易造成现实中“以党纪、政纪处理来代替司法处理”现象的发生，进而制约了检察院直接推动社会问责司法路径的进程。另一方面，虽然我国的问责法律法规规定了“党政干部涉及违法事件的移交司法机关问责”，但是，“党政干部涉及违法事件”的具体标准主要由行政机关来界定，而检察机关并不能有效提前介入问责过程，这种被动式介入大大影响了社会主体司法路径问责的有效推进。

综上，我国社会问责存在以下问题：社会问责主体较为单一，广大基层民众并未有效参与社会问责；社会问责启动标准不清晰、随意性较强，难以实现推进社会问责标准的法治化和程序化；社会问责的司法路径与行政问责的关联性不够，司法路径的问责受到行政问责程序的侵蚀，阻碍问责司法路径的有效推进。换言之，行政问责仍然由同体问责主导，异体问责相对薄弱。社会问责未能发挥实效的深层根源在于社会问责主体、问责路径以及问责标准并未体现其初衷，即凝聚民心人力、完善行政问责体系、实现政府与社会互动的良善治理。

四、当下中国社会问责主体运行的完善路径

社会问责的有效运作需要满足三个相互勾连的条件：一是透明性，即社会主体能够知晓政府的行政行为及其运行过程；二是权威性，即社会主体拥有对行政行为的监督权力；三是畅通性，即社会主体拥有对问责对象畅通有效的问责渠道。实践中，推进当下中国社会问责需要紧紧扣住以下几个基本着力点：

（一）保障行政透明：明确社会问责启动的前提条件

公开与知情，是社会问责的两个基本构成要件。安东尼·奥罗姆曾指出：“政治参与的必要条件之一就是需要接收到广泛的特殊信息，可以获得这些广泛特殊信息的人即在效应和心理上更多介入的人，参与政治的可能性就越大。反之，那些没有渠道获得这种特殊信息的人，则缺乏心理上的投入，也就很少可能参与到政治生活中来。”①安东尼·M.奥罗姆,约翰·G.戴尔：《政治社会学》，王军译，北京：中国人民大学出版社，2018，第201 页。“假如发布信息是属于政治家或行政机关主管根据自由裁量权决定的事情，那么，封锁那些令人尴尬的信息来保住自己的面子的诱惑几乎就是不可克制的”，这种情况下，“行政机关成了它自家大院中的法官”②杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，北京：中国方正出版社，2003 年，第331 页。。因此，社会问责必须首先强调行政透明，社会公众只有对政务有充分的知情，才能更加客观地对政府行为进行监督和评价，进而确保社会问责的实施。在信息不透明的行政环境下，行政者自由裁量空间变大，既可以为民谋福祉，也可以为己谋私利，行政人员到底是为公还是为私全凭自我约束，这是民主政权不可接受的，因此透明就成了社会问责机制设计的首要元素。进一步看，社会问责机制有效运作的关键也在于行政资讯的获取、交换与解读，这是社会主体实行问责的依据。如果社会主体无法了解行政信息，社会问责将无法实现。2001 年OECD 与美洲国家组织（Organization of Ameri‐can States）共同发表了一个主题为如何确保公共部门透明与问责的政策文件，文中提出三点参考建议：第一，以有效的利益回避法制规范确保公共政策程序的公正性；第二，增加政府预算编制与执行过程中的公开性和透明度；第三，确保行政资讯公开，在公共政策的形成与实施过程中保障民众的参与和咨询权①Goetz A M,Jenkins R,"Hybrid Forms of Accountability :Citizen Engagement in Institutions of Public Sector Oversight in India" ,Public Management Review,2001，vol.3.No.3,pp.363-383.。信息公开本来就是我国基层民主建设的重要内容之一，也是我们党践行群众路线、保障社会公众知情权的必然要求②王可利、刘旺洪：《监察信息公开范围初探》，《江苏社会科学》2020 年第2 期。。我国也有《政府信息公开条例》，实践中会主动公开、依公民申请公开一些信息，但公开内容有限。坚持透明行政，一是要“以公开为常态，不公开为例外”的原则，增强政府信息公开的认知，改变自身作为管理者的心态，强化服务者的意识，自觉公开信息以接受公众监督。二是继续完善信息公开领域的法律法规，目前我国虽有《政府信息公开条例》，但仍然有一定局限，实际操作性还相对较弱。比如在实践中有些政府部门将公民依法申请信息公开申请数量视为考核内容，虽然公民可以申请信息公开，但实际申请之后甚至会有政府人员劝说，希望公众撤销申请，使得公开事项成为一项“摆设”，而非社会问责信息来源。三是推进政府信息公开平台建设，信息平台是信息公开和共享的媒介，缺乏信息平台，社会主体与政府对话困难，社会问责也无法有序开展。目前政府已有一定的信息公开平台，但近年来信息网络技术飞速发展，传媒已经进入自媒体时代，政府既有的传统线下媒体以及线上官方网站已显滞后，在更广泛的媒体渠道进行公开信息以及回应社会显得十分必要。

（二）保障问责权力：夯实社会问责运行的实质条件

社会问责是由社会主体发动的问责，通过所选择的参与方法来运作，并没有法律上的规定或要求，因此社会问责活动后的结果对政府没有拘束力，只能依政府官员本身对此社会问责的重视与否以及是否得到采纳作为参考的结果。如果公民一厢情愿的辛苦却未能得到应有的效果，它的根源就在于目前社会问责尚未制度化。只有社会问责权得到法律上的法定位阶，使其运作能够在既定的程序中进行，社会问责才能有效运作。首先，保障社会主体对官员问责的启动权与参与权，保障社会主体的问责主体资格是社会主体资源参与问责的首要条件。现有关于行政问责的制度性依据零星存在于《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政处罚法》等规范性文件中，这些制度性的依据都属于同体问责的范畴。然而社会问责属于异体问责的范畴，对于这种更加有公信力和符合民主政治要求的问责方式，却没有任何的制度支撑和法律保障。因此，应制定一部社会问责程序法，以制度化的规范来界定启动社会问责的事由与标准，明确社会问责的主体、客体、内容、过程、结果执行等，以制度保障社会问责的顺利推进。同时，新闻媒体是普通公民进行意见表达和对公共问题进行讨论的平台③Forster R.,Singh J.,Malena C.,"Social Accountability: An Introduction to the Concept and Emerging Prac‐tice", Security Technology & Design(July),2010,pp.178-192.，国家要制定一系列法律法规来保证新闻媒体等舆论的自由，提高新闻媒体的独立性，增强舆论监督的客观性，使舆论不受行政的影响，反映事实、揭露真相、独立监督行政行为。当然，保障媒体舆论自由并不意味着放任，由于网络的虚拟性、隐匿性等特征，网络空间呈现由主体隐匿化导致伦理规制对象缺失乱象①胡剑：《微传播视域下媒体伦理治理制度构建研究》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》2022 年第1 期。，如部分网民发表不负责任言论，在网络的传播中带来很大负面影响。对于那些随意诽谤、攻击政府的言行要进行严肃处理，涉及违法的行为要依法追究其法律责任。其次，我国实行行政首长负责制，政府领导对其所属层级负责，问责也应以领导干部为主体。因此可以探索建立领导干部人民评议制度，真正把领导干部置于人民群众问责利剑之下，把人民群众对领导干部选拔的知情权、参与权、选择权和监督权落到实处。此外，还要保障社会主体对政府官员的评价权，让各个层次不同但与领导干部工作息息相关的基层人民群众参与到社会评价的主体之中，实现在主观上促进领导干部对上负责与对民负责相统一，让领导干部时刻警醒，对社会产生敬畏感。另外，拥有问责权，还需实际中能够得到回应，要建立政府部门对社会问责的回应制度，保障政府部门回应民意的制度化、规范化和程序化。政府执掌着国家权力的行使权，只有积极回应社会，才能不断夯实群众基础，从而扩大政治民主的渠道，提升政府公信力。再次，通过法律形式把民主党派参与社会问责的程序、方式、反馈等规章制度化，克服民主党派监督的软弱性，要充分发挥民主党派参政议政的职能；同时还有必要扩大民主党派问责范围，使其不仅享有批评、建议的权力，还享有质询、处分、罢免等问责权力。最后，在司法路径的问责制度建设中要保障社会问责司法路径的独立性，将司法机关工作人员的工资、福利待遇以及办公经费之拨付独立于同级政府，确保司法机关人员的人事管理相对独立于一般公务员的管理等，不断增强司法途径的独立性和权威性。“政治制度不仅对环境做出反应，而且同时也在创造环境。”②詹姆斯·G·马奇，约翰·P.奥尔森：《重新发现制度：政治的组织基础》，张伟译，上海：三联书店，2011年，第163页。通过法律确立的规范、准则，运用制度机制进一步对行政行为进行塑造，逐步保障社会问责的有序推进。

（三）畅通问责渠道：完善社会问责推进的制度条件

在进行契合中国实际的本土化研究基础上，建构契合中国国情的社会主体资源参与行政问责渠道对于以社会主体资源强化行政问责具有极为重要的现实意义和实践价值。在类比的意义上说，渠道不畅通，有权问责机关对问责的启动就无路可走，就像拥有汽车却没有修建公路，也就无法发挥汽车运输的功能。如前所述，目前我国的社会问责主要通过政治途径、行政途径以及司法途径来运行。要畅通问责渠道，应该结合我国实际从这三个方面思考：首先就要畅通社会问责的政治渠道。一方面，夯实选举问责中的制度基础，使普通民众、社会组织、民主党派在领导干部选举中能够发挥实质性作用，从而实现对领导干部政治上的追责。其一，扩大人大代表直选范围。中国现行人大代表的县乡直接选举、县级以上间接选举的制度可以逐步扩大直选范围。随着自媒体技术的发展与广泛应用，直接选举范围可以扩大到地级市一级，这样能够减少选民与代表之间的代理层级，增强选民对代表的约束性。其二，进一步优化人大代表的构成结构，提高工人、农民及知识分子在人大代表中的比重，减少党政领导干部代表的比例，增强人大代表的公众代表性，使各类代表能够真实反映实际比例的选民，使普通公民能通过自己的代理人行使投票权，实现对政府官员政治上的问责，真正具备问责能力。另一方面，增强人大对预算的实质性审查，实行预算编制审查以及公民参与预算执行审查的制度，建立从预算编制到执行完整的问责链，促使政府更好地审视与回应民众需求，推进公共资源更加合理配置。

其次，畅通社会问责的行政渠道。一方面，除了健全传统的信访、听证、行政复议等制度之外，还应当尝试社会审计制度、参与式监督等制度，并根据社会发展不断拓宽行政问责渠道；另一方面，也要细化社会问责标准，比如，除了要核实传播媒介的举报信息真伪之外，还应该给举报信息的认定明确一个标准，按照其严重程度划分级别，并对每个级别进行详细的界定，明确启动调查问责的信息门槛。另外，哪些部门负责对举报信息进行核实，没有到达启动问责的信息如何处理，启动调查问责后程序应如何运行，均要进一步明确，这样才能保证来自社会的异体信息与行政问责机制运转的顺利对接。

最后，畅通社会问责的司法渠道。一是检察机关应把受理部门、受理方式、受理范围、奖励方式、谎报罚则等全面公开，保证公众对行政决策行为有效行使举报权。二是完善公益诉讼制度，除了基本的公益诉讼程序规定之外，还需要完善诉讼援助等配套制度的建立与完善。三是应进一步修订《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围。例如，对于规章及规章以下的规范性文件，因其是行政决策行为的主要载体，可以考虑把这部分抽象行政行为纳入行政诉讼的受理范围，这样就可以改变目前法院不能审查抽象行政行为带来的司法救济渠道缺失的困局。

五、结语

社会问责是公民真正可以参与到政府决策的途径，可以避免政府暗箱作业，也能促成政府以更透明化、更具回应性的方式向人民负责。更进一步说，社会问责不仅可以在根本上实现政府和公民之间的良性互动，而且可以促使政府在推动公共政策和公共服务时能够充分考虑公共利益，进而达到更加周全的政策设计和执行，提升治理效率。值得注意的是，由于中西方政治体制不同，西方既有的“问责”理论很难适用于中国的政治实践。同时，不同的问责机制功能不同，解决的问题也各有侧重。可以说，问责机制的多样性和现实情况的复杂性表明，仅凭一种问责机制难以有效建立责任型政府，更要充分发挥社会问责这一异体问责的功用，切实保障问责的多主体参与、多途径选择以及标准的明晰化。但需要警惕的是，社会问责的压力在一定程度上也会造成政府官员难以适应，从而在一定范围内可能会稀释其配合的主动性意愿。因此，要促进具有中国特色社会问责的有效运行，一方面要加强公民教育，大力提升公民的公共素养，使社会问责能够得到公民本身的认同和支持，愿意投身其中，贡献力量；另一方面，政府也应加强对公务人员的教育和培训，使被问责主体将面临的问责压力转换为积极主动落实责任的动力①马雪松、王慧：《党和国家监督体系中的有效监督机制构建》，《理论探索》2020 年第3 期。，切实了解和把握社会问责的实践价值和必要程序，愿意配合或接受其结果。惟有如此，社会问责才能真正达至一种推动政府和社会良性运行的格局和状态。