发达国家课后服务政策: 特点及启示——基于十个国家的服务政策分析

赵海彦, 侯鑫宇, 晋银峰

(洛阳师范学院 教育科学学院, 河南 洛阳 471934)

发达国家课后服务最初主要由民间力量自发组织, 目的是保障那些无人看管儿童的安全、 健康和学习。 基于对这些儿童权益、 安全保护及健康成长的考虑, 部分发达国家的政府在20世纪80年代开始参与到课后服务发展中来, 开启了课后服务正式立法的进程, 逐步形成了较为健全的中小学生课后服务法律体系, 在政策的布局安排、 要素设计、 导向发展等方面探索出很多有效做法。 总结这些发达国家中小学生课后服务政策制定和实施的经验, 可以为解决我国当前课后服务所面临的问题提供有益借鉴。

一、 发达国家课后服务政策的特点

主要发达国家国情不尽相同, 针对本国课后服务实施过程中出现的问题, 解决方案也存在差异, 但在政策制定和执行方面却形成了一些共识。

(一)政策布局完善, 凸显整体性

政策布局指的是对政策的全面规划和整体安排。 政策布局完整主要体现在形成了从中央到地方的整体性制度框架, 表现为各利益相关主体、 部门通过合作的方式推动教育政策的形成和发展, 并有效落实政策目标。 一项教育政策从出台到终结, 涉及许多人和组织, 其中包括政策决策者、 政策执行机构、 政策评价组织等。 各发达国家在中央政府政策制定和完善的同时, 也给予地方政府一定的自主权, 以充分激发地方活力。 通过制定全国性标准和地方性政策的形式, 加强中央政府和地方政府的合作, 逐步形成从中央到地方一体化的政策布局, 使不同层级、 不同区域、 不同部门的多元治理主体联合协同, 形成强大的协调合作力, 发挥政策的整体效能。

日本的《课后儿童俱乐部运营方针》在2007年被作为全国性的标准颁布, 明确了课后服务的性质内容和服务标准。 而在此基础上, 市町村级政府作为政策的实施主体, 拥有制定地方实施条例的自由, 可以根据当地的实际情况, 对课后照顾服务的场所、 人数、 运营机制、 收费标准等方面进行规定, 制定方案并完善相关设施及服务[1]。 “首五计划”由爱尔兰儿童与青年事务部、 爱尔兰教育和技能部以及司法与公正部等部门共同参与决策、 推进实施, 体现了部门之间的相互协作, 切实地解决了民众关切的问题[2]。 美国政府在政策护航方面的做法也较具代表性。 在美国, 除联邦政府立法, 从国家政策层面予以支持外, 各州政府也陆续出台了有关课后服务工作的法案, 从政策和资金层面予以支持、 帮助和引导。 截至2009年, 全美已有13个州通过立法。 纵观这些主要发达国家的课后服务工作, 国家层面积极牵头出台各项法律法规, 运用立法手段确立课后服务的合法地位, 地方政府也可结合各自的情况制定地方性的法律和政策。 这样做有利于保证国家层面有统一的全国性标准和规定, 使各地政府在实施课后服务时有法可依、 有章可循, 打破中央和地方、 各个部门间的壁垒, 在建立全国一体化的政策布局基础上逐步推进课后服务工作规范化。

(二)政策要素齐全, 突出丰富性

要素指的是构成事物的必要因素。 公共政策基本的构成要素包括政策主体、 客体、 目标、 方案、 工具、 形式等[3]。 课后服务作为公共政策, 其涉及的具体要素主要有时间、 场地、 服务对象、 师资、 服务内容、 经费来源、 质量监管以及运行机制[4]。 政策要素的丰富性, 主要表现为涵盖面广。 各国对课后服务所涉各方面要素设计极为重视, 考虑了课后服务工作中的多方面内容。 从发达国家的政策文件来看, 加拿大《国家儿童托管教育质量评估》对学龄儿童托管教育机构的环境、 设施、 安全、 健康、 课程、 师生比、 人员关系这七个方面做出详细的规定以保证托管教育的质量[5]; 英国2003年《八岁以下儿童日间照顾与托幼的国家标准》共有十四条标准, 包括师资配置、 组织机构、 物理环境、 设施、 安全、 特殊需要等涉及日间托幼服务的各个方面[6]; 澳大利亚《国家质量框架》包含国家质量标准、 评估与质量评级过程, 围绕着教育计划与实践、 儿童健康与安全、 物质环境、 人员安排、 与儿童的关系、 与家庭及社区的合作关系、 治理与领导七个领域对国家课外看护服务进行监管[7]。

此外, 对于这些要素, 各国普遍制定了相应的要求和标准保障其质量。 以对教学场地的要求为例, 瑞典《教育法》对课后服务中心的场所须满足的条件进行了规定, 具体可以细化为空间设计、 空气流通、 声音和光线等环境因素以及材料的选择标准等方面[8]。 对于教师的选用, 从校内从业者和校外从业者两个方面进行规定。 瑞典两度发布《课后活动中心质量指导方针》, 明确提出课后活动中心的教师除了受过专门训练、 拥有教学学位外, 还要求能够适应学童特定年龄阶段、 母语背景、 社区环境需要[9]。 德国柏林州颁布的《社会职业认可法》规定, 对于与学校合作开展课后服务的机构和组织中的从业人员, 要从学历、 专业背景、 实践经历等多个方面进行认证。 加拿大的安大略省特别强调安全这一要素, 并将其细化为场地安全、 活动组织与设计中的安全、 食品安全、 学生往返的交通安全等多个方面。 美国把对课后服务实践的调查和研究放在重要位置, 为课后服务工作标准的确定、 政策的制定提供依据与指导。 课外教育联盟、 全美课外教育研究所(NIOST)、 全美课外教育质量研究中心(National Center for Quality After School)等研究机构定期调查并出具报告, 采用各种方式促进课后服务质量的提高。 以课外教育联盟为例, 其每年要对全国课外教育机构开设数量、 儿童参与情况、 少数民族或弱势群体参与情况、 资金状况、 活动效果、 家长态度等进行统计, 得出统计数据, 同时也会对各州课外教育状况进行调查、 统计[10]。

(三)政策指向儿童, 展现目的性

课后服务的公共产品属性决定了它必须面向全体适龄儿童提供平等的受教育机会和优质的教育。 事实上, 其更深层次的价值追求和衡量标准在于保障教育公平, 为弱势学生提供适切的帮助[11]。 在很多发达国家的课后服务政策文件中, 都明确指出政府实施政策的目的, 课后服务政策的目的指向比较明确, 尤其强调关注儿童的发展和成长, 促进教育公平。

其一, 政策体现对儿童健康成长的重视。 中小学生课后服务是学校教育的延伸, 具有公共服务性质, 主要为学生提供相应的照顾服务, 并在服务过程中通过各种兴趣活动、 娱乐游戏以及拓展训练等促进学生身心的多方面发展, 提升学生综合素质, 保障中小学生健康成长。 基于这样的认识, 各国在保障儿童受教育权利和满足儿童成长需要方面做出了制度性安排, 不少政策指向促进儿童的全面发展、 个性培养和未来的健康成长。 依据日本2016年的《儿童福利法》修订案, 如何保障儿童的最佳利益是日本课后儿童服务政策的宗旨所在, 强调尊重儿童意愿, 确保每一个儿童都能在课后俱乐部中接受到适合的、 有质量的教育, 让每一个参加课后儿童俱乐部的儿童的权益都得到切实保障[12]。 其二, 政策体现全纳并致力促进教育公平。 很多国家采用各种方式支持和帮助处于贫困或其他困难中的儿童, 积极创设并提供有利条件, 让其能够参与到课后服务中来, 融入集体生活, 获得有益发展, 缩小因家庭情况或其他因素给这类学生带来的不利影响。 韩国在《2013年总统教育业务报告》中指出, 对于那些双职工家庭、 低收入阶层、 单身父母家庭的学生, 有参加下午和晚上托管服务意愿的, 为其提供免费托管服务。 德国柏林州的《日托费用分摊法》明确规定, 针对弱势群体和多子女家庭等特殊群体, 实行相应的费用减免政策[13]。 日本以《防止虐待残疾人法》和残疾人保护组织为依托, 在充分了解残疾儿童健康状况和与监护人沟通的基础上尽可能地接受残疾儿童, 为其提供长期的发展支持[14]。 以上这些政策着眼于保障全体儿童, 尤其是弱势儿童的受教育权利, 顺应儿童健康发展的需求, 体现出对儿童全面发展和健康成长的高度关注, 并给予有力的保障支持, 致力扩大政策受益面, 促进教育公平。

(四)政策适时更新, 注重可持续性

受不同时期社会环境和价值倾向影响, 政策处于不断变化中。 政策更新是解决课后服务问题的必然选择。 想要解决政策实施过程中遇到的问题, 就要不断完善、 及时更新政策, 使其呈现与时俱进的时代特点。

纵观英国的课后服务, 经历了从分散混乱到统一有序的发展过程, 英国政府也在这一发展历程中不断更新政策以适应不同时期的具体需求。 20世纪90年代, 英国社会对劳动力的巨大需求和婚育观念的变化, 使得双职工家庭数量增多。 基于当时的社会现实, 苏格兰政府于1995年颁布了《儿童法案》, 首次将课后服务纳入政府义务范畴。 21世纪以来, 英国的课后服务政策进入快速发展期, 但体系仍处于分散管理状态。 为了改变这种局面, 英国政府于1998年颁布了《应对保育挑战》, 借此推进保育一体化进程。 2003年, 英国政府着眼于缩小儿童的发展差距, 颁发了政府文件《每个孩子都重要》, 竭力为所有孩子创造一个涵盖教育、 健康和社会服务的一体化服务框架, 确保儿童在各项服务中处于优先地位。 课后服务政策进入完善期后, 英国政府于2013年颁发并逐步实施《免税儿童护理方案》, 为每个儿童提供参加校外服务的补贴。 同年, 英国政府在《更负担得起的儿童保育》中进一步完善学校延时服务政策, 重点提及了校内外资源的利用和校内外机构的合作问题[15]。

从主要发达国家课后服务政策的发展历程来看, 各国对课后服务政策的更新主要体现在顺应不同时期该国社会发展对教育的要求上, 其产生有特定的历史背景和条件, 并随着社会发展和不同时期特定社会现实的变化而持续更新。

二、 发达国家课后服务政策对我国推进课后服务工作的启示

(一)完善政策布局, 保障课后服务行稳致远

儿童课后服务权益的实现, 需要以法律和政策为保障。 从各国经验来看, 发达国家始终将课后服务视为政府应当承担的责任, 从国家层面对课后服务进行统一部署, 以规范的法律和条例为依托, 逐步完善并规范课后服务政策体系, 形成了整体性的政策布局。 与之相对, 我国校内课后服务法律建设尚未成熟, 缺乏完整的制度规定。 2017年, 中华人民共和国教育部印发《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》, 明确提出广大中小学校应主动承担学生课后服务责任。 然而, 有研究者指出, “条款内容宽泛, 可操作性待加强”是我国省级政府课后服务政策执行的制约因素之一[16]。 此后, 虽然一些省区市积极响应国家号召, 出台了地方性课后服务政策, 但课后服务工作需要明确的关键问题仍不够明朗。 2021年, 中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》, 标志着义务教育课后服务从自发的、 地方性的教育举措上升为了一项全国性的教育战略布局[17]。

课后服务体系的构建牵涉政府、 社会、 学校和家庭等诸多方面。 认真审视发达国家推进课后服务发展的进程, 调动各方力量并协调各种关系是其实现课后服务既定目标的必由之路。 构建完备成熟的课后服务体系是相比课内教学更为复杂的系统工程, 必须打破部门之间固有的壁垒和界限[18]。 因此, 我国可以借鉴发达国家的有益经验, 从法律体系的建立健全入手, 在政府主导下出台相对完备的法律法规, 完善政策布局。

其一, 明确课后服务的现实诉求。 现实诉求是政策制定的重要前提。 课后服务政策的制定, 要考虑不同时期环境条件的变化和影响, 考虑社会、 家长和学生对课后服务的需求。 就我国而言, 在“双减”背景下, 课后服务既要关注学生的个性发展, 又要满足国家的发展需求。 要组织专业的专家团队, 立足各省区市的实践探索, 对我国课后服务执行落实的实际情况进行细致调研, 在充分调查研究的基础上, 听取不同课后服务参与主体对课后服务的潜在需求, 为切实可行的全国性政策和地方性法规制定提供依据。

其二, 强化课后服务的方向引领。 我国可以借鉴法国政府每年为该国各地区课外活动开展提供指导框架的做法, 从政策诉求出发, 在总结各地实际的基础上颁布指南, 锚定重点支持建设方向, 为课后服务事业的发展提供明确的目标, 统一认识、 协调行动、 因势利导, 对地方政府的工作进行全面指导和方向引领。 如基本服务标准、 学生规模、 课程设置、 教育资源配置、 是否对家长收费、 是否引进社会培训机构、 如何减轻教职工过重的负担等, 减少政策分歧, 从整体上统领课后服务工作。

其三, 适时调整课后服务政策。 制定课后服务法规要充分考虑各地区的实际情况。 基于现实需求, 中央政府应赋权于地方政府, 鼓励其根据当地的实际情况出台更具针对性的地方性法规, 形成课后服务合力。 在此过程中, 要不断完善实施细则, 在不断打磨的过程中进一步明晰未来发展动向, 帮助课后服务承担者改进工作、 提高服务能力、 提升服务质量。

(二)建立要素标准, 推进课后服务有序发展

伴随课后服务的深入推进和学生、 家长对课后服务需求的持续增长, 越来越多的学校意识到课后服务涵盖安全、 卫生、 兴趣培养、 活动设计等多样化内容。 而实际上, 很多地区、 学校并不具备提供相应课后服务要求的条件。 部分省区市对课后服务的开展时间、 地点、 内容等进行了规范, 但对于提供课后服务的师资条件、 资金来源、 安全问题等尚无明确要求, 未能建立服务相关要素的严格标准。 因此, 有必要建立全面且明确的政策要素标准。

其一, 编制课后服务要素标准。 课后服务工作所涉要素繁杂, 从长远出发, 应统筹考虑各种政策要素, 建立涵盖要素全面、 规范的办学标准, 如明确办学资质、 设置课后服务机构准入门槛等, 以保证最基本的服务质量, 充分发挥标准促发展的作用。 其中, 要重点关注并解决经费、 师资、 内容、 评估等问题。

其二, 细化课后服务要素标准。 通过为各要素建立相应标准,规范课后服务工作, 用标准化服务推进课后服务有序发展。 针对时间、 场地、 服务对象、 服务师资、 服务内容、 经费来源、 质量监管以及运行机制等要素制定统一、 细致且具体可操作的标准。 以师资为例, 要尽快出台有关参与课后服务教师的国家标准, 对其从业资格和服务要求进行明确。 如从学历、 教学技能、 业务素养等方面对此要素进行细化, 建立明确的准入机制。

其三, 建立课后服务监管机制。 根据设立的要素标准, 建立更具针对性的评价体系, 明确各部门的监管职责划分, 实行常态化监管。 将课后服务工作情况纳入学校绩效考核、 办学质量评价、 领导班子考核等; 定期组织家长进校观摩课后服务工作, 积极响应家长、 学生的反馈意见, 合力提升课后服务工作质量; 多渠道收集课后服务实施情况信息, 定期对学校或课后服务机构的相关工作进行检查, 及时向社会发布评估报告, 加强对课后服务工作的督导。

(三)关注儿童需求, 发挥课后服务育人价值

2017年, 中华人民共和国教育部印发《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》, 明确指出“要充分发挥中小学校课后服务主渠道作用, 广大中小学校要充分利用在管理、 人员、 场地、 资源等方面的优势, 积极作为, 主动承担起学生课后服务责任”“要优先保障留守儿童、 进城务工人员随迁子女等亟需服务群体”“坚决防止将课后服务变相成为集体教学或‘补课’”[19]。 然而, 实践中仍有中小学校对其产生理解偏误, 通过引进校外的学科类培训机构开展课后服务活动[20], 忽视了课后服务的育人属性。 基于每一个学生都平等地享有受教育权这一认识, 部分发达国家针对弱势儿童的困境制定了专门政策, 同时采用发放津贴、 减免费用等方式对弱势儿童群体进行扶助, 保障其受教育权利并确保机会均等。

其一, 通过法律保障儿童受教育的权利。 课后服务是一项公共事业, 政府要承担起为儿童提供高质量课后服务的责任。 教育行政部门在出台相关措施时, 应明确课后服务工作的努力方向, 以儿童的全面发展和健康成长需求为出发点, 根据不断发展变化的实际, 对现有法律法规进行补充和完善。 要重视对弱势群体的帮扶。 政府可以依据现有的保护弱势儿童的法律法规来规范学校开展课后服务, 发挥基本的保障作用。 除此之外, 要积极推动有关弱势儿童教育的立法进程, 使弱势儿童相关权益逐步得以完善。

其二, 关注不同儿童的多样化需求。 对儿童特点与个性化需求的准确把握是课后服务目标实现的关键。 课后服务致力于为学龄儿童提供安全、 健康的环境, 促进儿童的发展和成长。 因此, 课后服务并不是盲目的“一刀切”, 要结合心理学、 社会学等相关学科的专业理论知识, 采取科学的手段, 剖析不同年龄段儿童的特点, 为儿童提供适应发展需求的服务活动, 使其能够在高质量的课后服务中实现自我成长, 切实发挥课后服务的育人价值。

其三, 减轻处境不利儿童的负担。 要采用多种方式对弱势儿童进行帮扶, 可以学习借鉴英国利用托管券、 税收抵免的政策做法。 一方面, 创新补贴形式, 实行阶梯收费, 加大财政投入, 立足实际设置补助名额, 让处于弱势的儿童享有课后服务的实惠。 另一方面, 设立课后服务专项基金。 相关部门要优化中小学教师绩效工资方案, 设立“课后服务经费”专项资金, 如根据学生人数给各所学校拨款, 确保课后服务经费用于参与课后服务教师和相关人员的津补贴, 主管部门也要细化管理, 确保补助资金专款专用。

(四)适时调整完善, 助推课后服务长远发展

政策的发展和完善一般都要经历“学习—制定—执行—反馈—修改”的不断演进过程, 课后服务政策也不例外, 要通过不断调整、 更新完善以保持活力, 为我国教育事业高质量发展提供保障。

其一, 顺应社会发展趋势调整政策。 从我国课后服务政策的演进历程来看, 其发展经历了学校自发组织晚托班阶段、 校外托管繁荣阶段、 政策地方自主试点阶段和国家政策规范阶段[21]。 无论哪个发展阶段, 政策的颁布都离不开国家政治、 经济、 文化等多重因素的影响, 呈现出特定时期的鲜明特点。 随着我国社会经济发展、 教育事业进步、 教育观念更新, 未来教育会面临新的情况和问题, 出现新的发展前景。 课后服务政策要与社会发展需求相适应, 如采用兴趣社团与学业辅导并行的方式推动课后延时, 统筹安排教师“弹性上下班”, 面向社会招标、 整合学校现有资源、 结合家长资源等, 确保课后服务具有旺盛的生命力。

其二, 立足政策实施情况调整政策。 2017年以来, 我国课后服务政策的发展进入国家政策规范的推进阶段, 发布的政策文件越来越完善。 在国家相关政策支持下, 中小学课后服务取得了一些成果, 如从最初的满足双职工家庭托管需求到义务教育阶段中小学校全覆盖, 功能定位逐渐由单纯的看护明确为“教”与“育”, 更加关注学生多样化需求, 课后服务的功能价值进一步凸显。 然而, 新情况、 新问题也随之出现, 如教师工作负荷加重、 地区推进不均衡、 服务评价机制不完善等。 因此, 还要立足现实条件、 当前问题和未来趋向, 及时审视并优化现有政策, 确保课后服务从“常态化”走向“高质量”。

其三, 关切参与主体需要调整政策。 当前, 我国要在课后服务研究人员的培养上加大力度, 打造专业的、 有组织的研究队伍, 组织专业团队或机构参与课后服务政策修订。 同时, 利用多种渠道定期收集教师、 学生、 家长等利益主体对课后服务课程设置、 活动安排、 内容设计、 师资专业性、 学习效果、 满意度等方面的意见。 基于真实、 系统的调查研究, 尽可能掌握全面的反馈信息, 查找政策存在的问题, 修改、 调整、 完善政策中的不合理、 不恰当之处, 围绕课后服务参与主体的实际需要提供政策托举, 精准回应并更好满足参与主体的真实需求。