乡村振兴背景下新疆城乡融合发展的困境与出路

马延亮 秦波　李英峰

摘  要：城乡融合发展是推进乡村振兴的关键所在，也是解决发展不平衡不充分的有效途径。新疆始终把推进城乡协调发展摆在更加突出的位置，加大强农惠农富农政策力度，城乡互动更加频繁，城乡发展鸿沟不断缩小，城乡融合发展取得重大突破。与此同时，由于农村历史欠账较多、基础薄弱，以及体制机制存在短板，新疆城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出，必须要着眼城乡发展短板弱项，重点发力，推动新时代城乡融合发展。

关键词：城乡融合 乡村振兴 产业发展 要素

近年来，新疆各级党委、政府不断健全和完善城乡融合发展的体制机制，积极引导各类要素向农村转移和流动，城乡融合发展取得积极进展。但受传统的重工业优先发展战略与城乡二元制度等影响，以及新疆特殊的历史、地缘和自然条件等客观因素，导致城乡发展不平衡、农村发展不充分、城乡差距明显、乡村日渐衰落等问题。为此，突破城乡融合发展瓶颈，促进城乡融合互动成为新时代重塑新疆城乡关系的必然选择。

一、乡村振兴背景下新疆城乡融合发展的现实基础

（一）城乡要素流动更加频繁

在推进城乡融合发展实践中，新疆城乡要素双向流动更加频繁，人才、资本和技术下乡也取得了积极进展。随着户籍制度改革深入实施、城市落户条件全面放开、电子居住证全面推行、农业转移人口市民化进程提速，新疆常住人口城镇化率由1978年的26.07%提高到2021年的57.26%。同时，新疆不断完善人才发展机制，出台了一系列政策措施，鼓励引导各类人才向基层流动、向农村流动，有效带动了乡村经济发展。农村土地流转步伐加快，产权制度改革红利持续释放。农村普惠金融加快发展，促进资本、技术等要素向乡村流动。

（二）农村产业发展水平持续提升

立足新疆特色农业资源，大力推动农村一二三产业融合发展，昌吉市等5个县（市）成功创建全国农村一二三产业融合发展先导区，35个农业产业强镇、5个国家级农村产业融合发展示范园、6个国家级现代农业产业园扎实推进。现代农业根基进一步巩固，农业科技进步贡献率超过55%。农产品加工转化率约为70%，高于全国平均水平。“两张网”建设取得新进展，市场开拓和销售不断走向深入。乡村旅游蓬勃发展，带动乡村产业融合发展。新型农业经营主体加快发展，录入全國家庭农场名录系统的家庭农场达14.89万家，自治区级以上农民合作社示范社达1139家，自治区级以上农业产业化重点龙头企业达到557家（国家级57家、自治区级500家）。

（三）城乡发展鸿沟进一步缩小

城乡一体的基础设施建设取得明显成效，城乡基础设施差距缩小。农村饮水安全和危房改造任务全面完成，所有行政村实现了通动力电、通光纤宽带，96%的行政村生活垃圾得到有效处理。截至2021年底，新疆农村公路总里程达到14.77万公里，所有乡镇和具备条件的建制村实现了通硬化路、通客车，城乡往来更加畅通方便。

城乡一体的基本公共服务机制不断完善，城乡公共服务差距缩小。城乡适龄儿童和青少年就学实现全覆盖，县域义务教育基本均衡发展任务全面完成。城乡医保统筹、医联体建设等一系列举措让农民享受到更加优质的医疗服务，乡镇卫生院和村卫生室标准化建设率达到100%。城乡居民基本医疗保险参保率均达到99%以上，城乡最低生活保障实现应保尽保。

脱贫攻坚取得历史性成就，城乡居民收入差距缩小。新疆区域性整体贫困得到解决，消除了绝对贫困问题。32个国家级贫困县农民人均可支配收入由2012年的5986元增加到2020年的12035元，年均增长12.3%；贫困户人均纯收入由1964.21元增加到11163元。农村居民收入增速连年高于城镇居民，城乡居民人均可支配收入比由2012年的2.80：1下降到2021年的2.42：1。

（四）城乡融合发展机制不断完善

2018年，国务院下发《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出要推动城乡融合发展，促进乡村振兴。2019 年4月，国务院出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，旨在重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路。国家发展改革委近些年出台诸多文件和管理办法，对城乡融合发展进行了工作安排和部署。2021年，新疆住建厅编制《城乡基础设施一体化建设导则》，推进以县域为单元的城乡统筹发展。一系列相关政策、规定和制度的出台和实施，有效加快了新疆城乡融合发展的步伐。

二、乡村振兴背景下新疆城乡融合发展的现实困境

（一）城乡要素融合层次较浅，双向流通不顺畅

一是大量劳动力流向城镇，乡村发展面临严重人才匮乏。随着新疆城镇化加快发展和政策引导，大量农村劳动力流向城镇发展和定居，导致农村人口流失、农地撂荒、农村“空心化”严重。然而，针对农村吸引人才的政策保障仍未健全完善，制约了各类人才向农村聚集。二是资本下乡收益较低、积极性不高。农业发展的弱质性使资本收益低、周期长，影响资本下乡的积极性。农村资源变资产的渠道尚未打通，也会影响金融资本和社会资本进入乡村产业。三是农村人才缺乏，农民学习新技术能力不足，新兴技术在农村发挥其真正作用上仍有待提高。

（二）城乡社会融合范围较窄，公共资源配置不均等

一是农村基本公共服务普遍存在覆盖面不全、标准偏低的问题。基层教师资源紧缺，南疆四地州表现尤为突出；城乡医疗卫生资源配置不均衡，农村医疗卫生设施和人员配备明显落后于城镇。二是农村基础设施亟待提档升级。一些偏远山区的农村区域，道路、供水、供电、网络等基础设施建设仍存在短板弱项；农村现代化基础设施也较匮乏，如城镇污水处理率达到97%以上，而农村仅为32.4%。三是城乡收入差距仍较明显。2021年，新疆城乡居民收入比2.42：1，相比福建的2.20：1、浙江的1.94：1，仍存在一定差距。

（三）城乡经济融合效果较弱，产业融合不深入

新疆农业以传统种植业、畜牧业为主，小农经济仍占主导，生产成本高、投入产出低，缺乏市场竞争力。新型农业经营主体数量少，带动产业融合发展能力有待提高。农民组织化程度不高，农业社会化服务薄弱，相当比例的农业专业合作社有名无实，只挂牌、不合作。三次产业布局不协调。第一产业多数还处于提供原材料阶段，产业化进程推进缓慢；第二产业以重工业为主，产业链条较短，向“两头”延伸不够；第三产业仍处于培育发展阶段，还未能有效带动相关产业的快速发展，乡村旅游、休闲观光农业和农村电商、数字农业、智慧农业等新业态规模小、融合发展亮点不多。

（四）城乡生态融合水平较低，体制机制不健全

一是激励机制不完善。在保障转户农民、农转非待遇保留方面尚未形成有效的措施，或政策实施效果不理想，影响农民进城落户积极性。二是治理机制不完善。城乡生态环境共治的规章制度还不明确，一些地方环境保护意识不强，治理主体的职责分工还未理顺。三是协调机制不完善。城乡融合发展的体制机制改革涉及社会保障、计划生育、义务教育、土地制度等城乡居民多方面利益，与多个政府职能部门相关，附加在户籍制度之上的相关利益错综复杂，有些政策调整还需从国家层面统筹考虑。四是保障机制不完善。农村土地“三权分置”、集体经营性建设用地入市改革还处于试点阶段。农村新型金融机构缺乏，服务“三农”的普惠性金融体制机制仍待健全完善。

三、乡村振兴背景下新疆城乡融合发展的实现路径

（一）建立城乡统一的要素市场，推动要素自由流动与合理配置

建立城乡统一的要素市场，推动各类要素在城乡之间双向流动和有效配置。一是深化農村土地制度改革。抓紧落实土地承包经营权登记制度，建立城乡统一的建设用地市场，探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。深化农村土地“三权分置”改革，盘活闲置土地与农房资源。二是畅通人才下乡通道。创新乡村人才引进与使用机制，引导城市人才向农村聚集，鼓励和支持农民工、大学生、退役军人返乡创业，加强农民职业技术培训，提升农村发展内生动力。三是积极推动资本下乡。充分发挥财政资金引导作用，灵活运用财政补贴、税收优惠等财税政策，激发更多社会资本参与城乡融合发展。推动农村普惠金融发展，开发惠农新产品，拓宽金融服务覆盖面。引导并监管工商资本注入农业生产及其相关产业。四是推动科技成果下乡转化应用。加大农业技术创新的支持力度，鼓励新兴科技下乡和成果应用，提升农业生产内在价值。

（二）构建城乡产业联结协调机制，推动城乡产业链融合发展

城乡产业融合应立足于城乡各自的资源优势进行深度合作，谋求协同发展。一是优化城乡产业布局，促进产业融合。依托乡村振兴战略，积极引进一批农业产业化龙头企业，打造和培育完备的、能够彰显地域特色和乡村价值的产业链条。大力发展农副产品精深加工和乡村旅游，积极培育契合县域中心城市的配套辅助产业。借助现代物流业、互联网产业，推进“互联网+农业”深入发展，实现工业、服务业与农业的有机融合。二是深挖农业多维功能，盘活乡村资源。重新审视乡村价值，积极培育休闲农业、健康产业、乡村旅游业等新产业新业态，拓展产业融合发展空间。深挖农村资源，联合“互联网+”“文化+”等创新模式，发展特色农业衍生产业。三是搭建产业协同发展平台，助力城乡产业融合。规范组建农业合作社，搭建特色小镇、各类农业园区等产业发展平台，推进城乡产业协同发展。

（三）加快城乡公共服务设施一体化建设，推动城乡均衡协调发展

加大乡村公共服务设施补短板力度，推动基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展，逐步缩小城乡发展差距。加快城乡基础设施一体化建设。加强农村公路和客运站点建设，构建通乡达村、干线相通的公路网络和完善便捷、城乡一体的客运网络；加快农村信息基础设施建设，搭建城乡信息交流服务平台和智慧农业发展平台，实现农业农村生产、经营、管理及服务供给的数字化；推进城乡供电、供水、供气、供热、垃圾处理等一体化建设。推进城乡基本公共服务均等化。加快农村教育事业发展，推动优质教育资源向农村有效供给；构建城乡全方位、深层次的就业培训体系，着力提升城乡就业培训服务水平；继续强化城乡低保制度、养老保险和基本医疗保险等社会保障制度体系，持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接；加速公共文化资源向农村流动和倾斜，积极挖掘和传承优秀的乡村传统文化，保护好村落的特色地域文化、自然环境、建筑特色等“基因”风格，推动乡村文化事业发展。

（四）深化乡村人居环境治理，着力提高基层治理现代化水平

深化乡村人居环境整治。推动城乡治理协同化，统一城乡生态环境规划，协同推进城乡生态融合互补，加快乡村居住环境改造，提升城乡生态文明建设水平；积极创建农业绿色发展先行区，增加绿色有机农产品及服务供给，推动乡村生态与经济的良性循环；健全环境保护责任追究机制和公众参与监督机制，提高责任主体环境保护意识。推进基层社会治理现代化。积极挖掘农村社会传统文化，利用好村规民约和道德伦理规范在乡村治理中的作用；加强农村普法宣传教育，提高村民法治意识，增强基层干部依法行政和依法办事能力，提升乡村治理的法治化水平；加强“三农”队伍建设，选优配强基层党组织，积极培养现代职业农民，广泛引导和鼓励学校、企业、中坚农民等参与城乡社会服务与管理，实现城乡社会治理主体的多元化。

（五）创建国家城乡融合发展试验区，完善城乡发展体制机制

因地制宜选择具有一定发展条件的乌鲁木齐、伊宁、喀什等中心城市的周边区域先行先试，创建国家城乡融合发展试验区，通过试点推动完善城乡融合体制机制，探索出一条符合新疆实际的改革路径和城乡融合发展模式。一要完善城乡经济融合政策。坚决破除妨碍城乡要素自由流动、合理配置和产业融合的体制机制壁垒，促进各类要素实现城乡双向流动。二要完善城乡社会融合政策。健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，着力推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。三要完善城乡空间融合政策。统筹城乡发展规划，推动城乡基础设施建设、公共服务供给、生态保护和产业布局，促进城乡均衡发展。

参考文献：

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（作者单位：新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院）

责任编辑：张莉莉

基金项目：本文系新疆维吾尔自治区社会科学基金项目“乡村振兴背景下新疆城乡融合发展模式和实现路径研究”（19BYJ044）和新疆维吾尔自治区社会科学基金项目“新疆培育经济增长新动能研究”（19BJL034）阶段性成果。