为什么这么多地方敢违规乱占耕地？

郭霁瑶

从4月中旬开始，一周之内超过10个城市被自然资源部公开约谈，引起外界关注。

4月13日，先是自然资源部公开通报2022年耕地保护督察发现的67个违法违规重大典型案例。紧接着，密集的约谈消息接踵而至。辽宁省朝阳市、山东省烟台市、贵州省毕节市、云南省大理州、陕西省咸阳市、福建省宁德市、广西壮族自治区南宁市、广东省清远市……一周之内，超过10个城市因涉嫌严重违规占用耕地，被自然资源部公开约谈。参与约谈的都是当地政府主要负责人，而督察机构用词也是非常直接严厉。

“部分市县党委、政府耕地保护主体责任和相关部门监管责任未完全落实，在‘零容忍’遏制新增上不够坚决，未真正做到早发现、早制止、严查处。”国家自然资源总督察办公室负责人公开表示。

实际上，这场保护行动始于去年。

据国家自然资源总督察办公室负责人介绍，2022年，国家自然资源督察机构对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展了耕地保护督察。在省级层面督察基础上，下沉到267个市、1624个县开展实地核查。

督察发现，部分地方仍“顶风”侵占耕地挖湖造景、超标准建设绿化带和绿色通道，一些市县政府及其部门非法批地、违法征地、主导推动违法占地，一些地方补充耕地不实，有的甚至弄虚作假等。

为进一步发挥警示教育作用，此次督察机构选取了67个具有代表性的违法违规重大典型问题进行集中通报。《中国经济周刊》记者梳理发现，此次通报的案例中，旅游产业类项目违法用地问题突出。通报案例最多的省份为贵州省，共有6个；其次为湖南省，共5个。两省涉及的问题主要集中于地方党委、政府及部门非法批地、违法征地，以及主导推动违法占地、监管不力问题。贵州、湖南各自有3例涉及文旅建设案例。

以贵州省毕节市为例，通报信息显示，自2018年起，贵州百里杜鹃旅游集团有限公司、百里杜鹃阳光大地文化旅游有限公司将流转的百里鹏程街道联兴村集体土地用于建设彝山花谷景区，存在违法改变流转土地用途进行非农建设、违法占用耕地造景、少批多占、非法占地等问题，共涉及土地350.54亩（耕地163.84亩）。实地已建成景观广场、温泉酒店、帐篷酒店、博物馆等永久性建（构）筑物，以及景观绿化草坪、水塘等。

而在该项目未取得合法用地审批手续的情况下，毕节市百里杜鹃管理区党工委仍要求加快推进项目建设。自然资源部表示，毕节市、百里杜鹃管理区自然资源部门执法不严、监管不力，对非法占地行为未及时立案查处，执法监管履职不到位。督察指出问题后，百里杜鹃管理区自然资源部门已立案调查。

去年文旅部等六部委联合印发的《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》明确，严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景。

为何还是有地方“顶风作案”？

“发展乡村旅游是实现农民在本地非农就业的重要手段，而乡村中，能成为旅游景观的自然资源相对稀缺。即使有，其水电、交通、通信等配套也非常缺乏，开发投资成本极高。因此，处于平原地区、交通方便、水电设施相对完备的农业用地就成为乡村旅游的主要支撑。也因此，毁田造景、违规建房硬化道路、农业大棚改成旅游接待用房等问题层出不穷。”中国合作经济学会旅游合作专业委员会主任杜帆接受《中国经济周刊》记者采访时分析道。

杜帆表示，合理合法地解决乡村旅游开发与耕地保护之间的矛盾，是一个非常重要的课题。“从提高农民收入角度讲，旅游收益很可能远远高于农业收益；但从国家粮油安全的层面来说，基本农地用于观光造景是非常不合理的。农旅开发不毁损耕地只是必须的底线，确保耕地的正常生产前提下进行文旅运营才是农地旅游开发的核心要求。”

在本次通报的案例中，打着生态民生工程的毁田造景情况也颇为频繁，其中不乏“惯犯”。

山西省晋中市就因为同类问题边改边犯不仅被当作案例通报，并于4月17日被约谈。

去年11月，山西省晋中市城市管理局因违法占地建设龙城大街区域水系综合治理项目，被公开通报。信息显示，2019年5月至2021年10月，晋中市城市管理局未经批准擅自占用晋中市榆次区耕地897.25亩（永久基本农田465.36亩）实施龙城大街区域水系综合治理项目，建设绿化景观、硬化步道、硬化广场、新挖河道等，其中开挖水面占用耕地182.19亩。

但晋中市政府并未对2022年督察通报的问题组织有效整改。2022年3月至11月，晋中市城市管理局又以榆次区河口河河道整治项目为名，在榆次区南砖井村违法占用土地35.8亩（涉及耕地17.20亩），建设河口河河道整治项目，与被公开通报的龙城大街水系治理挖湖造景问题项目实施连接贯通，在同一区域持续发生同类违法行为。

相关部门多次指出问题，但晋中市城市管理局仍置若罔闻。晋中市榆次区自然资源局分别于2022年3月、8月两次下达《责令停止违法行为通知书》，2022年6月，山西省自然资源厅发现并指出问题，但晋中市城市管理局仍未停工。

在约谈中，自然资源部方面指出，晋中市非农建设违法违规占用耕地总量较大，2021、2022两个年度发现重大典型问题12个，高发频发；晋中市城市管理局连续在榆次区违法占用耕地挖湖造景，同类问题边改边犯、性质严重；往年督察发现问题整改进展缓慢。

毁田造景的不只晋中。据通报信息显示，共有13例关于侵占耕地挖湖造景和超标准建设绿化带、绿色通道问题，涉及山西、浙江、湖北、广东、四川等地区市县。而在地方党委、政府及部门非法批地、违法征地以及主导推动违法占地、监管不力的34个案例中，也包括一些违法占用耕地建设蓄水池、庄园综合体、观光农场等項目，同样属于毁田造景。

国家已有明文规定禁止毁田造景。2020年，国务院办公厅先后印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，明确严禁违规占用耕地绿化造林、严禁超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景等六种行为。然而，从此次通报案例来看，虽然国家三令五申明令禁止，依然有部分地方“顶风作案”，违法违规侵占耕地，没有扛牢耕地保护的主体责任。

对此，自然资源部通报指出，这些违法违规行为严重冲击耕地红线，危害国家粮食安全，反映出有关地方耕地保护意识不强，党委、政府耕地保护主体责任及有关部门监管责任不落实，监管不力、执法不严。各地要加快问题查处整改，确保对人对事处理到位；要采取“长牙齿”的硬措施，坚决遏制各类耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，“零容忍”管住新增违法。

责编：杨琳  yaolin@ceweekly.cn

美编：孟凡婷