中央与地方政府城乡融合发展政策的多维协调研究

秦德智 何梦丹 陈军

基金项目：国家自然科学基金项目《农民合作社异质性与反贫困绩效研究》（72063036）；云南省社会科学基金重点项目《云南城乡融合发展政策协调多向度实证研究》（ZD201810）；云南大学第十三届研究生科研创新项目《基于文本分析的城乡融合政策演进及协调研究》（2021Z003）。

作者简介：秦德智（1961—），男，湖北荆州人，教授、博士生导师，研究方向为城乡可持续发展；何梦丹（1992—），女，湖北襄阳人，博士研究生，研究方向为城乡融合发展；陈军（1980—），男，云南玉溪人，本文通讯作者，博士，硕士生导师，研究方向为技术经济及管理。

［摘 要］中国城乡治理进入了城乡融合发展新阶段，中央和地方政府制定了大量城乡融合发展政策，地方政府需提高“中央-地方”城乡融合发展政策体系的协调性来解决城乡融合发展中存在的诸多问题。选取中央各部门和云南省政府的城乡融合发展相关政策文献作为分析对象，从政策部门、目标和措施三个维度构建政策协调分析框架，基于此框架采用内容分析法找出“中央-地方”城乡融合发展政策协调的关键障碍，并进行跨层次多维度的政策协调分析。据此提出相应增强“中央-地方”城乡融合发展政策协调性的措施。

［关键词］城乡融合政策；政策协调；协调措施

［中图分类号］F299.27;F327［文献标识码］A［文章编号］1673-0461（2023）05-0064-11

建国以来，中国城乡治理经历城市领导农村、城乡分治和城乡统筹三个阶段。城乡二元体制下长期的城市偏向发展战略、市民偏向分配制度、重工业偏向产业结构造成了当前中国“城进村衰”、“农村空心化”和“乡村病”等问题。党的十六大以后，城乡统筹成为国家城乡治理的新主题，统筹政策体现出“以工补农、以城带乡”和“城乡一体化”的治理思想。在党的十九大作出城乡融合发展的重大决策部署后，国家“十四五”规划、《乡村振兴促进法》、《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等系列文件提出2022年要初步建立城乡融合发展体制机制和政策体系，党的二十大报告指出着力推进城乡融合发展是推动高质量发展的重要内容，标志着中国城乡治理进入了城乡融合发展新阶段。2019年《国家城乡融合发展试验区改革方案》公布了11个国家城乡融合发展试验区，聚焦于11个方面政策的先行先试工作，而非试验区的省份，利用好现有中央和地方政策推进城乡融合发展就是应有之义。由于城乡治理长期处于二元结构下，地方政府在城乡融合发展上还存在着城乡规划不完善、资源配置未完全市场化、户籍管理放松但人口流动不充分、基础设施不完善且监护不力、城乡社会保障和公共服务还未完全均等化等政策利用不足问题，在与中央政策衔接上仍存在着政策矛盾、冲突、重叠、缺位以及碎片化等协调障碍。要充分利用中央与地方政府城乡融合发展政策的合力，关键是要提高城乡发展政策体系的协调性 ［1-2］。因此，如何实现央地两级政府城乡融合发展政策的协调，对于增进央地政策的衔接，推进地方城乡融合发展具有重要现实意义。

本文将从三个部分展开分析：首先，基于政策协调理论提出城乡融合发展政策三维度协调分析框架，用于城乡政策的协调障碍诊断，有别于已有的政策单维度诊断框架（如横向和纵向协调框架）。其次，选取中央和某省城乡融合相关政策作为样本集，基于内容分析法进行“中央-地方”跨层次以及政策“部门-目标-措施”三维度政策协调分析，拓展已有的单层次、单（双）维度的分析方法。最后，利用以上框架和方法对所选政策样本集进行多维度协调性分析并提出相应的政策协调对策。

一、文献综述

（一）城乡融合发展

城乡融合研究主要围绕三个方面展开：一是对于城乡融合发展的整体研究。学界针对城乡融合的本质内涵、发展现状、驱动机制、主要障碍、理论依据、影响因素及地区差异等方面进行了研究［3-6］。二是对城乡融合发展背景下的乡村振兴和新型城镇化进行研究。聚焦于城乡融合发展中的文化、土地、养老、农民市民化、公共服务、特色小镇、政策等主题展开研究［7-10］。三是分析了科技创新、农民工返乡创业、农村金融服务、乡镇政府职能、小农经济、土地市场等要素对城乡融合发展的影响［11-14］。

（二）政策协调

政策协调有利于提高政策的实施效率和实现帕累托最优状态，是推进市场、基础设施及社会管理一体化的基本前提［15-16］，在20世纪90年代西方学术研究开始关注政策协调。STOLP等（1982）把政策协调界定为两个以上的组织创造新规则或利用现有决策规则，共同应对相似任务环境的过程［17］。MEIJERS、STEAD（2004）认为政策制定过程中的“跨界问题”需要多元主体间的协调［18］。OECD（2000）把政策协调划分为横向、纵向和时间维度的整合［19］。MAGRO、WILSON（2019）将政策协调定义为政府相关部门利用不同政策措施的相互协调和配合，以产生政策合力，从而推动政策目标的实现［20］。国内政策协调研究早期以定性分析为主。周志忍、蒋敏娟（2010）从政府总体战略、跨部门政策、同部门政策方面分别探究了发达国家的政策协调机制［21］。刘华、周莹（2012）基于协同学原理分析政策体系协调运行机制［22］。近年学者们开始运用内容分析法研究政策协调，从政策部门（主体、力度）、政策目标、政策措施（工具）三维度构建分析框架进行政策协调性分析［23-25］。

（三）城鄉融合发展政策协调

政策协调研究主要集中在公共政策和制度理论领域，在城乡政策领域还未受到重视，与城乡融合发展政策协调直接相关的研究较少。研究显示，新型城镇化与基本公共服务政策的协调在社会治理、产业结构优化、解决就业和收入分配、优化城乡结构等方面均有增效作用［26］。叶敏（2014）认为在城镇化与新农村建设的发展中存在政策目标、部门不协调和政策目标单一等风险［27］。周柏春、娄淑华（2016）认为在城乡治理的过程中，需要不断提升和完善新型城镇化政策的协调性和配套性［28］。部分学者对城乡政策协调障碍展开了研究，认为政策协调障碍是由于缺乏多层面政策协调、横向协调和纵向协调而导致政策战略意图和操作实施之间出现分割，是转化性系统障碍的一种［29-30］，并从政策连续性、互补性、交叉性、缺失性及矛盾性来判别政策协调障碍［31-33］。对于协调障碍点的认识，不同学者有不同的解读，但认为障碍点主要表现为政策制定者和执行者之间由于缺乏协调而产生政策目标不一致，从而导致政策矛盾、冲突、重叠和缺位等问题。

由此可知，城乡融合发展存在以下政策协调问题：一是城乡融合发展涉及城市和农村两大空间领域，存在政策跨界协调问题；二是在中国城乡治理过程中，由于政策目标多样化、多部门分治导致政策的横向和纵向协调问题；三是由于城乡发展不平衡具有长期性和复杂性，城乡关系发展具有阶段性，所以城乡融合发展政策在新的历史时期将会产生新的政策冲突和矛盾，即存在政策的时间协调问题。

（四）研究述评

综上，城乡融合发展中存在多种政策不协调，有待进一步研究，包括：一是城乡政策协调问题仅仅关注财政、教育等某一方面的政策情况，缺少具有综合性和系统性的研究；二是仅对单一政策进行内容分析，缺少政策间关联性的分析，且对新的政策协调分析方法关注不够。因此，基于城乡融合发展政策文献，采用内容分析法，从多个政策领域对政策间的关联性进行多维度协调分析，以诊断出城乡融合发展政策体系的协调障碍，具有可拓展性。

二、城乡融合发展政策协调分析框架与方法

（一）政策协调分析框架

MAGRO、WILSON（2019）认为政策協调是政府相关部门利用不同政策措施的协调和配合来推动政策目标实现的过程［20］。本文将从政策部门、政策目标、政策措施三个维度构建城乡融合发展政策协调分析框架（见图1）。

1.政策部门维度

政策部门是负责政策制定和实施的政府部门，包括中央政府部门（中共中央、国务院、各部委等）与地方政府部门（省政府及其他机构等）。政策部门协调分为横向部门协调和纵向部门协调，横向部门协调反映同级政府各部门在城乡融合发展中的分工与合作，纵向协调是指不同级别政府间的分工与合作。

2.政策目标维度

政策目标即政策执行后所要达到的目的。综合城乡融合发展核心政策文件主要内容、相关论著中政策目标的论述，城乡融合发展政策目标可以细化为七个方面：城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化、乡村经济多元化、农民收入持续增长、城乡融合发展顶层设计完善、城乡融合发展试验区改革探索。

3.政策措施维度

政策措施是政府为实现既定政策目标而运用的手段。借鉴彭纪生等（2008）和张国兴等（2017）的研究，从行政措施、引导措施、人事措施、金融措施、财政措施五个方面来划分城乡融合发展的政策措施［23-24］。

（二）政策文献搜集对象及方法

本文选取中央各部门和云南省城乡融合发展政策的组合作为分析对象，选择依据如下：一是云南地处边疆、少数民族聚居、经济欠发达，城乡融合发展程度低于沿海发达地区，在全国处于“短板”位置，如2021年居民人均可支配收入全国位列28名，该省的城乡融合发展亟需中央政策的支持，具有一定典型性；二是云南“三农”问题突出，但始终坚持把城乡融合发展作为解决“三农”问题的根本途径，并取得了成效，具有一定代表性；三是云南民族自治区域较多，增加了政策协调的难度，更能够揭示央地两级政府间政策协调的复杂性，协调措施对其他地区更具借鉴性。

政策文献是对政策系统和政策过程客观的、可获取的、可追溯的文字记录，能够反映社会过程的变动和多样性［34］。因此，以“城乡融合”为关键词，在北大法宝、中央和云南政府各部门门户网站进行检索，筛选出城乡融合相关政策，最终形成一个时间跨越2006年1月至2022年6月，包含153份政策文件的城乡融合政策集，其中中央政策121份，云南省级和州市政策分别是12份和20份。

（三）政策文献编码方法

基于政策“部门-目标-措施”分析框架，对政策文本进行逐条编码。为保证政策文本编码的信效度，具体编码程序如下：第一，课题组制定详细的政策文本编码标准，并对参与编码的4名研究生进行编码培训；第二，编码人员对随机抽取的10条政策进行预编码，根据预编码结果进行再讨论，修改完善量化标准，直到结果理想为止；第三，成员根据量化标准将153份政策文件划分为255个内容分析单元，并对各内容分析单元进行正式编码；第四，与课题组成员协商确定编码不一致的条目，形成最终编码表（见表1）。

（四）政策文献分析方法

内容分析法是一种对文献内容进行客观、系统的半定量分析的方法，主要用于揭示文献所含有的隐性情报内容，预测事物发展。它通过类目构建和编码将政策文献转换为数量表示的资料，并将分析的结果进行描述性统计，找出能够反映政策意图、政策过程的易于计数的特征，深入认识政府行为。具体研究步骤包括：确定研究问题；选择样本；构建类目系统；根据类目对数据进行编码；对编码进行信度检验；将编码后的数据进行分析得出结论。

三、“中央-地方”城乡融合发展政策的单维度协调分析

（一）政策部门横向协调分析

1.中央政府政策部门横向协调

从政策发文部门来看，中央发布的城乡融合发展政策涉及47个部门，国务院发布的政策文件数量最多，共计32份。发布政策文件数量超过10份的部门有：中国共产党中央委员会、国务院、国家发展和改革委员会、农业农村部、财政部、自然资源部。以上部门在城乡融合政策的制定中具有重要作用，构成了中国城乡融合发展工作的核心管理部门。另外有13个部门仅出台政策文件1份，表明其在推进城乡融合发展工作中的参与度不高。

从政策发文形式来看，121份中央城乡融合发展政策有82份单独发文，39份联合发文。单独发文涉及21个政府部门，其中国家发展和改革委员会发布城乡融合发展政策数量最多，单独发文17份，国务院单独发文16份、农业农村部11份，其余部门单独发文不超过10份，数量偏少。以两部门参与为主的联合发文政策共计27份，三部门及以上联合发文政策共计12份，最多有23个部门联合发文。

由此可知，城乡融合发展工作参与部门众多，已形成了核心管理部门，足见中央对城乡融合发展工作的重视。同时，各部门单独发文与联合发文相结合，但联合发文偏少，各部门单独设计配套政策较多，反映出中央政策部门协调不足，需要进一步加强部门协作。

2.地方政府政策部门横向协调

云南城乡融合发展政策涉及17个部门，主要是中共云南省委、云南省人民政府、云南省人大、云南省高级人民法院，及各州市人民政府。省级层面上，云南省人民政府发文最多，共计6份；州市级层面上，昆明发文最多，共计7份。云南有11个州市发布了城乡融合发展政策，而玉溪、昭通、楚雄、大理、怒江未制定城乡融合发展相关政策。此外，云南省32份城乡融合发展政策中仅有1份是联合发文，其余均为单独发文。与中央政策相比，云南省城乡融合发展政策涉及发文主体相对较少，单独发文现象尤为显著，对部门间的合作重视程度不够，甚至部分州市存在城乡融合政策缺失，各部门之间缺乏基本的跨部门协调机制。

（二）政策部门纵向协调分析

从地方政策对中央政策的引用情况可以挖掘政策之间的传承关系，也可以反映中央对地方公共事务治理的影响［35］，因此可通过提取地方对中央政策的引用关系来解析政策部门的纵向协调情况。如图2所示，中央的城乡融合发展政策有9份被引，占比为7.4%，云南省省级政策有4份被地州政府或其他省属机构引用，被引率為33.3%，引用的地州政府包括昆明、曲靖、红河、文山、西双版纳，表明城乡融合发展纵向政策部门协调性较差，下级部门没有积极响应上级政策。城乡融合发展政策引用形式多样，有中央-省级、中央-省级-省级、中央-省级-州市三种，但也存在跨级引用现象，采用中央-州市的形式。部分中央和省政府政策内容已初具协调性，但州市配套政策缺失、跨级引用等现象仍然存在。可见，在城乡融合发展工作中，云南省政府存在着政策纵向不协调，使得政策不能“上通下达”。

从央地政策数量来看，中央政策数量是云南省的将近4倍，反映出云南对于中央城乡融合发展政策的贯彻和落实不积极，城乡融合工作的开展严重落后于中央的部署，导致云南城乡融合政策的出台不能紧跟中央步伐，造成中央政策在云南缺少具体相关的落实政策。从央地政策内容来看，云南省城乡融合发展在城乡融合发展试验区建设还缺少相关政策设计，而顶层设计、城乡公共服务普惠、农民收入等政策内容不完善，与中央政策内容对接不充分。

（三）政策目标协调分析

王洛忠、张艺君（2017）提出用目标的数量、水平和偏好衡量政策目标的协调性［36］。由于政策利益相关主体复杂，目标水平难以衡量，政策目标会随着时间的推移发生变化，故从政策目标数量、偏好和演化三个层面进行政策目标协调性分析。

1.政策目标数量分析

城乡融合发展政策要实现的目标较多，检索发现城乡融合发展政策涉及营商环境、土地、财政、审计、农业、水利、交通运输、邮政电讯、旅游、房地产、商贸物流、环境保护、科技、文化、卫生等近30个领域。主要目标包括以下7个：城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化、乡村经济多元化、农民收入持续增长、城乡融合发展顶层设计完善、城乡融合发展试验区改革探索。

城乡要素合理配置细分为土地、资金、人口、技术等要素的配置。城乡基本公共服务普惠共享涵盖农村教育、医疗卫生、公共文化、社会保险和救助等服务的供给。城乡基础设施一体化包括道路交通、山体水系、供电和供气、通讯和互联网、公厕、垃圾和污水处理、体育设施、公园、棚户区和老旧小区等的规划、建设、管护。乡村经济多元化涵盖农业支持保护制度、新产业新业态培育、生态产品价值实现、乡村文化保护、产业协同、城乡统筹规划。农民收入持续增长内含工资性、经营性、财产性、转移性收入增长。城乡融合发展顶层设计完善包括粤港澳大湾区、长江三角洲区域、西部地区等城乡融合发展区域性政策目标，也包括审计督查、智库建设、联席会议制度、司法服务和保障等辅助性政策目标，还包括现代化都市圈建设、农村信息化发展、产业融合、智慧城市等关联性政策目标。城乡融合发展试验区改革探索又细化为试验区建设方案、财力保障、金融支持、组织实施等子目标。

由此可见，城乡融合发展政策顶层设计目标清晰，子目标过度分散，这可能导致政府政策协调难度的增加，造成协调失灵。

2.政策目标偏好分析

从政策目标偏好来看，城乡融合发展政策目标不均衡，偏重乡村经济多元化、城乡要素合理配置、城乡融合发展顶层设计完善、城乡基础设施一体化四大目标的实现，对基本公共服务普惠共享、农民收入持续增长、城乡融合发展试验区建设的关注有待加强。153份政策文件经过政策目标编码分析后发现：城乡融合发展顶层设计完善50条，城乡要素合理配置63条，城乡基本公共服务普惠共享18条，城乡基础设施一体化40条，乡村经济多元化68条，农民收入持续增长9条，城乡融合发展试验区改革探索7条，政策目标分布不均衡。由于当前城乡发展不平衡，乡村发展明显滞后于城市，城乡融合的关键是缩小城乡发展的差距，因此政策目标偏重乡村经济多元化。城乡要素合理配置政策目标使用频次较高，主要在于促进资源分配的合理性，能够为农村发展奠定良好基础条件。城乡融合发展试验区对于城乡融合发展起到带头示范作用，农民收入持续增长是实现共同富裕和乡村振兴的重要主题，但作为城乡融合发展政策目标还未受到足够重视。

3.政策目标演化分析

从城乡融合发展政策目标演化总体趋势来看，仍以单一政策目标为主，但政策制定逐渐由单一目标向多重目标转变，政策目标内部协调呈明显上升趋势（见表2）。153份政策文件中单一目标的政策占总政策的85%，双重目标的政策占5%，三重目标的政策占4%，四重目标的政策占2%，五重目标的政策占3%，六重目标的政策占1%，未发现涵盖七大目标的政策。从政策目标演化时间来看，2006年至2017年城乡融合发展政策数量较少，且均为单一目标；从2018年开始兼顾多重目标，多重目标政策在当年的政策总量中的比重逐年增加，2018年的仅占10%，2019年上升至17%，2020年再次增加到19%，2021年上半年已增至24%。自党的十九大提出“建立健全城乡融合发展政策体系”后，中国政府对城乡融合发展的认识逐渐丰富，政府在制定城乡融合发展政策时注重目标间的有机配合，协调一致，兼顾政策多目标的实现，共同推进城乡融合发展。

（四）政策措施协调分析

为解决城乡发展不平衡问题，政府采用复杂的政策措施网来制定城乡融合发展政策，以实现协调发展的目标。对153份城乡融合发展政策措施进行编码和统计发现：首先，运用最多的措施是行政措施，有130条，占政策措施总量的51%。其次是引导措施63条，占比25%；人事措施41条，占比16%；财政措施和金融措施较少，分别占比3%和5%。行政措施是城乡融合发展政策的最主要措施，其次是引导措施。人事措施在城乡融合发展政策中没有得到广泛应用，可能由于城乡融合发展政策涉及众多部门、内容繁杂，在人事分配上存在一定的难度。虽然政策中多次提及使用金融和财政措施，但由于没有制定具体实施方案导致金融和财政措施执行困难。

目前城乡融合发展政策目标的实现主要依靠单一政策措施，对综合利用多种政策措施实现既定目标的尝试刚起步。从政策措施组合情况来看，发现153份政策文件中，137份采用单一政策措施，占政策总量的90%，仅有少量的政策使用多重政策措施。其中8份政策文件是两种措施搭配使用，3份政策文件采用三种措施，5份政策文件应用四种措施，尚无五种措施组合使用的政策文件。与单一措施相比，政策措施组合使用效果更优，更有利于提升政策绩效。

由此可见，行政和引导措施依然是城乡融合发展政策措施中使用频率最高的选择，金融和财政措施已得到城乡融合发展政策制定部门的重视，但由于部门协调不足和措施执行条件的限制而没有充分利用，而人事措施有待重视。虽然政策措施协调性不断提高，但措施操作性有待改进，且金融和财政措施覆盖面有限，人事措施缺乏前瞻性布局。

四、“中央-地方”城乡融合发展政策的多维度协调分析

（一）政策“部门-目标”协调分析

1.纵向部门政策目标协调分析

从中央和云南的政策目标来看，中央核心政策目标包括顶层设计、城乡要素合理配置以及乡村经济多元化，而云南省包括城乡要素合理配置、基础设施一体化以及乡村经济多元化，与中央政策目标相比，具有同一性也有差异性。如图3所示，“乡村经济多元化”和“城乡要素合理配置”在两级政府的核心政策目标中均排在前三位，而“农民收入持续增长”和“城乡融合发展试验区改革探索”在两级政府政策目标中均排在末位，表明中央和云南省均把乡村发展和城乡资源配置作为城乡融合发展的重要抓手，但对农民增收和城乡融合发展试验区关注均不够。另外，两级政府核心政策目标也存在差异性。由于中央政策的站位更高、宏观性更强，所以其更注重城乡融合发展顶层设计。由于基础设施更贴近基层生活，在改善人民的物质文化生活中见效更快，因此云南省政策较为关注城乡基础设施一体化。

从中央和云南之间的政策引用来看，中央设置大政方针，云南将中央目标进行分解、细化，颁布适合当地实际的具体目标。如中央颁布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，云南紧随其后颁布细化的实施意见。云南实施中央政策时，政策目标甚至具体到责任人、部门分工和详细可量化的标准，如“新建城市燃气管道85公里”等。

从政策目标组合运用来看，虽然中央和云南政策中使用目标组合的政策都不多，但省级层面更重视运用多重目标政策。中央政策中多重目标政策占中央总政策的比重为11.6%，而云南政策中多重目标政策比重为28.1%。

总体来看，城乡融合发展政策目标在纵向部门方面趨于耦合，其核心政策目标聚焦于乡村经济多元化和城乡要素合理配置，且中央政府与地方政府在政策目标设计上存在一定差异，主要体现在政策目标的组合和精细化方面。

2.横向部门政策目标协调分析

城乡融合发展涉及47个中央部门，17个省级和州市政府部门，但一些部门发文量较少，为了分析结果的有效性和代表性，选择国务院、国家发展和改革委员会、农业农村部、中国共产党中央委员会、财政部、自然资源部6个发文量在10份及以上的部门进行政策目标协调分析（见表3）。

作为国家最高权力机关的中国共产党中央委员会和作为最高行政机关的国务院都将政策目标聚焦于城乡融合发展顶层设计完善、城乡要素合理配置，体现了中国共产党中央委员会和国务院的战略站位。国家发展和改革委员会是城乡融合发展联席会议制度的牵头部门，对各政策目标均有兼顾，排名前三的政策目标分别是乡村经济多元化、城乡要素合理配置、城乡基础设施一体化。农业农村部和自然资源部的主要政策目标集中于乡村经济多元化和城乡要素合理配置，财政部的16条政策目标中有10条都是关于乡村经济多元化的，可以看出农业农村部和财政部对乡村发展的关注，自然资源部对城乡资源配置的重视。除了国家发展和改革委员会，其他各部门也存在政策目标兼顾不全面、部分政策目标关注度低的现象。比如，财政部和自然资源部没有完善城乡融合发展顶层设计的相关政策，并且这些部门对城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化的关注度普遍不高。

中央各部门城乡融合政策以单一目标协调为主，多目标协调不足（见图4）。国家发展和改革委员会作为推进城乡融合发展的牵头部门，更注意目标的协调，采用多重目标的数量和比重都略高于其他部门，但多重目标政策也仅有25%。中国共产党中央委员会、国务院属于综合性部门，多重目标的使用比例略高于专门职能部门。农业农村部、财政部、自然资源部等职能分工明显的部门，更倾向于单一目标，多重目标的比例均在10%及以下。

3.政策协调障碍

实现城乡融合发展七大政策目标涉及的中央部门高达47个，省级州市部门达到17个。除去多重目标政策需要多部门共同协作制定外，单一目标政策则存在多个部门都在制定的现状，造成政策分散且容易出现重复。从政策部门发文的数量来看，各部门实现多重目标的政策占比较低，基本不超过25%。由此可见，城乡融合发展的政策制定还处在各自为政的阶段，缺少对现有政策资源按发展目标进行整合优化，造成实现同一发展目标的政策分散在不同部门中，有可能形成政策执行中的多头管理和责任泛化。中央和云南省政府各部门依据部门职能，对城乡融合发展的政策目标的实现各有偏重，政策目标实现的跨部门协调机制还不完善。尤其需要加强对城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化、农民收入持续增长、城乡融合发展试验区建设等目标实现的横向协调。

（二）政策“部门-措施”协调分析

1.纵向部门政策措施协调分析

通过对中央和云南城乡融合发展政策的措施进行统计发现：中央政策中行政措施居于首位，占总政策措施的56%，其次是引导措施占30%；金融措施和人事措施分别为6%和5%，最少的是财政措施3%；云南政策中也是行政措施比重最大，达到41%，人事措施39%，引导措施14%，财政措施为4%，最少的是金融措施仅2%。央地纵向部门政策措施协调分析结果显示：

（1）中央和云南的政策体系中存在结构性不对称，各类措施分布不均衡。中央过多使用行政措施，虽然能增强政策力度，但也会在一定程度上影响政策的综合效力，中央和云南很少采取金融措施和财政措施，忽视了经济激励在城乡融合发展中的重要作用。

（2）中央和云南重视的政策措施存在差异。中央多使用行政措施和引导措施，云南则将关注点放在行政措施和人事措施，差异的产生可能是由于中央统筹全局规划，出台的政策指导性更强，而地方政府更倾向于将政策落地，其制定的政策可操作性更强。

（3）中央和云南存在政策措施重叠。中央政策措施关注全局性，地方措施则应贯彻中央措施的核心要义，制定更适合本地实际情况、更细化和操作性更强的措施，但在分析政策内容时，发现部分云南政策措施与中央政策措施一模一样，存在政策重叠的现象，地方政策直接照搬中央政策可能会导致政策适用性不强，难以落地，从而影响政策绩效。

（4）中央和云南更多使用单一措施，对多重措施使用重视不够。从中央和云南城乡融合发展政策中单一措施和多重措施的使用情况来看，中央单一措施政策占92%，云南政策采取单一措施的政策占81%。

2.横向部门政策措施协调分析

中央各部门最普遍的政策措施是行政措施和引导措施，人事措施、金融措施、财政措施偏少（见表4）。

从各部门政策措施的差异来看，中国共产党中央委员会和国务院多采用行政措施和引导措施，人事措施、金融措施和财政措施在部门措施中的占比很少，这一结果契合中国共产党中央委员会和国务院主要负责制定国家发展大政方针的职能特性。国家发展和改革委员会除了引导措施的频次较低，其余四种措施均高于其他部门。

从中央各部门政策措施使用情况来看，以单一措施居多，多重措施偏少（见图5）。国家发展和改革委员会使用多重政策措施的比例为17.86%，远高于其他部门的多重措施使用比例，说明国家发展和改革委员会在城乡融合发展政策体系中具有核心地位。农业农村部跟其他部门对比，引导措施使用频率最高，行政措施使用频率最低，在城乡融合发展中农业农村部更关注农村发展，在政策方面可能更倾向农村，因此较少采取强制性行政措施而多选择引导措施，引导资源、要素、人才等向农村倾斜。自然资源部主要职责是履行各种资源要素用途管制，资源的分配管制必然需要多一些强制性行政手段，少一些柔性的引导措施，因此其政策措施情况与农业农村部相反，行政措施占部门措施的比重最大，引导措施占部门措施的比重最小。财政部采用财税措施的频次不高，可能是因为财政部都是联合发文且发文量不多，联合发文必然需要综合各部门的意见来采取政策措施，但与财政部的部门特点有关，财政措施占财政部政策措施总量的比值為6.25%，均高于其他部门。

3.政策协调障碍

由于云南城乡融合政策措施的单一化，造成央地政策措施存在着结构性的不对称，主要表现在三个方面：一是云南政策制定部门行政措施过多而金融和财政措施较少运用，与中央部门要求不对称。二是中央和云南省政府部门制定的政策单一措施占主导地位，多重措施为辅，与部门工作目标不对称。三是中央和云南省政府部门制定的政策措施与部门职能不对称。

（三）政策“目标-措施”协调分析

1.实现政策目标的措施不足

通过对政策目标下政策措施的采用情况分析可知，除了在城乡要素合理配置目标中，采用了行政措施、引导措施、人事措施、金融措施、财政措施五种措施，其余政策目标都只对应了部分措施（见表5）。

通过表5统计分析可看出，实现城乡融合发展的七大政策目标，还存在以下六个方面的政策措施不足：一是城乡基础设施一体化和乡村经济多元化政策目标实现缺少针对性的金融措施；二是农民转移性收入是农民增收的重要内容，而转移性收入增加离不开财政补贴，但在农民收入持续增长政策目标中未有具体的财政措施；三是城乡融合发展试验区改革探索目标缺少对应的人事措施，且云南省没有城乡融合发展试验区；四是城乡融合发展顶层设计完善和城乡基本公共服务普惠共享目标均未采取金融和财政措施；五是城乡融合发展顶层设计完善这一政策目标包含城乡融合发展区域性、辅助性和关联性政策目标，却缺少金融和财政措施；六是城乡融合发展政策中城乡基本公共服务目标的实现却缺少金融和财政措施的支持。

总之，目前不同政策措施与政策目标协调差异大，行政措施和引导措施较优，人事措施次之，金融措施和财政措施较差，且囿于政策目标的多重性，一部分政策措施和目标并不完全匹配，甚至存在某种程度的错位，抑制了政策效果。

2.政策“目标-措施”多重协调分析

政策措施与目标的协调也体现在单一目标、多重目标和单一措施、多重措施间的多重协调。在153份政策文本中，“单一目标-单一措施”政策有130份，其次是“多重目标-多重措施”政策16份，“多重目标-单一措施”政策7份，没有“单一目标-多重措施”的政策。多数情况下多重政策目标与多重政策措施的协调效果优于单一政策目标与单一政策措施的协调效果。然而，从统计结果来看，“单一目标-单一措施”组合的政策较多，“多重目标-多重措施”政策少，存在多重目标共用一种措施的现象，缺少单一目标和多重措施配合的政策，总体上政策目标与措施协调不佳。在今后的城乡融合政策中应重视“多重目标-多重措施”政策的使用，减少多重目标共用一种措施的现象，多采取多重措施来实现单一目标，打好政策目标和政策措施的“组合拳”。

3.政策协调障碍

城乡融合发展政策包含七大主要政策目标，各目标下又包含多个分目标，数量多且分散，增加了政策协调的难度，潜在协调失灵的隐患，且目标实现主要依赖单一行政措施，而缺少多重措施。由于城乡融合发展政策目标的多重性，导致一部分政策措施与目标并不匹配，甚至是错配，实现政策目标的多重措施协调机制不健全，从而抑制了政策目标的实现。

五、“中央-地方”城乡融合发展政策协调措施

通过对“中央-地方”城乡融合发展政策部门、目标和措施三个维度的协调性分析，发现目前央地城乡融合主要存在五个方面的政策协调障碍：一是地方政府落实中央城乡融合发展政策不积极且政策缺失严重；二是地方政府城乡融合发展政策内容与中央对接不充分；三是地方政府城乡融合发展政策纵向和横向不协调；四是地方政府城乡融合发展政策措施的部门分散化；五是地方政府城乡融合发展政策目标多元化而措施单一化。针对以上政策协调障碍提出三个方面的措施，以增强央地政府城乡融合发展政策的协调性。

（一）充分发挥政府联席会议制度的作用强化各级部门间协作

协调各政策部门的参与行为，发挥部门耦合功能是提升政策效力的必由之路。中央对城乡融合发展进行整体性规划，各地政府贯彻中央精神，结合各省实情合理制定细化措施，央地协力扫除纵向部门协调障碍。部际已建立城乡融合发展工作联席会议制度，各省级政府也可以参考部委合作模式，破除部门藩篱和层级限制，有效对接中央各部门政策，建立信息交流和反馈、资源配置与优化、沟通合作与联合行动的平台，共享信息，相互学习，让各级部门都能有效参与城乡融合发展。建立“中央-地方”联席会议制度，通过中央联席会议帮助省级政府解决城乡融合发展中的重大问题。为了使政策部门合作更加连贯，基于央地联席会议参加部门建立非正式的部门协调机制，如通过联合开展调研、课题研究、成果交流活动等方式交换有关信息，让社会各界共同参与城乡融合发展建设，各司其职，各尽其责，协调推进城乡融合。

（二）破除政策执行阻力实现政策目标与措施有效搭配

制定政策时，注意政策总目标与子目标的兼顾，强化目标和措施的协调配合，提高政策措施可操作性。在政策目标层面，省级政府應对中央政策目标进行具体化的分析和安排，降低认知误差，省级和中央政策目标衔接，相互配合，形成政策合力，保障城乡融合国家战略目标的实现。另外，地方政府在设置预期目标时，要充分考虑地方情境，避免目标过高，给基层政府造成过重负担。在政策措施层面，措施越具体，实施效果越好，加强五种政策措施的组合运用，共同推进目标的实现，审慎选择政策措施，提高“目标-措施”匹配精准度，加强各环节的耦合联动。由此增强政策目标与措施的协调性，实现政策碎片化、孤岛化向政策网络化、系统化转型。

（三）建立监督反馈机制提高政策协调性确保政策有效落实

当前政府各部门虽有针对城乡融合发展进行联合发文，但缺少相应的监督反馈机制，导致在政策施行时面临责任不清，分工不明，反馈和沟通不畅等问题。在政策制定中应注意明确各部门的权责，加强各利益相关主体的沟通，建立科学有效的监督反馈机制。在监督反馈机制实施中，可以充分利用大数据技术手段，对城乡政策执行情况进行数据收集、评价与实时监控，激励各部门通过政策协调完成城乡融合发展工作，对在工作中表现突出的部门予以激励，对不能较好履行职责的部门给予惩罚。

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Abstract： Chinas urban and rural governance has entered a new stage of urban-rural integration development. The central and the local governments have formulated a large number of urban-rural integration development policies. The local governments need to improve the coordination of the central and local urban-rural integration development policy system to solve many problems in the urban-rural integration development. This paper selects the relevant policy documents of the central departments and Yunnan government on urban-rural integration development as the analysis object， and build a policy coordination analysis framework from the three dimensions of policy-making departments， policy goals and implementing measures. Based on this framework， the key obstacles of coordinating the central and the local urban-rural integration development policy are found out through content analysis method.A multi-level and multi-dimensional policy coordination analysis is conducted. Accordingly， measures are proposed to enhance the coordination of central and local urban-rural integration development policies.

Key words：urban-rural integration development policies; policies coordination; coordination measures

（責任编辑：张丽阳）