中央环保专项督察的治理效应——基于双重差分法的实证检验

叶 托，肖坤瑶

(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640)

一、引 言

为了解决工业化带来的生态环境污染问题，我国政府近十余年来持续不断地变革环境管理机构，优化环境治理政策与创新环境监管制度。在此背景下，中央环保督察制度开始建立并逐渐成形，目前已被普遍视为我国环境治理领域的一项重要制度创新。2015年7月，中央全面深化改革领导小组审议通过《环境保护督察方案(试行)》，同年底，中央环保督察试点在雾霾污染较为严重的河北省率先启动。在多年探索的基础上，2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，将中央环保督察正式划分为例行督察、专项督察和“回头看”三种类型，并对三类督察的主体、对象、内容、程序、权限、纪律、责任等进行了全面系统的规定。

从《中央生态环境保护督察工作规定》中不难看出，与其他两类中央环保督察相比，专项督察具有两个比较鲜明的特征：第一，专项督察的督察内容更具针对性。不同于例行督察的全面排查，专项督察通常“直奔问题”，精准发力于重点区域、领域、行业的突出环境问题或者例行环保督察长期无法解决的典型案件，其督察内容更清晰，督察目标也更明确。“回头看”虽然也具有针对性，但督察内容主要限于例行督察的整改情况，相当于一种复核检查工作。第二，专项督察的督察过程更具运动式治理特征。随着例行督察走向常规式治理，专项督察的运动式治理特征变得更加凸显。专项督察的启动往往是由于例行督察无力解决特定环境问题，为了高效地解决问题，专项督察一般需要在短时间内聚集大量督察资源，突破常规督察程序。

在上述两个特征的影响下，中央环保专项督察到底能否产生理想的环境治理效应？为了解决该问题，本文尝试运用双重差分法来探究中央环保专项督察的效果。京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查是一场由中央政府组织开展的大气污染治理督察行动，属于一场典型的中央环保专项督察。基于此行动，本文先简要描述京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查的政策背景，接着从样本选择、模型设定与变量测量三个方面介绍研究设计，然后利用实证数据来分析这场专项督察对空气质量的影响，并对实证结果进行系列检验，最后归纳主要的研究结论与政策启示。

二、文献回顾

学术界很早就关注到，我国环保政策执行存在形式多样的偏差现象，如非完全执行[1]、变通执行[2]、象征性执行[3]、选择性执行[4]等。这些文献对环保政策执行偏差的解释主要基于以下三个环环相扣的观点：第一，地方分权提供了制度空间。分权化改革扩大了地方政府的自由裁量权[5]，在制度设计上使地方政府拥有足够的自主空间来灵活地制订和调整环保政策的具体实施方案[6]。第二，地方利益成为主要驱动力。地方政府在履行环境保护职责时容易掺杂自身的利益诉求，尤其当环保政策与经济发展两个目标产生冲突时，地方政府通常会选择适当牺牲环境来维护经济效益[7]。第三，中央与地方政府间信息不对称为环保政策执行偏差创造了可行条件。由于中央与地方政府之间的信息不对称，中央政府很难及时、准确、全面地掌握地方政府执行环保政策的真实情况[8]，这为地方政府采取变通手段执行中央环保政策提供了掩护。由此可见，地方政府极有可能在环境治理中偏离中央政府设立的政策目标，需要中央政府实施强有力的控制手段加以约束。

为了解决环保政策执行偏差问题，中央环保督察制度应运而生。综合大部分学者的研究来看，中央环保督察产生效果的机理主要包括两个方面：其一，中央环保督察较大地削弱了地方利益对环境治理的不利影响。借助问题通报、限期治理、挂牌督办、领导约谈、行政问责、党政同责等压力传导手段，中央环保督察将地方政府利益与环境治理成效捆绑在一起，从而迫使地方官员把注意力聚焦于环境治理[9]。贺芒等[10]将中央环保督察的压力机制划分为督办、问责、动员三重约束压力；韩艺等[11]进一步提出，除了上述强制性压力之外，中央环保督察所体现的党中央高度重视环保问题还给地方政府带来了巨大的规范性压力。在这些压力之下，地方政府不得不开展了一系列以环保部门扩权为核心内容的组织调适[12]。其二，中央环保督察在一定程度上破解了中央与地方政府间的环境信息不对称问题。通过接受群众举报、随机走访、下沉督察、向干部发放问卷等多种信息收集方式，中央环保督察打造了一条贯穿“中央—督察组—地方政府—社会”的督察信息链，从而有效疏通了纵向层级间的环境信息通道[13]。

不少学者运用模糊集定性比较分析[14]、多元回归分析[15]、倾向值匹配法[16]、事件分析法[17]等研究方法发现，地方政府的环境治理力度确实在中央环保督察制度实施之后有了显著增强。然而另一些学者则关注到，由于存在一些制度设计缺陷，中央环保督察的效果并不如理论所预期的那么明显。如张新文等[18]对环保约谈的效果提出了较大的质疑，认为环保约谈是中央环保督察制度的重要组成部分，但因为其刚性约束力不足，所以地方政府常常采取消极应对的策略。又如，王惠娜[19]提出，环保约谈的效果相当依赖地方政府的整改措施，而在现实的整改过程中，地方政府较多采取加强环境监管、投入治污资金等治标类举措，很少采用产业结构调整之类的治本类举措。

在关于中央环保督察效果的讨论中，效果的持续性问题一直备受学者们关注。第一种观点认为，中央环保督察仅仅带来短期效果。作为一种典型的运动式环境治理机制，中央环保督察往往需要付出较高的运行成本，因而难以持续开展，但当其退出之后，常规型环境治理模式又重新恢复，原有的治理弊端也就随之回归[20]。第二种观点认为，中央环保督察的效果具有一定的持续性。涂正革等[21]的实证研究表明，中央环保督察能够在半年到两年的时间里持续改善被督察地区的空气质量，原因在于其推动被督察地区淘汰了高污染产能。另有学者提出，中央环保督察鼓励公众参与的制度设计有助于提升督察效果的持续性[22]。

综上所述，作为一场深刻的环保制度创新，中央环保督察引起了学者们的广泛关注，也产生了较为丰富的研究成果。但是，绝大多数的现有研究存在一个显而易见的不足之处，即将例行督察、专项督察和“回头看”视为一个单一同质的中央环保督察，未能注意到三种类型之间的差异。实际上，《中央生态环境保护督察工作规定》的第五条对三者做过明确区分：“原则上在每届党的中央委员会任期内，应当对各省、自治区、直辖市党委和政府，国务院有关部门以及有关中央企业开展例行督察，并根据需要对督察整改情况实施‘回头看’；针对突出生态环境问题，视情组织开展专项督察。”可见，三类中央环保督察的组织运作机制存在明显的差异，从而也会导致它们的治理效应具有不同特征。因此，本文可能的边际贡献是，在强调专项督察与其他两类中央环保督察存在差别的基础上，通过准自然实验探讨专项督察的治理效应，为专项督察工作的改进以及中央环保督察体系的完善提供一定的参考。

三、政策背景

改革开放以来，随着工业经济的迅猛发展，大气污染问题也变得越来越严峻。2011年底，恶劣的雾霾天气频繁来临，引起了公众和政府的高度关注，并最终推动大气污染防治工作进入中央政府的核心政策议程。2013年9月，国务院发布了“针对环境突出问题开展综合治理的首个行动计划”，即《大气污染防治行动计划》(以下简称《大气十条》)[23]。在该计划中，大气污染严重的京津冀及周边地区被列为综合治理的重点区域，其防治目标是要在2017年底使整个地区的细颗粒物浓度下降25%左右，同时将北京市的细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。鉴于这一目标颇具挑战性，中华人民共和国环境保护部(以下简称“环境保护部”)联合中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国国家能源局等部门同时印发了一个专门的政策方案——《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，详细规定了北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、山东省从2013—2017年的阶段性目标和任务。2013年10月，国务院还特别成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，以便协调区域间的联防联控工作。

但是，经过三年左右的努力，京津冀及周边地区依然屡次出现中度至重度的污染天气。中国工程院发布的《〈大气污染防治行动计划〉实施情况中期评估报告》甚至直接指明，北京市要“实现PM2.5年均浓度达到60微克/立方米左右的目标，需要付出努力”[24]。为此，2016年6月环境保护部会同北京、天津、河北三地政府出台了《京津冀大气污染防治强化措施(2016—2017年)》。然而，到了2017年初，京津冀及周边地区的空气质量离《大气十条》规定的目标仍存在较大差距。于是，环境保护部在2017年3月又出台了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，将治理对象明确为位于京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市(1)“2+26”城市即北京市，天津市，河北省的石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸市，山西省的太原、阳泉、长治、晋城市，山东省的济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽市，河南省的郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市。。到了8月，环境保护部进一步制定了《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》(以下简称《攻坚方案》)。该方案根据京津冀及周边地区秋冬季节大气污染的主要特征，适当调整了2017年3月以来防治工作的重点任务。

为了确保2017年的两个政策方案获得有效执行，环境保护部在4月十分严厉地使用了一种行政控制工具——中央环保专项督察，直接对“2+26”城市的大气污染防治工作进行监督和纠偏。在这场“环境保护有史以来，国家层面直接组织的最大规模行动”[25]中，环境保护部从全国各地抽调5 600名环境执法工作者，将之组建成28个督查组，分时分批对“2+26”城市开展为期一年、总共25轮次的强化督查[26]。2017年9月，环境保护部依据《攻坚方案》调整了督察的重点，但依然延续了此前的组织形式和工作方式。

在此次中央环保专项督察中，环境保护部主要借助了两种督察机制：一是压力传导机制。环境保护部通过督察、交办、约谈等方式将治污压力传递给地方政府，即在集中资源检查大气污染问题后，先是定期向每个城市发送“关于对强化督查发现问题进行督办的函”，详细列举具体的违规企业及督办问题，并要求当地政府限期处理，然后持续追踪督办，对整改不力的政府进行问责。为了压实责任，环境保护部制定了“量化问责”的规定，即依据督察中发现问题的数量和严重性对不同层级的领导干部实施不同程度的问责，以提高督察的问责力度和精度。二是信息公开机制。从2017年4月开始，环境保护部几乎每个工作日都会在网站和微信公众号上公开通报督察情况，内容一般包括总体情况(督察对象数量、问题对象占比等)、违法违规问题(如“散乱污”企业违法生产、VOCs治理设施存在问题、涉嫌在线监测弄虚作假等)与重点督办事项(问题突出的地方政府和企业)等。2018年4月，此次中央环保专项督察行动正式结束。根据中华人民共和国生态环境部(2)由于国务院行政机构改革，2018年4月环境保护部改组为生态环境部。(以下简称“生态环境部”)的评估，2017年10月至2018年3月“2+26”城市的PM2.5平均浓度同比下降25%，重污染天数同比下降55.4%，超额实现了《攻坚方案》的目标[27]。此外，图1还呈现了一个能够反映此次督察成效的指标，即2017年4—8月，存在环保问题的企业数量占被督察企业总数的比例呈现出明显的下降趋势。

图1 2017年4—8月问题企业占被督察企业的比例注：2017年9月之后，督察通报改变了统计口径，不再列出问题企业的数量，而改为列出任务点位或报警网格的数量，且部分月份缺乏清晰的数据，故不纳入比较范围。

四、研究设计

(一)样本选择

本文选择研究样本的主要考量有两点：一是在时间跨度上，为了尽可能避免《大气十条》所带来的政策影响，凸显京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查的治理成效，本文以2013年为时间起点、2020年(督察后三年)为时间终点。二是在城市选取上，由于中国环境监测总站按照《环境空气质量评价技术规范(试行)》(HJ 663—2013)构建的空气质量综合指数在评估空气质量改善效果上具有权威性，因此本文选取2012年底首批发布该指数的74个试点城市作为研究对象，其中13个京津冀大气污染传输通道城市作为实验组，61个其他城市作为对照组(见表1)。据此，本文的研究样本为2013—2020年间74个试点城市的年度数据。研究数据来源于中国环境监测总站(http：//www.cnemc.cn/)的城市空气质量报告、国家气象信息中心的中国地面气候资料月值数据集以及历年的《中国城市统计年鉴》。关于缺失数据的处理，本文使用邻近点的平均值进行填补。

表1 样本城市情况表

(二)模型设定

作为一种近年来相当热门的政策效果评估工具，双重差分法将一种新政策的实施视为一项准自然实验，通过比较实验组与对照组平均变化的差异来估计新政策的净效应。与仅考虑新政策实施前后变化的传统评估方法相比，这种评估方法能够缓解内生性、遗漏变量偏误等问题，因而准确度更高。故此，本文采取双重差分法来测量京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查的实际效果，其模型如下：

Υit=β0+β1Treatit+αΧit+γt+νi+εit

在模型中，Υit为被解释变量，表示城市i在年份t的空气质量。Treatit为政策虚拟变量，反映城市i在年份t被督察，其系数β1估计了京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查的净效应，若β1显著为负数，则意味着上述督察能够明显降低大气污染程度。Χit表示控制变量；γt表示时间固定效应；νi表示各个城市的个体固定效应；εit表示随机误差项。

(三)变量测量

1.被解释变量

本文将空气质量综合指数(AQCI)作为核心被解释变量。自2012年《环境空气质量标准》(GB3095—2012)正式实施之后，空气质量指数(AQI)便逐渐取代空气污染指数(API)成为衡量我国城市空气质量水平的主要指标。空气质量综合指数是在空气质量指数的基础上计算而得的，综合描述了城市SO2(二氧化硫)、NO2(二氧化纳)、PM10(粒径小于等于10微米的颗粒物)、PM2.5(粒径小于等于2.5微米的颗粒物)、CO(一氧化碳)、O3(臭氧)六项污染物的污染程度，其数值越大，就表明综合空气污染越严重。本文首先从中国环境监测总站官网上获取74个研究对象城市在2013年1月至2020年12月的月度空气质量综合指数，然后将之平均得到年度空气质量综合指数。

2.解释变量

本文的解释变量是中央环保专项督察，即京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查，并设置时间和组间虚拟变量进行测量，结果表示为二者的乘积项。京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查启动于2017年，对象是京津冀大气污染传输通道城市。因此，在时间虚拟变量上，2017年及之后的时间赋值为1，之前则赋值为0；在组间虚拟变量上，京津冀大气污染传输通道城市赋值为1，否则赋值为0。

3.控制变量

本文选取了一系列城市层面的控制变量，以控制城市自身特征对研究结果的影响。一是城市经济发展水平，采取人均地区生产总值进行衡量。由于经济发展与环境污染的关系是紧密而复杂的[28]，因此估计中央环保专项督察的净效应时，应该控制城市经济发展水平的影响。二是城市产业结构，通常采用第二产业占地区生产总值比重来衡量。以第二产业为主的工业化发展往往伴随着严重的污染排放问题，而产业结构的调整意味着污染源头发生了改变，因此第二产业比重的变化会对城市环境污染状况产生较大影响[29]。三是城市人口规模，选取人口密度进行测量。人口增长会给城市带来环境污染负担，且在不同等级的城市，人口规模与人均污染排放量的关系也存在差异[30]。四是城市教育水平，选用普通本专科在校学生数占总人口比重进行测量。环保教育已经成为各层次教育的重要组成内容，因而教育程度越高的人越可能获得更多的环保知识，也越可能采取环保行动[31]。五是城市绿化水平，以建成区绿化覆盖率来表示。绿色植物具有环境净化作用，有助于改善城市空气质量[32]。

五、数据分析

(一)描述性统计

本文对各个主要变量进行了描述性统计，结果如表2所示。其中，人均地区生产总值和人口密度的数值较大，因而对其进行对数化处理以消除异方差；由于2021年的《中国城市统计年鉴》调整了城市总人口的统计口径，即从年末户籍人口改为常住人口，为了保持数据的一致性，本文将2020年的人口密度数据与普通本专科在校学生数占总人口比重数据进行了缺省。被解释变量方面，空气质量综合指数的最小值为1.790，最大值是11.330，两者之间相差较大。控制变量方面，人均地区生产总值、第二产业占地区生产总值比重、人口密度的平均值与中位数均相当接近，且最小值与最大值之差也不大，说明这些变量的数值分布总体上都比较均匀；普通本专科在校学生数占总人口比重、建成区绿化覆盖率的平均值与中位数较为接近，但是最小值与最大值之间存在较大的差距。

表2 主要变量的描述性统计

(二)双重差分检验

本文运用双重差分法，检验了京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查的政策效应，同时控制了城市和年份的固定效应以避免城市特征和年份特征的干扰，回归分析结果如表3所示。表中的模型1没有加入控制变量，模型2则考虑了城市层面的特征变量。由两种模型的回归结果可知，此次中央环保专项督察确实显著降低了被督察城市的空气质量综合指数，是否加入控制变量均不会改变该结论。

表3 专项督察与空气质量综合指数的DID回归结果

(三)平行趋势检验

本文采用双重差分法的前提是，在京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查之前，实验组(京津冀大气污染传输通道城市)与对照组(其他城市)的空气质量变化趋势没有明显差异。为了验证上述前提条件，本文采用事件分析法对74个城市在此次中央环保专项督察前后的动态趋势进行回归分析。具体来说，以政策实施的2017年为基准时间点，构建之前三年和之后三年的政策虚拟变量，分别表示为Before和After，并将它们放入模型中进行回归分析，观测系数的显著性。若政策虚拟变量的系数在2017年之前不显著，在2017年之后显著，则表明实验组和控制组在政策实施前的变化保持相同趋势，在政策实施后的变化呈现差异。平行趋势检验如表4所示，除了2014年的估计结果显著为正，表示实验组的大气污染程度明显变高外，督察前的其他年份均不显著。这说明从整体上看，在专项督察前实验组与控制组的空气质量趋势基本一致。而政策实施后三年的估计结果均显著为负，且系数绝对值逐年增大。这说明政策冲击的效果明显，实验组的空气质量综合指数持续降低，满足了使用双重差分法的前提条件。

表4 平行趋势检验

(四)稳健性检验

为增强双重差分模型实证结果的可靠性和解释力度，本文采用PSM-DID 方法、替换被解释变量、增加控制变量、安慰剂检验等常用的稳健性检验方法对相关数据进行分析。

1.基于 PSM-DID 方法的检验

双重差分法的理想条件之一是，实验组与对照组满足随机分组要求。但是，现实中几乎没有政策是严格遵循随机性来选择实施对象的。为了降低样本选择偏差对研究结论的影响，可以先采用倾向得分匹配法(Propensity Score Matching)对数据加以筛选处理，再进行双重差分估计[33]。表5表明，无论是否加入控制变量，倾向得分匹配后的回归结果依然是显著为负，说明中央环保专项督察确实降低了大气污染，且研究结论具有稳健性。

表5 PSM-DID的回归结果

2.替换被解释变量

为了消减被解释变量指标产生的估计偏差，本文选取不同的被解释变量指标进行回归，以此检验双重差分模型是否可靠。由于此次中央环保专项督察主要针对大气污染治理，着重减少空气污染物的排放，因此本文选择工业二氧化硫排放量和工业烟(粉)尘排放量来替换空气质量综合指数进行分析，检验政策冲击是否确实降低了大气污染。同时，本文也选用环境治理研究中普遍使用的环境污染指标，即工业废水排放量，以进一步观察此次中央环保专项督察的有效范围。从表6中的三类污染物估计结果来看，被解释变量为工业二氧化硫排放量或工业烟(粉)尘排放量时，DID系数仍显著为负。这说明数据处理结果与被解释变量的选择无关，中央环保专项督察的确会减少空气污染物，改善空气质量。同时，工业废水排放量的DID系数也呈现负向显著，表明此次专项督察产生的治污效果并不限于大气污染。

表6 专项督察与三类工业污染物的DID回归结果

3.增加控制变量

众所周知，气象条件也是影响空气质量的重要因素，尤其在时常发生重污染天气的京津冀及周边地区，其影响就更加明显。因此，本文在模型中增加了气象层面的控制变量，以此检验是否有遗漏变量影响实证结果。选用的具体气象变量包括降水量、平均气压、平均风速、平均气温、平均水气压、平均相对湿度等。如表7所示，增加气象控制变量后的回归结果依然是负向显著，与之前估计结果相一致，表明双重差分模型稳健性较好。

表7 专项督察与空气质量综合指数的DID回归结果(增加气象变量)

4.安慰剂检验

虽然前文平行趋势检验已证实了实验组与对照组之间在此次中央环保专项督察前无显著差异，但是仍然存在其他政策或相关因素影响两组趋势变化的可能。对此，本文运用安慰剂检验中常用的虚构政策时间方法进一步验证，使前文的估计结果更为可信。具体来说，本文将研究样本的范围缩小至政策实施年份前，即2013—2016年，并假设虚拟的政策实施年份为2015年，同时控制了城市相关变量和气象相关变量，再进行回归分析。其中，模型14只控制显著变量，模型15则将所有控制变量纳入考虑范围。根据表8的估计结果，可以发现交互项的系数均不显著。这表明，没有其他明显的因素影响京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查后城市的空气质量，前文的估计结果是稳健的。

表8 安慰剂检验

5.排除其他环保政策的影响

在探讨此次中央环保专项督察的“净效应”时，还需考虑其他环保政策带来的影响。虽然前文已经通过平行趋势检验和安慰剂检验，初步排除了此次中央环保专项督察开展前其他政策对研究结果的影响，但是之后实施的政策也有可能干扰“净效应”的检验，如2018年的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。为此，本文在双重差分模型中加入《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的政策虚拟变量，以此来控制该政策对研究结果的影响。如表9所示，Treatit的系数依旧非常显著，仅比表3中的结果略有下降。这意味着本文的效果评估存在略微高估现象，但是基本结论仍然成立。

表9 考虑《打赢蓝天保卫战三年行动计划》政策影响的回归结果

六、研究结论与政策建议

(一)研究结论

专项督察是中央环保督察的一种重要类型。本文将京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查视为一项准自然实验，采用双重差分法探讨了中央环保专项督察的治理效应，得到如下主要研究结论：

第一，中央环保专项督察能够有效改善城市空气质量。研究证实，中央环保专项督察显著降低了城市的空气质量综合指数、工业二氧化硫排放量与工业烟(粉)尘排放量，并对工业废水排放量也具有较为明显的抑制作用。这场专项督察虽然是针对大气污染问题开展治理行动的，但是所检查督办的具体事项在一定程度上也削减了水污染的排放量。这主要是因为不同类型的污染物在产生与排放上具有一定的相关性，当督察组集中整治某种污染物时，其他类型的污染物也会受到一定的影响。实际上，在这场专项督察的定期通报中，经常出现“治污设施不正常(其中包括脱硫循环水池)”等与水污染有一定关系的整改事项。由此可见，中央环保专项督察产生的影响还表现出正外部性的特点。

第二，中央环保专项督察的效果具有一定的持续性。绝大多数现有研究认为专项治理的实施效果会逐年递减，不具有长效性[34]，而本文的实证结果表明，在京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查后的三年里，被督察城市的空气质量综合指数仍呈现显著下降的趋势。这有可能源自此次中央环保专项督察的四个主要特征：一是督察级别高，即国家层面组织的督察具有高权威性，迫使地方政府将注意力高度集中于大气污染治理并严格落实督察整改意见；二是参与人数多，即环境保护部专门从全国范围内调集了大量的环境执法人员，确保了环保督察队伍的专业性与稳定性；三是持续时间长，即督察组在整整一年内反复打击突出问题，持续追踪整改情况，有效防止污染问题反弹；四是问责方向准，即环境保护部首次提出量化问责，使治污问责更加标准化、精细化，从而提升了地方政府治污的主动性与积极性。

第三，严厉高效的压力传导机制与透明及时的信息公开机制是中央环保专项督察有效推动地方政府落实整改意见的重要因素。此次中央环保专项督察构建了比较顺畅的压力传导机制，一方面积极运用交办、督办、约谈等多种压力传导手段，实施严格的“量化问责”制度，形成了对地方官员的高压威慑；另一方面持续跟踪整改情况，尤其对突出的问题，要求限期完成整改，逐一对账销号。与此同时，环境保护部还特别重视此次专项督察的信息公开，几乎每个工作日都在官方网站与公众号上以通报的形式发布近日督察详情。这种透明及时的信息公开机制不仅迫使地方政府直面问题，而且能够发动公众监督的力量，从而提升地方政府处理整改问题的效率。

(二)政策建议

第一，注重发挥中央环保专项督察对治理顽固污染问题的作用。专项督察是对例行督察的一种重要补充，其特点在于短期内集中力量攻克突出的环境污染难题。因此，为了有效发挥中央环保专项督察的这种作用，中央政府在开展专项督察前应进行充分调研与周密部署，明确督察事项和督察组的职能职责，以便在督察时精准发力于核心治污难点，对地方政府的环保政策执行情况发挥“精而深”的检查作用，对地方政府长期低效甚至失效的治污措施发挥“快而准”的指导作用，对地方政府不作为、慢作为、假作为等执行偏差的行为发挥“严而实”的纠正作用。

第二，着力提升中央环保专项督察的长效性。作为一种运动式治理，中央环保专项督察见效快却也容易失效。有鉴于此，中央政府应重视提升中央环保专项督察的长效性，防止督察出的环境问题再次反弹。首先，督察前要明确责任界限。中央政府除了通过发号施令自上而下地传递压力，还应要求地方政府实施清晰的责任划分，明确各项整改措施的具体责任人。其次，督察中要坚持问题导向。督察组直奔工作现场，以发现问题为导向，对督察事项开展深入检查，以解决问题为目标，分类指导地方政府落实整改措施。最后，督察后要开展量化问责。根据问题的发生次数与严重程度，严格对责任干部进行问责，使责任追究更加精准。

第三，进一步完善中央环保专项督察的压力传导机制与信息公开机制。如果缺乏严厉高效的压力传导机制与透明及时的信息公开机制，中央环保专项督察就难以取得预期的治理效果。在压力传导机制方面，除了善用压力传导手段、实施量化问责制度之外，更重要的是对重点整改事项进行持续性跟踪督办，通过限期整改、挂账销号、暗中回访等方式消除纸上整改、形式整改等现象。在信息公开机制方面，应设立专门的工作组定期收集、核查和确认各督察组的反馈报告，并及时在网站、公众号等官方信息平台向地方政府与民众及时公开督察情况，提高专项督察工作的公开性与透明度。

总体来说，作为一种特殊的中央环保督察，专项督察能够在大气污染防治方面发挥重要作用，为新时代生态环境治理工作提供有力的政策工具。同时，本文还为运动式环境治理研究提供了新的经验证据，虽然中央环保专项督察具有明显的运动式治理特征，但是其治理效果呈现出一定的持续性。当然，本文难免存在一些不足：一是由于数据集有限，本文开展研究时只有该督察案例实施后三年的数据，无法更为准确地检验其长效程度；二是仅从实证数据验证中央环保专项督察的治理成效，未对该类督察的运行机制进行更加细致深入的定性描述与分析。后续研究可以对这两个问题展开进一步的探讨。