论我国环境权入典的基本理路与实施路径

肖 磊，王宗涛

(温州大学 法学院，浙江 温州 325035)

一、引 言

立法是对社会实践问题的制度回应，是时代精神的体现，环境法典编纂就是对建设生态文明法治社会的最好反映。法典是一个国家的最高立法形式，更是特定时代的优秀立法成果和具有特定时代烙印的法学思想结晶[1]。全国人大常委会将研究启动“编纂环境法典”列入2021年度立法工作计划，这意味着我国环境法典编纂已经逐步完成了由学术议题向政治议题的转变。环境权是环境法律体系中的“基石性”权利，是环境人权的重要组成部分[2]，从保障公民基本权利的研究视角出发，无论是环境法典的编纂，抑或环境单行法的制定，都必须将保护公民环境权作为立法的基点。2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划(2020—2025)》(以下简称《规划》)，其中明确将公民的环境权利作为一项基本权利类型予以单独列举，由此可见，环境权单独成为一项权利的主张已逐渐得到国家决策部门认可。

在环境法典编纂的大背景下，研究环境权入典可谓恰逢其时。因此，我们必须对“环境权能否入典”“环境权如何入典”等问题做出理论上的回应。通过系统梳理学界的既有研究，不难发现，学者们大都围绕着环境法典编纂的体例模式[3]、结构安排[4]、总分编建构[5]等内容展开相关阐述，而鲜有学者从微观层面，对公民环境权利如何进行法典化表达展开分析论证。当下学界关于是否需要与能否编纂环境法典的争论已经逐渐消弭，实务界与学术界争论的焦点开始转向如何推动环境权入典等相关问题的探讨。当下，恰逢我国环境立法迎来“法典化”的历史性时刻，在此背景下对环境权的权利内容进行全面清晰的厘定，不仅是后续构建环境权保障制度的基础，亦是后续开展科学编纂法典工作的重要前提。此时就环境权入典的相关问题展开探讨具有极为重要的理论与实践价值。

二、环境法典编纂视野下环境权的再认识

“从法律演化发展历史的角度来看，法典编纂是近代民族国家迈向政治成熟的重要标志，也是一国法律共同体立法能力与技术日趋完善的体现。”[6]作为环境领域善治矢点的环境法典，其编纂内容是否良善直接影响着国家生态环境治理能力和治理水平的高低[7]。环境法法典化是指依据特定的原则、秉持一定的价值取向、根据特定的立法体例与立法模式对现有的环境部门法律法规进行系统梳理与优化整合，从而使其形成体系完备、法律概念统一的规范体系。世界范围内，环境法典编纂的探讨肇始于欧洲大陆，包括法国、荷兰、爱沙尼亚、瑞典在内的西欧、北欧国家都对环境法典编纂展开了卓有成效的研究。受此影响，我国在21世纪初也围绕着环境法典编纂问题进行了系列探讨，并取得了一定成果(1)在我国，关于环境法典编纂的研究主要集中在三个时期：第一个时期为2003—2014年，以新《中华人民共和国环境保护法》的通过为成果代表；第二个时期为2017—2020年，吕忠梅向全国人大提交《环境法典》的立法建议；第三个时期为2020年至今，习近平总书记对民法典编纂做出重要指示后，环境法典、教育法典的编纂工作逐步提上日程。。而环境权作为整个环境法权利体系中的权利基石，其本身所具有的丰富权利内涵原本就是对环境法典编纂目的的有力彰显。因此，对环境权的权利内容进行深度剖析，是推动环境权有机融贯于环境法典的内在要求。

(一)已有环境权基本理论的检视

对任何一项权利的诠释说明都须以明确其基本内涵为前提。立足于环境权分析，自20世纪80年代开始，我国环境法学界对环境权的研究已有40余年，取得了丰硕的学术成果。有学者主张，我国环境权的研究可分为草创期、发展期、沉淀期三个阶段[8]。也有学者根据中国环境权研究的年度发文情况将环境权研究分为创始阶段、起步阶段、快速发展阶段以及稳定发展阶段(2)这四个阶段分别为：1981—1996年为环境权理论研究的创始阶段；1997—2003年为环境权研究的起步阶段；2004—2017年，是环境权研究的高速发展阶段；2018年至今，是环境权研究的稳定发展阶段。详细内容参阅李晨曦，李凤霞的《中国环境权理论研究述评与展望》一文。。但由于作为环境权利客体的环境利益内涵、外延兼容并包，使得环境权至今仍掣肘于属性不明、内容不定的泥潭之中[9]，学者们对如何界定环境权尚未取得较大共识。

究竟何为环境权？代表性的观点大致可分为以下几种：张文显[10]认为，环境权作为第三代人权体系中的代表性权利，是生态文明发展背景下公民的基本人权；吕忠梅[11]主张，作为基本人权的环境权是个体与整体、权利与义务的对等统一；杨建学[12]认为，环境权是一种以调和人与自然关系的，涵盖多种具体环境内容且层次特质分明的权利束。吴卫星[13]主张，环境权是一种公民可以享受清洁、健康、良好环境的生态性实体权；杨朝霞[9]认为，环境权是一项具有人格权意义的非财产性权利，其以环境利益为客体，以享受良好的环境要素为内容；蔡守秋[14]主张，环境权是一项权利义务统一的生态型权利，是复合型权利的代表。学界对环境权内涵概念的界定，看似百家争鸣、仁智互现，似乎就此问题不具备任何达成共识的可能性。经过笔者梳理比较后发现，之所以未达成共识是由于研究的出发点不同，以致形成“横看成岭侧成峰”的混沌状态。在对学界已有关涉环境权基本内涵的相关理论系统梳理的基础上，笔者认为，上述学者观点多是在宏观层面，对环境权利内容的某一方面做出模糊性界定，对环境权构成要素内容的全面深入剖析有所欠缺，进而导致其无法反映出环权利内容的全貌，亦不能为环境权全面入典提供足够支撑，故亟须改变传统的对环境权内涵的界定模式。基于此，笔者转换研究视角，以权利束为切入点，将环境权视为一种囊括多种具体权利种类的集合体，力争对环境权的权利内容进行较为全面的梳理归纳。

与隐私权等传统民事权利有所区别，环境权不仅是一项独立的权利，更是一项能够涵盖诸多具体环境权内容、具有多层次性特质的权利束。作为环境权客体的生态环境，由于其本身的多元性和复杂性导致了权利主体的广泛性以及内容不确定性，进而决定了环境权是具备多元化属性的权利种类，用以往单一的传统权利理论研究无法较好解释环境权的多样化内容。因此，应将环境权视为一种权利集合，从权利束的研究视角出发，对环境权利内容展开分析。

(二)环境权：一种权利集合体

早在20世纪20年代，美国著名法学家霍菲尔德就提出了权利束的初步构想[15]144，最初该理论多用于英美法系中对财产权问题的研究(3)霍菲尔德认为，财产权的本质并不是人对物的关系，而是人和人之间的法律关系，而且是由一系列复杂权利组成，即请求权、特权、权力和豁免构成的关系集合。根据霍菲尔德的观点，任何物权都应被视为无数的个人之间的个人权利。，某一特定财产的诸多权利集合即所谓的权利束，后来随着研究的深入，权利束理论逐渐被用到个人信息与虚拟财产以及其他领域层面权利的分析之中。作为权利集合的权利束，法学家将其比喻为“一捆棍子”，其中每一种单项权利都可视为一根木棍，在必要的时候抽取出来，单独或者以组合形式交予另一主体[16]。

无论是国际公约还是国内宪法、环境法律，人们都习惯在“环境权”之前冠以“健康”“清洁”“适宜”等修饰词(4)如《俄罗斯联邦宪法》第四十二条中将其称为适宜环境权、《印度尼西亚宪法》第二十三条中将其称之为良好环境权、《芬兰共和国宪法》第二十条将其称之为健康环境权等。，这似乎表明环境权的内容范畴仅限于“清洁、健康、适宜的生态环境”而不涉及其他。不可否认，作为基本人权在环境法领域中的体现，保障权利主体在良好、健康的生态环境中生活确实是环境权存在的重要目的。但如果仅仅将环境权定义为人们在良好的环境中生活的权利，此种界定又过于狭隘，无法准确镜像出环境权的诸多权利面向。故抛开学界已有的关于环境权内容的分歧与偏见，笔者主张，应将环境权视为一种涵盖多种具体权利类型的权利集合并进行重新诠释，从而，在明确其基本内涵的前提下，为其入典做好理论准备。

依据法学的基本原理，所谓权利即为得到法律所认可、调整及保护的利益[17]。权利是利益诉求正当性的表征，是一种能够受到法律调整和保护的全体社会成员普遍利益诉求的体现，是对利益之间产生冲突后重新进行平衡的结果[18]。从利益与权利间的相互转化关系分析，几乎找不到部门法仅对权利或利益提供一元保护的现实场景，权利拥有法定身份，可以依据法律规定获得周延保护[19]。但权利亦是法益的重要组成部分，而利益又是法益的上位概念，故权利必须对利益诉求(仅指正当性的利益)做出回应(5)利益、法益、权利三者之间的关系是复杂的，虽然三者在概念内涵上具有进阶性，但如果从转化程式上看，三者之间不仅呈现单向进化型关系，而且还表现为交互转化型关系。一方面，一般利益可在一定条件下升级为法益，法益也可进一步类型化为权利。如我国对专利权的确权规定就是从利益过渡到法益而后又过渡到权利，环境利益转化为环境法益到环境权也会经历这样的历程。另一方面，法定权利也可能因失去法律保护价值而重新被道德等其他力量所支持。因此有学者将利益、法益、权利之间的转化关系概括为“利益向法益、权利转换”“法益向利益、权利转换”以及“权利向法益、利益转换”几种情形。具体内容请参阅龙俊的《反不正当竞争法“权利”与“利益”双重客体保护新论》一文。。就环境权而言，由于其本身所具有的利益范畴的广泛性与复杂性，使得环境利益本身又囊括多元化的利益种类，权利主体基于对不同的环境利益的主张，进而产生各式各样的环境权利诉求，多元化的环境权利诉求分别对应环境权中的不同类型的子权利种类。基于此，可将环境权视为权利束中的元权利，将包括环境享用权、环境健康权等在内的权利视为权利束中的子权利(6)至于是否应该将环境法中的“排污权”“水权”等内容纳入环境权内容体系中去，学界通说持反对意见，笔者亦认为其不应属于环境权的范畴，故在图示中没有显示此类权利，有学者将其称之为“环境容量权”。排污权属于对环境容量的利用，而水权、矿业权等属于对自然资源的利用。两者都具有财产权属性，不应将其等同于环境权，这些权利的实现会对环境质量造成一定程度的危害，反而与环境权在价值取向上存在冲突。详细论述参阅杨朝霞教授的《论环境权的性质》一文。，如图1所示。由此，在权利束的研究视角下，将环境权视为权利集合体展开分析。唯有如此，才可以对环境权的内容体系有更为清晰的认识，才可以达到推动其全面入典的目的。

图1 权利束视域下环境权内容结构图

1.子权利束之实体性环境权

实体性与程序性是从法学理论层面对权利进行划分的重要标准。所谓实体性权利是指最终影响到权利人实际利害关系的权利，而程序性权利则是确保实体性权利最终得以实现的权利。将环境权划分为实体性与程序性权利的论断，在学界已无太大争议。实体性环境权主要包括环境健康权与环境享有权两大子权利种类。所谓环境健康权，并不是环境权与健康权的简单结合，而是生命健康权在环境领域中的体现，即公民享有在良好的生态环境中生存、生活的权利。环境健康权的主体指向是自然人，客体面向为健康环境。2016年10月，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称《纲要》)，《纲要》中所列举的“健康中国建设主要指标”中涵盖了包括健康环境在内的五大领域。其中在健康环境这一指标体系下(7)《纲要》中对“健康环境”领域的指标设置为：①地级及以上城市空气质量优良天数比率(%)：2015年为76.7%，2020年应大于80%，2030年目标设定为持续改善；②地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例(%)：2015年为66%，2020年应大于70%，2030年目标设定为持续改善。，又进一步对水、空气、土壤以及噪音等环境要素的合格标准进行了明确，将水、气、土壤和噪音等环境要素的污染控制到合理的限度，以满足公众对良好生态环境的需求。环境健康权指向的权利客体主要是干净的大气、洁净的水、优美的景观等环境要素。故环境健康权主要是与污染防治相关的权利，亦有学者将其称之为免于污染的权利，该权利体系下又可进一步细分为清洁空气权、清洁水权、环境安宁权等。需要说明的是，对该类实体性环境权的界定，也有学者主张将其命名为环境品质享有权[20]，于笔者看来，二者更多是在权利名称的界定上存有区分，在权利内容层面，二者基本保持一致。

所谓环境享有权是人们对于生态环境、自然资源、环境空间的非排他性的使用权，有学者称之为自然享有权，包括自然空间的进入权(也有学者称之为环境公共地役权)、景观权和环境获益权等[21]。环境享有权以环境具有公共物品属性为建立依据，该权利滥觞于古罗马法中的“乡村役权”，优士丁尼《法学阶梯》规定了自然人在他人土地上可主张的五种乡村役权：分别为取水、饮畜、放牧、烧石灰、挖沙权[22]178。所谓进入权则是指公众可以进入不属于其所拥有的公共共用土地或他人私有土地，以实现其休闲放松或休憩目的的权利种类[23]，这一权利在英国和德国立法中有详尽规定(8)英国《公地法》《山区进入法》《乡村与路权法》对此做了详尽规定；德国《萨克森自由州宪法》第十条第3款、《勃兰登堡州宪法》第四十条、《梅克伦堡—前波莫瑞州宪法》第十二条也有类似的规定。具体内容参见张振威.英国进入权法律制度研究[M]//高鸿钧，邓海峰.清华法治论衡(第24辑).北京：清华大学出版社，2015：326-337；德国州宪全译[M].祝捷等译.北京：人民出版社，2017：368.。景观权则属于环境享用权中的一种，包括赏景权、眺望权等权利在内的具体权利[24]。而环境获益权则是指公众有权从良好的生态环境中获取满足身心愉悦生活生产的环境物品的权利，其是公民实体性环境权的具体体现[25]。实体性环境权是环境权利体系中最为重要的组成部分，其属于原权、目的性权利，是公民最为重要的环境人权。

2.子权利束之程序性环境权

程序权利设定的目的是制约国家机关权力，通过在一定的法律程序中设置相应规定来保障公民实体性权利得以实现的辅助性权利[26]。立足于环境权分析，以公众参与权为核心的程序性环境权作为实体性环境权的重要保障，在现阶段已得到了国际公约、区域性法律文件、域外国家宪法与司法机构的确认(9)关于程序性环境权的规定，就域外来看，1992年《联合国气候变化公约框架》的第六条、1997年《联合国气候变化框架公约京都议定书》第十条第5款、2001年《斯德哥尔摩公约》第十条等国际法律文件，都涉及对程序性环境权利的规定。其中影响力最大的莫过于1998年通过的《环境事务中获得信息、公众参与决策和获得法律救济公约》 (也被称为《奥尔胡斯公约》)，该公约重点就环境知情权 (第二条、第四条)、环境决策参与权 (第六条)、获得司法救济权 (第九条)做了详细规定。就国内来看，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》中对公众参与环境事务条款的规定以及全国各个地方的立法文件都涉及对公民程序性环境权的规定。，在彰显宪法民主精神的同时，也可对立法和行政机构的行为产生约束力[27]。程序性环境权在保障实体性环境权实现的同时，其自身亦具备自我防卫的功能，具有独立的价值[28]。尤其是在当下，实体性环境权内容、范围仍面临诸多挑战的境遇下，包括环境知情权、参与权在内的程序性环境权利已得到国内外立法及司法实践的广泛认同，应更加注重通过程序性环境权来保障实体性环境权[29]，而不应仅注重实体而忽视程序，盲目将程序性环境权排除出环境权的体系范围。环境权应具有实体性权利和程序性权利的双重面向，且二者互为支撑，应有机融贯于环境权内容体系的架构之中。

程序性环境权主要包括环境治理参与性权利与公众环境救济性权利。首先就公众环境参与性权利看，该权利是指环境行为主体出于维护环境利益的需要，依法享有获取环境治理信息、监督环境污染与破坏行为，以及对环境保护活动发表看法的权利。该项权利存在的目的，主要是为满足多元共治情景下各主体参与环境治理提供权利支撑，可将该权利进一步表达为环境治理信息知情权、环境治理监督权及环境治理表达权。首先就环境信息知情权来看，简单来讲，环境信息知情权是指社会公众获得关于各种环境真实信息的基本权利。环境信息知情权在某种程度上，可理解为知情权在环境保护领域中的延伸，但这并不意味着公众环境信息知情权可以被传统意义上的知情权所取代。有观点认为，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)中有“信息公开与公众参与”专章，可将该规定视为对程序性环境权利的立法确认。对此，笔者并不完全认同，环境信息知情权应渊源于作为基本人权的知情权，应在宪法层面做出规定。只依靠《环境保护法》中的概括性规定，无法揭示环境信息知情权的本质，且现阶段仅凭该条原则性规定，无法实现对公众环境信息知情权的周延保护[30]。环境治理监督权是指公民对环境行政部门履职情况的监管，对于违法违规的行为可以进行检举的权利，是宪法层面政治参与性权利在环境法领域中的表达。环境治理表达权是公民宪法层面上政治参与权绿化为环境治理领域表达权的有力体现，二者都是宪法层面公民政治参与权的生态化表达，因而也被称为环境民主权利。

何为环境损害救济权？在回答之前，首先需要对何为“救济权”进行阐释。救济权是指在自己权利受到侵害或权利实现遇到阻碍后，穷尽个人手段后仍无法保护自身权利，请求公权力机关或社会提供帮助的权利。也有学者主张救济权就是权利救济权和获得救济权[31]。这种权利的产生必须以原权利为基础，因而是次生性权利或者派生权，也称为(原)权利的救济。就环境损害救济权来看，其属于环境健康权、环境享用权、环境治理参与权的派生之物，是环境行为主体为保证环境原权利的真实圆满，享有依法请求国家强制力或采取自力方式进行救济的权利。具体而言，环境损害救济又可进一步划分为环境民事救济与环境行政救济两个方面[32]335，亦有学者主张环境侵权救济应包括民事救济、行政救济以及刑事救济三个方面[33]。环境损害救济是指受害人由于环境污染或生态破坏的原因导致其人身财产权及环境权益受到损害或面临损害风险时，通过包括司法、行政在内的公力救济或其他私力救济手段实现侵害的排除或损害的填补(10)环境侵权救济法律制度包括环境民事救济法和环境行政救济法两大部分。就前者来看，其以损害赔偿与侵害排除为主要方式，损害赔偿注重填补已经造成的损害，目的是救济已然，而侵害排除则关注已经发生或将要发生的损害，目的在于防患未然。具体的救济方式如签订民事协议、提起民事诉讼等。但是由于依靠民事救济的方式往往容易受到多种不确定因素的影响，因此对于民事救济手段无法解决的问题，应交由行政救济手段处理，即通过行政力量加强对环境侵权损害的填补和环境侵害的问题的解决，这就是环境侵权行政救济的主要内容，主要方式有公众参与环境行政过程、环境行政复议中的变更请求和撤销请求、环境行政诉讼中的撤销之诉、强制履行法定职责之诉等。详细论述内容参阅王明远的《略论环境侵权救济法律制度的基本内容和结构——从环境权的视角分析》一文。。

在权利束的研究视角下，可以将环境权视为元权利，将环境实体权与程序权作为子权利对待。在环境子权利之间的关系上，环境实体性权利是原权利、目的性权利，包括环境治理参与权与环境救济权在内的环境程序性权利为派生权、工具性权利，二者的主要功能为保障原权利的实现。当然环境救济权在保障环境实体性权利实现的同时，也为环境参与权的损害提供了救济途径，其担负着双重权利救济职能。在一元环境权利束下，二元环境子权利由多元不同的具体环境权利构成，环境权的本体性、程序性及保障性的三维组合，准确诠释了环境权的全部内容。

三、环境权入典的价值意蕴与现实基础

厘清环境权的基本内容是推动其融入环境法典必须要解决的问题。之所以强调要将环境权写入环境法典，最根本的考量是期望借助于环境法典编纂的契机实现环境权的法定化。环境权与环境法典之间具有密切的逻辑关系，后者是前者的规范基础，为环境权的落实提供了制度性保障支撑；而前者又是后者的价值核心，环境权为环境法典的推进指明了方向。但当下环境权尚未经过法律层面的认可，仍是一项应然层面而非实然层面的权利。因此，编纂环境法典有助于对公民环境权的权利主体、权利要素构成、权利内容实现方式以及权利救济保障等内容予以法律层面的阐释，是一种可以实现的静态层面的立法保障与动态层面的司法保障的双向统一。简而言之，环境法典对环境权的保障可以大致分为三个方面：首先，环境权入典可以从立法层面对环境权的法定权利属性予以明确，丰富公民环境权的规范内涵。其次，环境权入典可以为公民寻求环境权的司法保障救济提供一种可援引的直接规范依据，为侵害公民环境权益的司法案件纠纷提供足够的立法支撑。最后，环境权入典能够实现公民环境权法定权利体系内容的统一，从而实现权利保障的有效性与连贯性。

(一)推动环境权入典的价值意蕴

环境权是生态文明时代人民群众享受良好生活环境的权利支撑，推动环境权进入环境法典的根本目的是贯彻落实“以人民为发展中心”的理念要求，是对满足人民群众日益对美好生活向往的环境法治的回应[34]。“人对良好生态环境要素的需求是多种多样的，但只有经过法律规定的确认，才可将其融入法价值的行列。”[35]33

1.推动环境权入典是完善我国人权体系的内在要求

同作为第三代基本人权的环境权相比，作为第一代、第二代基本人权的生存权、自由权、发展权，由于诞生历史较早，经过长时期的实践完善，已经形成了丰富的具备可操作性的理论体系，公民可基于宪法和法律的规定来实现对自由权、生存权、发展权的主张与维护。而关于环境权的研究相对起步较晚，相关权利内容尚未实现体系化、系统化，因此，对环境权进行更为深入的研究就变得十分迫切。中共中央印发的《规划》中已经明确了环境权利的独立地位，这表明环境权应同生存权、发展权一样受到法律的完整保护。因此，随着生态文明建设进程的不断推进与人权保障要求的不断提高，实现环境权的法定化是迟早要完成的任务。推动环境权入典，不仅可以丰富完善我国基本人权体系，也为世界人权体系的丰富发展做出卓有成效的探索。

2.推动环境权入典是回应“以人民为中心”发展理念的必要手段

“以人民为中心”的发展理念是对马克思主义法学人民性意蕴的充分彰显[36]。将环境权的制度保障写入环境法典，不仅可以彰显环境立法的终极价值，而且能为人民群众追求良好的生态环境权益提供法治化保障。通过对环境权的权利主体、客体、权能及权利救济等内容进行规定，为公民更好地在良好的环境中生活提供足够的法律保障，从而实现公民环境权由应然层面向实然层面的转化。在法典编纂中，围绕“环境权”这一基础概念展开构造，最终建立起以“人民为中心”的生态环境保护法律体系。可以说，环境权是连接生态环境领域的“以人民为中心”的发展理念与体现时代特色的环境法典编纂之间的桥梁，故推动公民环境权入典是落实“以人民为发展中心”的必然要求。

3.推动环境权入典是落实宪法生态文明条款的重要举措

学界关于环境权入宪问题的研究由来已久，公法学者从不同的视角出发，对环境权入宪进行了卓有成效的理论研究。2018年之前，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)对公民环境权的保护更多的是依赖于“基本人权”的条款内容，2018年修宪后，法律以设定国家承担环境保护义务的方式实现对公民环境权益的保障，并将国家的环境保护义务以生态文明条款的形式在《宪法》文本中予以体现。诚如张震[37]所言：“生态文明入宪的体系性功能包括逐次层进的三个方面，即生态观的宪法表达，生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障。”任何法律的最终目的都是保障人自由全面的生存发展，宪法也不例外，维护人的尊严是现代宪法的核心价值，在生态环境破坏形式日益严峻的背景下，人的尊严的实现需要良好环境的支撑[38]，而生态文明条款入宪恰好为人民群众追求良好的生活环境提供了根本大法层面的保障，环境法典的内容编纂必须满足生态宪法的要求，这是宪法生态文明条款在环境法领域中的有力体现。

(二)推动环境权入典的现实基础

随着我国生态文明建设进程不断扎实推进，可持续发展理念不断深入落实，环境法学界关于环境权理论研究不断深入，中国特色社会主义生态环境法律制度体系不断健全，加之对域外其他国家环境权入典研究成果的博采众长，这些研究成果为我国环境权利入典提供了丰富的理论经验。据此，我国环境权入典无论是在理论支撑、法律政策的供给，还是在对域外经验的借鉴分析方面，已然形成了丰硕的研究成果，具备了扎实的理论基础。

1.理论维度：已有的学术成果可为环境权“入典”提供理论支撑

诚如上文考察，关于环境权的探讨是我国老中青三代环境法学者接续研究的重大理论课题。学界围绕着环境权，从基本理论、人权发展、域外研究及权利入宪等方面展开探讨并产出了丰富的理论成果。经过系统梳理，虽然学者们对环境权构成要素及具体内容的界定仍有一定争议，但是在搁置争议的基础上，仍可在某种程度上就环境权的权利内容达成共识，这也为后续环境权入典提供了坚实的理论支撑。自2017年开始，中国环境资源法学研究会组织大量专家学者围绕中国环境法典编纂进行研究，已经取得了大量的第一手资料，积累了丰富的理论成果。这些成果对我国环境法典的编纂模式、立法体例及内容架构等方面都做了细致的分析论证，为环境权入典提供了框架安排。

2.法律维度：大量的环境立法为环境权“入典”提供实践经验

在法律层面，我国目前已形成了在《宪法》指导下，以《环境保护法》为统领[39]，以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的环境立法模式。所有的环境部门法律可根据要素保护的不同分为规范污染控制、管制单项资源利用和保护生态环境三类规范[40]。我国《环境保护法》中对公众的环境知情权、监督权及参与权等程序性环境权利进行了明确规定，为社会公众参与环境保护工作提供了便利。《中华人民共和国水法》第四十八条就公众对水资源的利用权作出了相应的规定。除此之外，各级地方政府也在规章、条例的制定中明确地将公民享有相应环境权利写入规章及地方性立法文件之中(11)具体涉及公民环境权相关内容的法律包括，《中华人民共和国环境保护法》第五十三条；《中华人民共和国水法》第四十八条；《广东省环境保护条例》第五条；《福建省环境保护条例》第八条及《云南省环境保护条例》第五条。大多数条款内容是对公民所享有的程序性环境权进行的规定，多是知情权、监督权等。如《福建省环境保护条例》第八条，公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。任何单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；有权在受到环境污染损害时要求赔偿。。这些地方性的规章、条例内容中涉及的公民环境权利保障的内容为我国环境权入典做出了先行探索。

3.域外经验维度：多样的域外国家实践为“环境权”入典提供经验借鉴

他山之石可以攻玉，域外国家在环境法典编撰中所积累的有益经验可为我国环境法典编纂所借鉴。目前，世界上有代表性的环境法典编纂国家主要有瑞典、法国及爱沙尼亚。尽管不同国家采用的编纂模式及法典内容安排有所区别，但以上几个国家基本实现了环境权入典的目标，如表1。从1989年《瑞典环境法典》开始起草，直到1999年1月1日生效，前后花费了10年时间。一共由7编33章500多个条文组成，在法典第四编第十七章规定的许可证制度和环境影响评价制度中有信息公开与公众参与的相关内容，这充分体现出公民享有程序意义上的环境权[41]525。但是，法典编纂并非千篇一律，法典化所扮演的角色会根据特定的时代和国家考量的不同而有所差异。早在1990年，法国就成立了立法委员会对环境法典编纂进行研究，《法国环境法典》十分注重实用性，立足于本国的立法传统制定形式性法典[42]120。该部环境法典在L110-1条第2款中就曾明确规定环境公众参与原则，在已有规定的基础上，第二编专门针对“环境信息及公众参与原则”及其他相关环境程序权，进行了深入阐释，建构了相关具体内容。相较于前面两个国家的法典，《爱沙尼亚环境法典总则》对公民的实体性、程序性环境权均做了规定，并在法典第四章中专章进行了阐述，还首创了主观公权利性质的实体性环境权[43]，赋予了公民可以用个人名义就环境权受到侵犯而向法院起诉的诉讼资格。

表1 域外国家环境法典中关于环境权的规定

四、环境权入典的模式选择与实施路径

诚如上文所言，经过对权利束视角下环境权内容的系统梳理及环境权入典具备正当性条件的论述后。接下来应重点回应的问题是环境权应采用何种模式入典与环境权入典的具体路径。

(一)环境权入典模式：先集中后分散

在明确环境权的基本内容体系的基础上，应该将环境权写进法典的哪些章节？在对这一问题做出回应之前，有必要对域外国家已有的经验进行比较借鉴。从域外国家环境法典的编纂内容来看，就环境权入典模式问题，大致形成了以《法国环境法典》为代表的分散规定模式及以《爱沙尼亚环境法典总则》为代表的集中规定模式(12)从《法国环境法典》的框架以及环境权的内容安排来看，该法典法律部分第一卷第一编对一般性环境权内容做了规定，第二、三、六编分别对环境信息知情、公众参与、自然空间等内容做了规定。具体内容参见莫菲的《法国环境法典化的历程与启示》一文。《爱沙尼亚环境法典总则》在总则编对环境权作出规定的同时，在法典总则第四章还专门就环境权问题做了回应，具体内容参见张忠利的《迈向环境法典：爱沙尼亚〈环境法典总则〉及其启示》一文。。所谓分散规定模式是将环境权利束下的不同子权利的内容分散规定于法典的不同篇章之中；集中规定模式则是指将环境权利束内容集中规定于法典的某一篇章之中[21]。立足于我国环境法治发展实践以及环境权研究的理论现状，笔者认为，只是单一采用上述任何一种入典模式均有一定不足。故在结合我国既有理论研究的基础上，笔者提出采用先集中后分散的模式推动我国环境权入典。

环境法典在采用适度化编纂模式的基础上使用五编制的编纂体例已得到环境法学界多数学者的认同。那么我国环境权在采用先集中后分散入典模式的基础上，应该写入环境法典的哪些篇章？结合已有研究及域外经验，可采用先集中后分散的入典模式。所谓集中是指将环境元权利本体性规定写入法典总则部分，进行总括式的概括，起到提纲挈领的作用；后采用分散式的模式将环境权利束下面的各个不同的具体子权利内容细化及保障写入法典四大分编，如图2。如此一来，既能与我国环境法典的编纂体例形式相符合，又能为我国公众环境权利的法定化提供较好的保障。

(二)环境权入典路径：一元多层

当下编纂生态环境法典是对生态文明建设的最好回应，推动作为环境法核心基石的环境权进入环境法典是编纂法典的必然要求。鉴于我国环境法典编纂体例为“总则—分编”模式，笔者主张，环境权在法典中表达应与环境法典“总—分”式的编排体例相适应，在路径上，采用一元多层的入典方式。所谓“一元”，是指在环境法典的总则编部分就环境权一般性内容进行规定，可以将其称为一般性环境权，具体包括实体、程序两大方面。所谓“多层”，这里主要指的是在总则编统括性概述环境权的基础上，将权利束下的子权利内容结合不同权利的特殊性质有机融进环境法典的四大分编。质言之，在法典总则编宏观层面的指导下，立足于不同分则编规制内容的特殊性，有针对性地对公民环境权的相关内容进行细化。以此展开对环境权的法典化保护设定具体措施，同时结合环境权利体系本身的丰富内涵，实现对环境权进行法定保障的目的。

1.法典总则编：明确环境权的基础地位

总则是整部环境法典内容得以建构的基础，也是环境法典发挥出良好作用的规范指引[44]。在总则编设计时，可以充分借鉴民法典潘德克顿体系采用“提取公因式”方法，将环境法律体系中的共性内容抽象出来作为统摄全局的总则规范[45]，以生态环境治理要素的不同内容为基础，建构各分则框架体系，充分体现总分编之间的关联性，如此既能确保内容之间的连贯性，也符合法典总则编纂时确立的“体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致”原则[46]。法典总则编是对分则编规定的高度盖然性的抽象概括，发挥着指引分则部分的功能。因此，在环境法典总则编中可将环境权界定为一般性环境权，具体内容涵盖实体性环境权及程序性环境权两个方面，同时将保障性规定写入总则部分。在此基础上，可将一般性环境权细化为环境健康权与环境享用权两大类型。环境健康权内容指向公众有权在一个良好的生态环境中身心愉悦地享受良好环境利益的权利，这是实体性环境权中最为重要的子权利，如我们通常所说的“清洁空气权”“清洁水权”等都属于环境健康权的范畴。而环境享用权指的是人们对于环境自然生态、区域环境空间及良好的景观权的享有，如我们通常所说的“环境公共地役权”“达滨权”等是该权利的重要子权利。在总则部分的具体条款设计时，可考虑将一般性环境权的内容安置在总则编基本权利与义务一节中，将其表述为“中华人民共和国公民享有在清洁、良好、健康、舒适的生态环境中生活的权利”。同时，也应对公民环境权的保障义务主体的义务内容做出规定，具体可在该条之后增设一条，将其内容表述为：“国家有关机关应采取多种手段治理生态环境，各级政府对本行政区域内的环境问题负责，任何公民、法人与非法人组织在进行生产经营活动时应减少对环境的破坏”。与此同时，在该条下面也应对公民享有的程序性环境权内容做出规定，具体可将其表述为：中华人民共和国公民享有环境信息知情权、环境治理参与权、环境损害救济权，各级政府及有关组织须为公民行使该权利提供便利条件。如此一来，在法典总则编部分对公民环境权的一般性内容进行概述，在明确权利、义务及救济保障三方面权利内容之后，为法典分则编对环境权内容的细化与保障提供指引。另外，总则编主要从宏观视角出发对国家义务范围及内容要求作出大致规定，细化国家环境权保障义务规定的相关条款内容则应交由环境法典四大分则完成。此种方式在增进法典内容安排合理性的同时，亦可为公民环境权的保障提供较好的法律支持。

2.法典分则编：形成环境权细化与保障的规范性依据

由于采用一元多层的入典路径，因此，与法典分则部分对环境权的规制相比，环境法典总则部分更多的发挥的是“总控阀门”“储存器”“转换器”的作用[47]。易言之，环境法典总则编对环境权的规定更多的是一种引领性的内容，对环境权具体内容的细化与保护的工作需要分则部分来完成。具体来看，污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展三编都有一个统一的逻辑主线即可持续发展，分则部分编纂遵循着“源头控制—过程控制—结果控制”的逻辑思路[48]，环境法典分则部分虽有四大版块，但不同分则部分之间不是割裂的，相互之间具有紧密的逻辑关联。在环境法典总则编一般环境权内容的统领下，环境权在环境法典分则编部分的细化及保障内容建构的具体路径如下：

第一，“污染防治编”重点规制的是环境破坏与环境污染。该编以保护人民群众的健康为根本目的，这是总则编一般性环境权中的环境健康权的核心功能面向。我国整个环境部门法律体系中，与污染防治相关的法律法规是发展最为成熟、完善的部分。在环境法典“污染防治编”的编纂进程中，要充分结合现有的《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等多部环境领域污染治理的法律法规，将务实好用经过实践检验的法律规定经过科学编排融入“污染防治编”。作为生态环境要素重要组成部分的水、大气、土壤，这些环境要素质量的好坏决定着公众能否享受良好的生态，进而对公众的身心健康产生影响。通过环境法典“污染防治编”中设置相应的法律规定以及建构包括“环境质量监测”“环境健康风险预警”等制度来实现对干净的大气、清洁的水的保护，从而实现更好保护公民环境健康权的目标。就该编对公民环境权的保护而言，此部分亦多是从公法的视角出发，作为环境权重要义务承担主体的环境行政部门应加强对违法破坏环境的生产行为的处罚力度，依靠行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为为基础，充分发挥传统的行政行为的单方性、强制性和管制性的基本功能[49]。同时，加强对企业在生产过程中排污行为的监管，为公民行使环境信息知情权、参与权提供便利保障，通过公法体系实现对公民良好生活环境的保护。这是对总则编规定的环境权的主要义务主体政府权力职责内容的细化，公权力机关运用公权对公民在良好环境中生存的权利予以保障，从侧面也体现出了对公民享有环境实体性私权益的维护，也实现了法典总则—分编内容之间的呼应，是法典体例安排科学性的体现。

第二，“自然生态保护编”重点应对公民的良好环境享有权提供保护。注重对作为公民良好环境享有权客体的自然生态环境的保护，是本编内容的重要使命。该编以贯彻可持续发展理念为目标，以保护生态平衡及防治生物多样性被破坏为主要立法目的，其功能更倾向于生态功能保护。环境法典“自然生态保护编”编纂进程中，除了总结已有如《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国自然保护区管理条例》等法律法规外，也要考虑正在制定中的国家公园法、自然保护地法等尚未出台的法律法规，全面实现对河流、湖泊、自然保护区的保护，通过对公众环境享有权客体的维护来保障其景观权、公共地役权、达滨权的实现。最终在实现山水林田湖草沙一体化修复治理的同时，实现对公众环境权利维护保障的目的。另外，公众参与是解决环境问题的重要保障，“自然生态保护编”除了对有关法律规定进行编排梳理之外，亦应完善信息公开与公众参与的法律保障机制，准确地发布各类环境信息，扩大环境信息的公开范围，保障公众环境知情权的行使。同时也应建立健全许可、立项、实施后评价等环节的公众参与机制，扩大公众参与决策范围、增强公众参与程度[50]。以期为当代自然人与后代人的可持续发展留下足够的自然空间，为权利主体能更自由地行使环境享用权提供可靠保障。经济、社会、环境是可持续发展战略所涉及的三大核心要素，其中环境要素居于根本地位，是经济发展与社会进步的基础前提。公民任何一项环境权利的行使都离不开一定的物质条件，如公民对物权行使的前提是这个物体存在，如果该物体灭失，公民就没有行使自己物权的对象，公民的享有的物权自然也就不复存在。具体到环境权领域亦是如此，良好的自然环境是公民行使环境权的前提，失去了良好的自然生态环境，公民环境权益的享有及保障就变成了无源之水、无本之木，就灭失了行权的基础。所以环境法典“自然生态保护编”必须重视对自然生态的保护。

第三，“绿色低碳发展编”主要立足于对传统生产方式进行革新，改变以往那种粗放低质量发展模式，在发展经济的过程中实现对生态环境的保护，最终将“人与自然和谐发展”的绿色发展理念融入法典编纂。有学者指出，“绿色低碳发展编”写入环境法典不亚于“人格权编”写进民法典，无论是从形式还是实质而言都具有重要意义。该编与“污染控制编”“自然生态保护编”构成了完整的前后相互衔接的逻辑链条，这三编分别表征了可持续发展理念的三重维度，即以人体健康为代表的社会可持续、以自然生态为中心的环境可持续、以及以能源利用为侧重的经济可持续，最终实现人的可持续发展[51]。政府环境行政部门监管缺位、越位，企业生产方式粗放、不环保是造成生态环境遭受破坏的重要原因，但仅依靠传统的政府问责处罚的监管模式只能是“治标不治本”，推动企业生产技术的绿色革新、发展低碳生产模式才是从源头解决环境污染问题的“治本之策”。生态环境质量与企业排污之间存在明显的负相关关系，企业生产技术革新后，向环境排放污染物的数量会相应缩减，生态环境质量会有明显的提升。公众所追求的在良好生态环境权生活的权利会得到最大程度的满足，公众的环境享用权益能得到最优保障。具体来说，要坚持以“两山论”为立法导向，重点关注清洁生产、循环利用、减碳降碳，在已有的法律框架内进行优化升级，为应对气候变化及发展绿色经济提供有力的法律支撑，推动经济发展和生态建设走向“双赢”。该编主要侧重于对环境权义务主体(各级政府及企业)行为的规制，就我国各级政府而言，应主动采取鼓励清洁生产、绿色流通、绿色消费的方式带动绿色发展；而企业在生产经营过程中，应优先使用清洁能源，采取先进技术，减少污染物的排放量，提高废物的利用率与资源化水平，从而实现对良好环境的保护。除了完善相关法律规定外，有关部门也应建立健全节能、考核、激励、监管体制机制。因此，“绿色低碳发展编”主要通过对环境权义务主体的规制，充分发挥出法典在保障公民环境享有权方面的功能。同前两编一样，该编对公民环境权的保护也应注重公民环境参与，通过信息公开、宣传教育的方式实现对公民程序性环境权利的保障。在新发展背景下，我国经济发展由传统的粗放型发展模式逐步向绿色化、低碳化、可持续化的模式转变，这有利于从污染产生源头减少污染物的排放，从而减轻生态环境治理的压力，为公民在良好的生态环境中享受优美的环境权益奠定坚实的基础。与此同时，我国绿色经济发展带来的普惠性经济效益，能够增加公民的经济性收入，由此，可为公民行使环境权提供可靠的物质支撑及法治保障。

第四，“生态环境责任编”的设立是建立环境法典生态环境权益保障法律制度体系的内在要求[52]，该编主要从责任追究的层面讨论对公民环境权的保护，是对公民环境救济权保障措施的集中体现。公民依据侵害自己环境权类型的不同，可以采取协商、签订民事合同等私力救济方式，也可通过行政复议、行政诉讼及环境公益诉讼等公力救济方式进行权利保障。需要说明的是，环境法典“生态环境责任编”中对公民权利救济内容的设定需要公法、私法协同发挥作用。由于生态环境具有整体性，某一破坏环境的行为可能导致特定公民的环境权遭受侵害，也有可能造成一定区域内整个生态环境的破坏。前者指对人的损害，是特定公民因为环境侵权而受到的人身、财产及精神方面的损害，本质上是一种私益性损害。后者专指对生态环境的破坏，其本质是一种公益性损害。对人的损害是直接对公民环境权的侵害，对生态环境的损害则是以破坏生态环境为媒介间接造成对公民环境权的损害[53]。有学者认为，前者属于环境侵权责任，是典型的民事私益责任的表现形式；而后者为生态损害责任，其介于公法与私法之间，可以认定为民事责任，也可认定为行政、刑事责任[54]。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)侵权责任编1234、1235条对环境侵权与生态修复问题都做了规定，这些足够为公民维护其环境私权益提供救济。但恰恰是因为《民法典》以保护、救济私权益为核心，其无法突破作为私法的本质属性。而生态环境又具有典型的公共属性，《民法典》对于救济纯粹的生态环境本身之损害时具有适用上的限制，仅依靠《民法典》无法实现对公民环境权的周延救济。所以在未来环境法典“生态环境责任编”的编纂过程中，应当根据环境法典独特的领域法属性，依照“民法的归民法、环境法的归环境法”的思路[55]，在环境法典内容体系中设置环境侵权、损害赔偿等私法层面上的责任，亦要将公法层面的环境行政、环境刑事等法律责任涵盖进去。同时就环境侵权、生态损害赔偿等私法责任要实现与《民法典》规定的衔接，而就环境行政、环境刑事责任而言，要做好与行政法、刑法等公法规定的引致工作。在设计上述责任条款时，要依据“政府主导、依法实施、执法优先、司法补充”的理念原则，最终建构起一种科学合理的责任规范体系。同时，在该编的规定中，也要解决好与其他部门法在行政处罚程序与诉讼程序上的衔接问题，切勿造成责任安排体系上的混乱。

五、结 语

环境权作为最重要的基本人权之一，应该得到法律的全面有效地保障，这是我国人权事业发展进程中必须解决的问题。以环境权为理论基石有利于明晰环境法学的研究对象、环境法的调整对象和环境法律关系[56]。环境权作为第三代人权的典型代表，由于其内涵外延的复杂性，使得学界始终不能对其内容进行统一的界定，采用权利束的方式，对其内容进行概括梳理，可以较为充分的揭示其内容范畴。

法典化时代推动环境权入典极具必要性与可行性，这是当下实现环境权由应然权利转化为实然权利的主要路径。在明确环境权入典应采用先集中后分散的入典模式下，就一元多层的入典路径展开阐释，为我国环境人权的法典化表达做出有益探索。实现环境权法典化是环境法典编纂的起点，是优化我国环境法律体系的内在要求，亦是推动我国生态文明建设发展的重要保障。