野生动物致害补偿制度研究

[摘要]随着近年野生动物保护工作的深入和生态环境的向好，多地频发野生动物肇事伤人毁田事件，困扰当地居民引发社会关注。因此，本文从国家和地方各省市已经制定的野生动物致害补偿条文出发，对制度本身和运行状况进行了分析，以期对国家及地方野生动物致害补偿制度提供参考。

[关键词]野生动物致害；补偿办法；补偿标准

近年来，我国野生动物伤人、破坏田地以及伤害家畜等事件的频繁发生，不仅激化了人与野生动物之间的矛盾，还对当地的经济发展产生了一定的制约。野生动物致害补偿制度被认为是缓解野生动物肇事不利影响的有效途径，在1988年《中华人民共和国野生动物保护法》出台之时就已建立，并于2016年被完善。尽管如此，《野生动物保护法》中规定的补偿制度仍然过于原则性，在其条文中将制定细则的权力下放到各省级地方政府。直至目前，我国已经出台补偿办法的省份有十个，这十个省份大多都自然资源丰富、自然保护区众多，是野生动物致害事件频发的典型区域。本文即是在对我国各地区正在施行的补偿办法进行详细比较的基础之上，剖析了我国野生动物致害补偿制度立法与实践中的不足，并在此基础之上提出了完善路径[1]。

一、野生动物致害补偿制度的立法现状与不足

（一）野生动物致害补偿制度的立法现状

从中央层面的法律制定看，野生动物致害补偿制度尚无一部专门的法律，而在条文中涉及致害补偿制度的法律主要是《中华人民共和国野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物实施条例》，其内容虽然提出了责任主体是当地政府，但是没有涉及到政府的级别，对补偿的具体程序更是毫无提及，本身操作性不强。而从地方层面的法律制定上，依据《野生动物保护法》第十九条的授权，截至2022年4月，共有云南、陕西、吉林、北京、西藏、甘肃、安徽和青海等 10个省份出台了当地陆生野生动物致损的地方政府规章。总体来说，相较于国家层面法律的笼统，各地的立法对于责任主体、补偿程序和补偿标准作出了较为明确的规定。[2]

1.责任主体

野生动物致害补偿的责任主体即野生动物对人类造成伤害后应当向谁寻求救济。在各地的专门的补偿办法中，青海、安徽、贵州、云南、陕西等省份规定责任主体为当地县级以上的林业主管部门；吉林省则规定设立专门的补偿管理办公室，由同级的财政、林业、民政等人员组成，更加具有针对性[3]。

2.补偿标准

野生动物造成损害的补偿范围包括了人身损害和财产损害，金额则根据当地的经济水平的差异而各不相同。总体而言，对于野生动物导致的财产损失，各地进行市场年均价50%-70%的农林作物损失补偿；致家畜受伤时，补偿金为家畜价值的20%-70%；致家畜死亡时，补偿金为市场价格的50%-80%；造成其他损失的，补偿金则为市场价格的50%-70%。人身补偿方面，各地对野生动物肇事导致的身体伤害、丧失劳动能力和死亡进行补偿，当野生动物致人受伤时，政府进行 80% 到全额不等的医药费补偿；致人丧失劳动能力时，补偿金额为当地年均工资的4至25 倍；致人死亡时，补偿金额为当地年均工资的 8至30 倍。

3.补偿程序

①申请和核查程序

补偿程序是指因野生动物致人损害后受侵害者寻求法律救济所需要遵循的步骤和形式，其步骤主要包括补偿的申请与受理、政府人员的调查与鉴定、对鉴定报告的核实和决定、公示和补偿发放[4]。一般来说，因遭遇重点保护野生动物肇事而造成财产损失的当事人，根据各地立法不同，应自受损害之日起5日至30日不等提出申请；造成人身伤害而要求医疗救治补偿和人身损害补偿的，应当在抢救治疗结束后15日至90日不等向当地政府部门提出申请。申请方式一般为书面，除书面申请外，甘肃省、黑龙江省等少数省份规定也可以口头提出。根据当事人的补偿申请，县级林业主管部门或乡镇政府、街道办在一定期限内派出技术人员进行调查，经核实后提出是否进行补偿的意见，核实通过后公示并及时将补偿款发放给申请人。

②救济程序

救济程序包括行政救济程序和司法救济程序。行政救济程序已在各省的《补偿立法》中有较为清晰的流程，而司法救济程序在多个省份的立法中则没有直接规定，只有陕西省制定的补偿办法中规定了当事人对政府部门作出的具体行政行为不服的可依法提起行政诉讼。救济程序的规定对当事人的合理求偿非常重要，尤其是在补偿的全过程都由政府部门包揽的情况下，如果只允许当事人进行行政救济而不能通过司法渠道获偿，则不利于当事人获得及时合理的补偿以及对发放补偿相关的政府部门进行有效的权力制约。

（二）野生动物致害补偿制度存在的不足

1.补偿范围和方式较为单一

在补偿范围方面，《野生动物保护法》规定保护珍贵濒危的陆生、水生野生动物和三有动物，而地方法律所规定的补偿范围只限于国家和地方保护的陆生野生动物造成的损害，忽略了水生动物，将上位法规定的范围进行了限缩。

在补偿方式方面，从上述立法可以看出，对野生动物致人损害的补偿方式主要为金钱补偿。金钱补偿固然是一种简洁高效的补偿模式，但实物补偿、技术培养等也是当地农户期望的选择。另外，根据各地的补偿办法，接受受害者申请后，野生动物致害补偿程序的全过程都由政府部门执行。如今生态环境逐渐向好，野生动物肇事事件越来越常见，在地方政府人手不足的情况下，这种仅由政府部门包揽的模式显得效率不高，也不能保证专业性。

2.补偿标准不合理

首先，补偿标准的制定不全面。并非所有制定补偿办法的10个省份都对野生动物肇事后的财产损害补偿和人身损害补偿制定了清晰的标准，例如北京市制定的《补偿办法》中没有对野生动物致人受伤和致人死亡的情况制定标准，青海省制定的《补偿办法》中也未对野生动物导致家畜损害制定补偿标准。

其次，补偿标准的金额较低。对于野生动物致害造成的财产损失，补偿金额普遍小于其实际价值，近半数省份对造成农作物损失和家畜死亡的情况仅规定为补偿实际价值的50%。土地和家畜通常是受害者的经济来源，若得不到合理补偿会导致当事人的生活水平进一步降低。

3.补偿程序不完善

首先，补偿程序的时限短。根据各地立法规定，对财产补偿申请的时效最短5日，对人身损害补偿的申请时效最短仅15日，而在这么短的时间内受害人要完成了解当地法规、收集证据、去县级政府部门提交书面申请等一系列措施，再加上我国野生动物与人常发生冲突的地方都比较偏远、农户知识文化水平普遍不高、现实中或因时间不够充分而错过时限，使其合法权益受损。

其次，补偿金发放的期限不完善。对于补偿款发放的时间，大多数省份的立法都没有作出具体的规定，致使补偿义务机关有较大的决定权，导致发放周期过长，无法使受害者及时获得补偿资金。

二、野生动物致害补偿制度的实践现状与不足

（一）司法救济功能不明显

受害者在遭遇野生动物侵袭后往往会先向当地政府寻求救济，野生动物致害补偿在其法律性质上应属行政补偿，因此在实践中发生争议时，应以行政诉讼的方式来解决。由于国家和绝大多数的地方法律几乎没有对受害者的司法救济权力进行规定，因此因没有得到补偿或补偿数目不合理而提起诉讼的受害者寥寥可数，在裁判文书网以“野生动物致害”为关键词检索，野生动物致害补偿相关诉讼案例不足10例。从诉讼地点来看，涉及四川、辽宁、吉林、云南等多个省份；从诉讼结果来看，除李仁谋诉被告罗山县林业局行政补偿纠纷一案中当事人由于拒绝修改错列被告而被驳回诉讼请求，其余各项案件中的诉讼请求均被全部或部分支持。综上可以说明，司法救济对受害者寻求公正补偿起到了很大的作用，而现有法律对于司法救济规则的缺乏对实践中受害居民的正常求权产生了阻碍。[5]

（二）补偿资金紧张

《野生动物保护法》和各地的相关补偿条例虽然在法律上明确规定了补偿条款，但是在实践中很难运行或者补偿标准过低，就是因为补偿的资金不足。由于我国野生动物分布的地点多位于偏远山区，政府为了保护自然资源修建了自然保护区，限制对环境有害的企业进入，虽然保护了生态环境，但也在一定程度上限制了当地的发展。地方政府财政紧张，没有专门野生动物致害补偿的资金，阻碍了补偿机制的有效运行。除此之外，地方林业政府部门申报的野生动物致害补偿资金经常被挪用在扶贫等更受重视的工作事项，导致补偿工作难以开展。

三、完善野生动物致害补偿制度的对策建议

（一）完善补偿立法

基于目前的立法和实践状况，笔者建议应对中央和地方立法都给予完善。在中央层面，对《野生动物保护法》中的补偿义务主体、补偿标准、补偿程序进行细化，使其具有可操作性。在地方层面，督促还没有制定补偿办法的省份依据上位法的授权制定因地制宜的地方法，已经制定补偿办法的省份可根据社会形势变化适时修改。具体来说，应合理设置野生动物致害补偿程序，在野生动物肇事后，为申请人预留合理的申请时限；调整野生动物致害补偿标准，避免各省之间补偿金额差距过大；建立事后救济制度，对补偿机关不作为和不合理决定可直接提起行政复议和行政诉讼，确保补偿标准确定清晰、补偿过程公开透明，切实保障受害人的合法权益。

（二）拓宽资金来源渠道

事实上，光靠地方政府资金是很难有效运行野生动物致害补偿的，除中央进行一定比例的资助外，也可以参照其他省份运行良好的实践经验。例如，云南省率先启用的野生动物致害公众责任险制度，政府定时进行投保，野生动物肇事后由保险公司进行核实并发放赔偿金，不仅解决了政府资金预算、专业人员缺乏的问题，受灾农户领取到的赔偿金一般来说也比政府补偿更高；青海省建立的野生动物致害补偿基金也值得借鉴，通过社会吸纳和基金的规范运作为补偿提供了资金补充来源，也在很大程度上缓解了政府的工作压力，提高了补偿的数额。

（三）强化司法保障

在我国法律规定的野生动物致害补偿系统中，政府补偿是最主要的模式。而在没有司法救济的情况下，受害人在求偿中经历的屡屡碰壁便无计可施。笔者认为，要实现公正合理的补偿流程，不仅需要补偿本身的制度系统，更需要保证补偿能够公正实现的司法救济措施；具体而言就是受害人对政府补偿存在异议时，应当允许受害人向人民法院提起诉讼，由司法机关作出最终裁决。

四、结语

野生动物是一种宝贵的自然资源，我们在合理保护野生动物的前提下，还应建立起合理的致害补偿制度，而不是放任野生动物肇事所带来的后果。野生动物致害补偿条例是政府部门执法和受害人申请救济最直接的法律依据，为完善野生动物致害补偿制度，应进一步明确补偿方式、完善补偿程序、拓宽资金来源、建立司法救济。如此，才能持续实现人与自然的和谐发展。

参考文献：

[1]徐军，贺凯旋.野生动物致害补偿制度的现实困境与完善路径[J].行政与法，2022（04）：112-119.

[2]原艺，赵荣.我国野生动物致害补偿机制与野生动物肇事公众责任保险制度比较[J].世界林业研究，2022，35（02）：123-128.

[3]王振华.国家保护的野生动物致害行政补偿制度研究[D].内蒙古大学，2022.

[4]王小芮.我国野生动物致害补偿制度研究[D].甘肃政法大学，2021.

[5]黄永强.野生动物致害补偿法律制度研究[D].重庆大学，2019.

基金项目：青海民族大学创新项目，项目名称：“野生动物致害补偿制度研究——以10省市相关立法和实践的实证调查为例”（项目编号：04M2022133）

作者简介：张颖（1998.1-），女，汉族，重庆北碚人，在读硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。