新《体育法》中“妇女特别保障权”的规范建构及实践路径

万艺

摘要：2022年最新修订通过的《中华人民共和国体育法》确立了“平等保护+特别保障”的立法模式，首次在法律层面规定了“妇女特别保障权”。尽管新《体育法》共有四处提及妇女权益的特别保障，但并未对“妇女特别保障权”的内涵与权能等详细展开。结合我国宪法中平等权的国家保护义务功能与集体人权理论，规范建构出可被实践化的“妇女特别保障权”，剖析出内嵌其中的“体育性别平等权利、国家特别保障权利、特殊权利与组织权利”四重内涵。为推动“妇女特别保障权”之落实，进一步提出相关的立法及政策建议，借此探索体育领域中推动性别平等的法律进路。

关键词：妇女特别保障权 《中华人民共和国体育法》 平等权

国家保护义务 集体人权

中图分类号：G80-05 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn. 2097-0749.2023.06.06 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

2022年6月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国体育法》（以下简称“新《体育法》”），并定于2023年1月1日起施行。新《体育法》在2016年修正通过的《中华人民共和国体育法》（以下简称“旧《体育法》”）的基础上作出全面修改，因此， 在修法的用语上，不同于先前两次（2009 年和2016 年）的小幅“修正”，而是大幅“修订”。

本次的体育法修订亮点纷呈，有诸多引人注目之处，如将“弘扬中华体育精神，培育中华体育文化”入法（第1 条），提出“推进体育强国和健康中国建设”（第2 条），修改参加体育活动应当遵循的基本原则（第9 条）， 等等。在总则部分的新增条款中，第5 条“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利，对未成年人、妇女、老年人、残疾人等参加体育活动的权利给予特别保障”具有特别的意义。该条是在旧《体育法》第5 条的基础上修改而成，除了对特别保障的主体进行了扩容〔1〕，还专门增加了“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利”这一内容，并将其置于句首，形成了第5 条所特有的“平等保护+ 特别保障”的立法模式，为“妇女特别保障权”〔2〕提供了法条依据。针对本次的体育法修订，第十三届全国人民代表大会社会建设委员会提出：“突出权利导向，明确规定平等参与权利，并在其后章节予以具体保障。”〔3〕

一、从“体育活动平等参与权”到“妇女特别保障权”

尽管与学界长久以来吁求的“体育权”之间尚存在差距〔4〕，但是在新《体育法》中写入“体育活动平等参与权”确是向前迈进了一大步。

（一）“体育活动平等参与权”

“体育活动平等参与权”的法条依据为新《体育法》第5 条中的“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利”，也即“平等保护”部分。实际上，该条在立法表述上经历了一次微妙的转换过程：新《体育法》出台前的《中华人民共和国体育法（修订草案）》征求意见〔1〕和《中华人民共和国体育法（修订草案二次审议稿）》征求意见〔2〕中，采用的是“公民依法享有……”的立法表达模式，这与最终版本的“国家依法保障公民……”模式形成了鲜明对照（参见表1）。

关于为何会出现上述立法模式的转换，全国人民代表大会宪法与法律委员会在修改意见的报告中指出：“有的常委委员提出，公民平等参与体育活动的权利需要国家有力保障，建议在法律中予以明确。宪法和法律委员会经研究， 建议将修订草案三次审议稿第5 条中的‘公民依法平等地享有参与体育活动的权利修改为‘国家依法保障公民平等参与体育活动的权利。”〔3〕可以明确的是，这两种立法模式——“公民有……”模式和“国家保障公民……”模式， 在我国宪法有关基本权利的规定中均可觅得“踪影”〔4〕，但相较于单纯地规定公民享有某种权利，“不如在实际上保障这种权利来得更加重要。这是因为： 无论宪法对基本权利的规定如何详尽，其体系如何完美，一旦不予保障，则可能是‘画饼充饥‘望梅止渴”。〔1〕因此，依循宪法对基本权利的保护模式可知，公民平等参与体育活动的权利是否具有实效性，并不取决于该项权利的法律规定本身，而是取决于国家对该项权利的实际保障。可见，新《体育法》采取的“国家保障公民……”模式更加凸显实效性与务实性，并且明确了国家保障的范围——平等参与体育活动〔2〕，由此构成了“体育活动平等参与权” 的一般条款，即“平等保护”条款。

（二）“妇女特别保障权”

新《体育法》第5 条第二句，作为对前一句“平等保护”的补充与落实，突出了对特定群体的“特别保障”。其中，对“妇女”的特别保障尤其值得关注， 不仅因其在立法上的深刻考量，更因其体现了体育领域的性别平等理念，并由此催生出“妇女特别保障权”。在进一步探寻“妇女特别保障权”的内涵与权能之前，应当首先关注性别平等在新《体育法》和旧《体育法》中的具体规定，以及新《体育法》修订过程中所涉及到的性别平等问题。

旧《体育法》中并没有涉及妇女〔3〕等有关体育性别平等的条文或语词，也没有对妇女参与体育活动作出特别的保障规定。可见，旧《体育法》在“体育性别平等”问题上处于“规范阙如”的状态。而新《体育法》中一次性增加了三个条款， 共计四处涉及到对妇女的特别保障，条文范围既涉及总则部分，也涉及分则部分。

虽然新《体育法》中有多处关于妇女特别保障的规定，但如果仔细察考其修订过程就会发现，妇女特别保障的入法过程远非顺畅，甚至有些意外与偶然。这在新《体育法》的两部修订草案与最后出台的新《体育法》第5 条的对照中可见一斑（参见表2）。

从上表中可以看到，在前后两部修订草案中，均没有规定对“妇女”的特别保障，这一点和第5 条第一句的体育平等参与权状况完全不同。体育平等参与权是自始存在于修订草案中的，只是最后改变的是平等保护的立法模式而已。但是，对“妇女”的特别保障则自始就不存在于修订草案中，最后却在新《体育法》的总则部分增加了对“妇女”特别保障的规定。至于为何增加此项规定， 虽然全国人民代表大会宪法与法律委员会的修改意见报告和全国人民代表大会社会建设委员会的修法说明均未给出相应的解释，但立法背后的理论逻辑并不难理解：妇女作为特定群体，依法享有作为该群体身份的特别的权益和保障措施。国家也相继修改出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》（2018）、《中华人民共和国残疾人保障法》（2018）、《中华人民共和国未成年人保护法》（2020）和《中华人民共和国妇女权益保障法》（2022，以下简称《妇女权益保障法》）等，对未成年人、妇女、老年人、残疾人等特定群体的合法权益提供特别的保护或保障。而2022 年发生的多起严重侵害妇女人身权益的恶性事件〔1〕也给全社会敲响了警钟，为各项立法工作重视对妇女权益的特别保障提供了现实依据。因此，《妇女权益保障法》于2022 年10 月重新修订，新《体育法》也在相应条款中重点加入了对“妇女”参加体育活动的权利给予特别保障。在新《体育法》的分则部分（全部集中在“第二章 全民健身”）也作出了相应的修改（参见表3）。

可见，对“妇女”群体而言，在体育活动中的特别保障并没有想象的那般顺遂，甚至是直至最后一刻才“突击”入法的。但无论过程如何曲折艰难，毕竟还是写入了新《体育法》。因此，作为立法所确立的“妇女特别保障权”，其理论基础、规范内涵及各项权能究竟为何，就值得被认真对待。

二、“妇女特别保障权”的理论基础与规范内涵

虽然新《体育法》在总则和分则部分均规定了对妇女的特别保障，但并未对特别保障的内涵与权能进行更加深入的展开与阐释。“妇女特别保障权”是一项可被实践化，也应被实践化的法律权利。本文试图通过探寻“妇女特别保障权” 的理论基础，发掘出该项权利的规范内涵，并籍此寻求体育领域中推动性别平等的法律进路。

（一）“妇女特别保障权”的理论基础

“妇女特别保障权”的理论基础或可追溯至人权学说，并经过经典的“平等权”理论与前沿的“集体人权”理论得到进一步的阐发与建构。人权体系的开放性与应然性有助于拓宽“妇女特别保障权”，同时结合宪法中的“国家保护义务理论”与国际公约中的“性别平等和反歧视”的相关规定，推动构建独具特色的“妇女特别保障权”。

人权理论经过数十年的发展变迁，逐渐为世界各国所承认。关于人权的学说极其丰富，其中颇具影响的是“三代人权”学说。该学说最初由法国学者卡雷尔·瓦萨克于1979 年在国际人权机构提出，他根据法国大革命时期的“自由、平等、博爱”三大口号，将人权与之一一对应。〔1〕从人权的发展史来看，第一代人权萌发于近代西方资产阶级革命，主要包括人身自由、精神自由和经济自由这三大自由， 是传统的自由权，也即以赛亚·伯林所说的“消极自由”，强调个人有免受国家强迫的自由；从权利主体的角度来看，第一代人权属于典型的个体人权。第二代人权是在19 世纪末20 世纪初社会主义运动中提倡的平等权与社会权，主要包括劳动权、休息权、生存权、受教育权、获得物质帮助权等各种社会、经济和文化权利，强调国家有保障人权和促进平等、公正分配的义务。相较于第一代人权， 第二代人权更侧重于平等，但从权利主体的角度来看，则都属于个体人权。第三代人权则是在第二次世界大战后一些国家和民族在反对殖民主义压迫、争取民族独立和解放运动过程中提出的各种权利，包括民族或国家的生存权、民族自决权、种族平等权、环境权、和平权、代际公平和可持续发展的权利等。〔2〕从权利主体上看，第三代人权显著区别于第一、二代人权的个体性，而表现为权利的集体性： 人权享有的主体是社会群体、阶级、民族和国家，因此第三代人权也被称为“集体人权”。

“三代人权”学说作为经典的人权理论并非仅仅停留于理论层面，在法律实践中也有着广泛的应用，主要是被各国宪法所吸收并实证化为基本权利，进而产生了在世界范围内都颇具影响力的宪法基本权利功能理论。另外，还有部分则进入国际法中，成为国际公约、条约的重要内容。

目前，纳入我国宪法、已被实证化的主要是作为第一代人权的传统自由权和第二代人权的平等权与社会权，关于自由权、平等权和社会权的各项规定主要集中在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的第二章“公民的基本权利和义务”，还有零星的部分则散见于我国《宪法》的第一章“总纲”中。但是作为第三代人权的集体人权则是以尚未实证化的理论形态存在于我国《宪法》的“人权条款”（第33 条第3 款）与序言之中，有待学理上的深入阐发和立法实践的进一步探索。而对已经被法定化了的自由权、平等权与社会权来说，则进一步演化发展出了基本权利规范的功能理论。

一是防御权功能，这也是基本权利最重要的功能之一。防御权功能是针对国家的一项权能，即“公民（或私人）对国家权力（或公权力）所可能加诸的不当侵害作出防御，并在实际侵害发生的场合下可得救济的一种权利”。〔1〕基本权利的防御权功能在我国《宪法》文本上的典型体现就是有关“国家尊重……”“…… 不受侵犯”“……给予补偿”等条文规定，而这些语词（如“尊重”“不受侵犯”） 也多出现在传统自由权的法条规范中（如第33 条的“人权条款”、第37 条的“人身自由”、第38 条的“人格尊严”、第13 条的“私有财产”）。防御权功能是基本权利，尤其是自由权的两大功能之一。

二是国家保护义务功能。“在我国基本权利保障体系中，国家保护义务功能和防御权功能应当处于同等重要的地位。”〔2〕国家保护义务功能是指，国家有义务采取保护措施以保障公民的基本权利免受来自他人（私主体）的侵害。基本权利的国家保护义务功能在我国宪法文本中的典型体现是有关“国家保障…… ”“同……平等”“……受国家保护”等条文规定，而这些语词（如“保障”“平等”“保护”）也多出现在有关平等权与社会权的法条规范中（如第33 条的“人权条款”、第48 条的“男女平等”、第49 条的“婚姻、家庭、妇女、儿童的国家保护”）。

相较于防御权功能而言，国家保护义务功能的出现与理论成型都较晚近，但在重要性上，两者旗鼓相当。与单纯的“私人—国家”二元关系不同，国家保护义务功能体现了“私人—国家—私人”的三角关系。〔3〕这一点在平等权条款中有所体现：我国《宪法》既在第33 条第2 款中作了“公民在法律面前一律平等” 的一般规定，又在第48 条第1 款中作了“妇女在各方面享有同男子平等的权利” 的具体规定，还在第48 条第2 款中作了“国家保护妇女的权利和利益”的特别保护规定。可以看到，在关于平等权的一般规定中，主要涉及“公民—国家”间的二元关系，要求国家平等对待本国内的所有公民，而不能歧视本国公民。“平等” 既包括法律内容上的平等，也包括法律适用上的平等〔4〕，这一点主要是基于防御权功能的要求。此外，关于“性别平等”的具体规定及妇女权利的“特别保障” 则体现出国家保护义务功能的要求，也即对女性群体，要求国家有义务采取有效措施〔5〕以保障妇女的基本权利（如政治、经济、文化、社会和家庭生活等权利）免受来自其他公民群体的侵害。可见宪法中的平等权理论及其“国家保护义务功能”可以成为“妇女特别保障权”的理论基础之一。

除了在我国《宪法》中已被实证化的平等权，大量的国际公约、条约、宪章和宣言也都规定了与“性别平等与反对歧视”相关的重要内容，这些国际层面的规范也为“妇女特别保障权”提供了理论来源。如《联合国宪章》（1945 年） 不仅在序言开篇载明“我联合国人民同兹决心，欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸，重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念……”，还在第1 条中明确联合国的宗旨之一是“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。《世界人权宣言》（1948 年）亦在序言部分重申了“男女平等权利的信念”，宣示“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”（第2 条）， 强调“人人有权享受平等保护，以免受违反本宣言的任何歧视行为以及煽动这种歧视的任何行为之害”（第7 条）。可见，《世界人权宣言》在强调“性别平等保护”的基础上，进一步提出“反对任何歧视”，为之后《消除对妇女一切形式歧视公约》（1979 年）的出台做了理论铺垫。《消除对妇女一切形式歧视公约》中再次重申了对“男女平等权利的信念”，以及申明“不容歧视的原则”，强调“人人都有资格享受该宣言所载的一切权利和自由，不得有任何区别，包括男女的区别”。该公约在列举了普遍存在的各种歧视妇女的现象后，庄严宣告应采取一切必要措施，消除一切形式的歧视及其现象，并要求缔约国在国内立法中加以吸收、贯彻、信守、落实义务的内容。在体育领域，国际奥委会出台的基本文书《奥林匹克宪章》，也凸显了性别平等与反歧视的重要人权理念。奥林匹克主义的基本原则之六：享有本奥林匹克宪章所载的权利和自由，不得有任何形式的歧视， 如种族、肤色、性别、性取向、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。在2023 年国际奥委会第141 次全会通过的《奥林匹克宪章》修正案中，更是增加了有关尊重人权的措辞，特别是基本原则之四： “开展体育运动是一项人权。在奥林匹克运动范围内，每个人都必须享有参加体育运动的机会，在国际公认的人权方面不受任何歧视。奥林匹克精神要求以友谊、团结和公平竞争的精神相互理解。”可见，国际层面的规范亦可为“妇女特别保障权”提供理论来源。

除此以外，作为第三代人权的“集体人权”理论也可为“妇女特别保障权” 提供理论上的支撑。尽管在世界各国范围内，人权的实践蓬勃发展，但相较于第一、二代人权理论的接受度而言，第三代人权理论在体系内容与理论展开上都存在着颇多争议，也因此凝聚了部分共识。这些论争与共识不仅促进了集体人权理论的深入发展，也丰富了第三代人权理论的多样性。就集体人权而言，其虽然是“为了保障个人人权而从个人人权中推导出来的权利”〔1〕，并且仅仅是一种手段性的权利，权利的真正受益者和最终指向的对象只能是个人，但即便如此，也不能将“集体人权”简单等同于“集体中的个人作为其成员的权利”（简称“集体成员权利”）。确实，有学者就主张，“集体人权的真正含义应该是指集体中的个人的权利，而集体中的许许多多个人的权利仍然是个体的权利而不会因为人数众多就变成了集体的权利”，并进一步认为，“妇女、未成年人、老人、残疾人权益保障法中所确认的权利，是这类人中人人都享有的权利，它实际上属于个人权利范畴，而非集体权利”，因此“是同类人群中每个人都享有的权利”。〔2〕这就显然混淆了集体人权与“集体成员权利”的区别，而将两者简单等同起来， 但此种观点是值得商榷的。

集体人权与“集体成员权利”的关系应该是：集体人权以集体成员权利为基础，并涵盖了集体成员权利的内容，如果没有实现基础的集体成员权利（也即如果集体内的每个个体无法获得某项同等的权利，这项权利实际上为集体中的部分人所垄断而由此变成“特权”），那么，集体人权必然会蜕变成压迫集体成员的幌子与口号。因此，集体成员权利是集体人权的当然性基础。〔3〕另一方面，集体人权与集体成员权利的区别则在于：在完全实现了集体成员权利的基础上，集体人权还有集体成员权利所不具备的独特性权利——即所谓的特殊权利（对集体外的人而言）与组织权利（对集体内的人而言）。正是集体人权的独特性权利（“特殊权利”与“组织权利”）亦可为“妇女特别保障权”提供理论上的支撑，并借助集体人权理论得以进一步深化“妇女特别保障权”，使之在既有的平等权理论的国家保护义务功能上生发出新的内涵，为新《体育法》第5 条在实践中的具体展开奠定理论基础。

（二）“妇女特别保障权”的规范内涵

借助前述平等权理论的国家保护义务功能与集体人权理论的独特性权利，可以规范建构出“妇女特别保障权”的基本框架，并明确该项权利的四重内涵。

第一，“妇女特别保障权”首先应当具备体育性别平等的权利属性，这是基于我国宪法上的平等权理论，尤其是男女性别平等的具体规定而得出的首要内涵， 也是最基础、最核心的权利内涵。平等权作为我国宪法中公民的基本权利之一， “在整个宪法的权利体系中具有一定的超越地位；它不但通过民族平等、男女平等，而且还广泛地通过政治平等权、社会经济平等权以及其他具体的宪法权利来体现其作为一种宪法权利的具体内容，为此也是一种原理（原则）性的、概括性的宪法权利。”〔1〕可见，平等权在宪法中不仅仅是一项具体的权利，更是作为一项宪法的原则而存在。因此，下位的普通法律应当贯彻落实《宪法》中的平等权。这在新《体育法》中的直接体现就是体育平等参与权，也即在体育活动的参与上， 每一位公民都是平等的。具体体现在性别方面，就是体育性别平等权：即公民中的每一位女性（妇女）均享有与每一位（成年）男性平等的参与体育活动的权利。〔2〕体育性别平等权强调平等的个体性，是每一位女性个体与每一位男性个体的平等， 这也是作为第二代人权的平等权所具有的核心含义。

第二，“妇女特别保障权”还应当具备国家特别保障的权利属性，这是基于平等权理论的国家保护义务功能而具有的权利内涵。国家特别保障权与体育性别平等权具有不同的关切点，国家特别保障权更强调平等的群体性〔3〕，也即女性群体应当与男性群体享有平等的体育权利。这里的平等应是实质平等，而非形式平等，更非以表面上的平等来掩盖事实上的不平等。由于女性群体属于特定群体， 因此，实质平等要求在女性群体参与体育活动时，国家应当为其提供特别保障， 以保障女性群体与男性群体在体育活动中享有实质平等的权利。不一定所有的体育项目都必须男女完全相同，但若遇有差别的体育项目，则需对此差别进行“平等审查”，以探寻此种区分是否合理，力求最大程度上消除不合理区别。即使不能做到消除一切区别的话，也至少应该做到在最基本、最普遍的体育权利上，男性群体与女性群体是平等的。以奥运会为例，虽然奥运会不是在所有的体育小项上男女都绝对平等，但自2012 年伦敦奥运会以来，所有大项中都设有女子项目，并且国际奥委会要求新增奥运项目必须首先要有女子项目才会被考虑。〔1〕除了实质平等，国家特别保障权还体现出积极权利的面向。所谓积极权利，是指个人有向国家或他人要求获得财富、安全或其他利益的正面能力。国家特别保障权对女性而言是一项积极权利，女性可以根据特别保障权享有国家为女性群体提供的某些特殊保护，因此呈现出积极面向。但特别保障权对国家而言则是一项义务， 因为它要求国家必须提供必要的条件以实现该权利。因此国家负有相应的保护义务。国家特别保障权强调全体公民中的女性群体与男性群体的平等，并且强调国家负有提供平等保障之义务，这也是平等权国家保护义务功能所具有的当然含义。

第三，“妇女特别保障权”还具有独特的权能，这是基于集体人权理论产生的权利内涵，表现为女性群体外的个体所不具有的“特殊权利”。“这时候权利主体是以‘一类人（而不是普遍的人）的形式出现的，是某一部分人的个人权利， 如对妇女‘四期（经期、孕期、产期、哺乳期）的保护等，它们其实是一些‘特权，但这些特权因为种种主客观原因有其存在的合理性。”〔2〕特殊权利在“同等性”上与群体权利一样，都为集体内的每个女性所享有、面对每个女性开放； 但在“平等性”上与群体权利有所不同，特殊权利为女性群体所特有，而不为群体外的男性（群体）所享有，也即特殊权利是专属于女性群体中的每个个体的权利。特殊权利在体育领域中的典型体现是：1984 年洛杉矶奥运会为女性设置了花样游泳和艺术体操的专属比赛项目，只允许女运动员参赛〔3〕，该项目也是国际奥委会按照女性所特有的生理与心理特点而增设的。〔4〕需要注意的是，尽管特殊权利对“妇女特别保障权”的权能建构意义重大，但最重要的权能仍然是体育性别平等权与国家特别保障权，特殊权利则是第二位的、派生的，特殊权利也应符合平等权利的同等性要求。因此，就妇女特别保障权而言，平等权利是特殊权利的基础与前提。

第四，除特殊权利外，“妇女特别保障权”还有一项独立的权能——组织权利，这也是基于集体人权理论产生的权利内涵。所谓“组织权利”是对女性群体内而言的，是指代表女性群体利益的组织的权利，例如，代表女性群体利益的中华全国妇女联合会有权“向国家提出一定的权利要求，或在政治上施加这方面的影响”，为寻求权利救济而诉诸法律等。〔1〕组织权利在体育领域中的典型体现是： 1995 年12 月，国际奥委会成立妇女与体育工作组，并于2004 年3 月将工作组正式升级为专门委员会。国际奥委会妇女与体育委员会自成立时起，便行使了多项组织权利，包括建议制定“10% ～ 20% 目标”、举办妇女与体育区域研讨会、确定与颁发国际奥委会妇女与体育奖等。〔2〕值得注意的是，女性集体组织所要求的权利既包括为了维持组织发展存续本身的权利，也包括为群体内每个女性都享有而争取的权利，并且“应以后者为主，即组织最终要争取的还是作为女性的个人所应当享有的权利”。〔3〕体育性别平等权利、国家特别保障权利、特殊权利和组织权利共同构成了“妇女特别保障权”的四重内涵。

三、“妇女特别保障权”的相关立法及政策建议

随着新《体育法》的颁布实施，关于“妇女特别保障权”的具体落实问题也就变得不再遥远。理论研究总是先于实践，并为实践提供更多更好的选择。基于此，在分析论证了“妇女特别保障权”的理论基础与规范内涵后，将从理论过渡到实践，进一步探讨相关立法和政策的具体化问题。

从已经取得的制度建设成果来看，我国基本形成了以《宪法》为根本遵循， 以《妇女权益保障法》为主体，包括《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称《反家暴法》）《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）《中华人民共和国教育法》等一系列法律法规在内的有关性别平等与妇女特别保护的规范保障体系。《宪法》作为我国的根本法，更是将性别平等理念贯彻于文本始终。它在规定了一般平等权（第33 条第2 款）和选举平等（第34 条）后，又以专门条款的形式特别规定了“性别平等”（第48 条）〔4〕与“妇女保护”（第49 条第1、4 款）〔5〕，为部门法在深入推动男女性别平等与妇女特别保护上确立了宪法依据。《妇女权益保障法》对妇女保护的重要作用自不待言，《劳动法》《反家暴法》等法律中也有相关的性别平等条款与妇女保障条款，共同为我国的性别平等构筑基本框架。从法律规范效力层级来看，《体育法》和《妇女权益保障法》低于作为根本法的《宪法》。在应然层面上，《体育法》与《妇女权益保障法》具有同等效力，在各自领域发挥作用。但对于两者重叠的领域， 如妇女在竞技体育、全民健身等领域，则应当更关注作为特别法的《体育法》， 也即在上述领域，《体育法》应当有更大作为，发挥更大功效。但是，在推动性别平等向下深入，尤其是部门立法与行业立法方面，需要做的工作还有很多，其中一个明显的例证是：虽然在我国《宪法》中早已确立了性别平等原则，但在有着体育行业基本法之称的《体育法》中，直到本次修订才终于写入了体现体育性别平等与妇女特别保障的相关条款。因此，借助新《体育法》的颁行契机，同时结合“妇女特别保障权”的四重权利内涵，尝试提出相关立法的具体化建议。

首先，在中央层级（包括行政法规和部门规章两个层面）的立法上，最重要的是将新《体育法》中有关“体育活动平等参与权”与“妇女特别保障权”的立法规定加以贯彻吸收，并进行细化落实，同时可以先行探索开展体现“特殊权利和组织权利”的立法。应当全面整理现行有效的体育类行政法规与体育类部门规章，将性别平等的原则与精神贯彻到相关立法的总则部分，并在具体措施中加以落实体现对妇女参与体育活动的特别保障。考虑到新《体育法》主要是在“第二章 全民健身”中规定了“妇女特别保障权”，因此，应当重点关注作为国务院行政法规的《全民健身条例》（2016）和《公共文化体育设施条例》（2003）， 尤其是后者，因其制定施行的年份久远，且几乎未有修正。例如，可以在《公共文化体育设施条例》第21 条中增加有关“收费的公共文化体育设施可以对妇女优惠开放”的规定。至于《全民健身条例》则更需要修改相关立法，如第4 条的规定“公民有依法参加全民健身活动的权利。地方各级人民政府应当依法保障公民参加全民健身活动的权利”，可以参照新《体育法》的规定修改为：“地方各级人民政府依法保障公民平等参加全民健身活动的权利，对未成年人、妇女、老年人、残疾人等参加全民健身活动的权利给予特别保障。”并在其后的“全民健身计划”“全民健身活动”“全民健身保障”等相关章节中加以细化落实“妇女特别保障权”。例如，可以在“全民健身保障”中增加中华全国妇女联合会在全民健身中具有的相应职能与职责等。另外，虽然新《体育法》中并未规定妇女的“特殊权利和组织权利”，但是条件成熟的行政法规或部门规章，尤其是体育部门的行业规范可以先行开展立法试点，如在单项体育协会管理办法中积极探索体现妇女特殊权利的项目，在中央各体育组织、协会、社团中增加或设定一定比例的妇女代表数量等，以充分体现“妇女特别保障权”的各项权能。

其次，在地方层级（包括省级地方性法规、地方政府规章和设区市的地方性法规、地方政府规章）的立法上，更应细化落实新《体育法》及中央体育立法中关于“妇女特别保障权”的规定。并且由于地方是贯彻施行中央立法的前沿与一线，因此，“妇女特别保障权”能否真正实现主要还是依靠地方层面的推动与落实。应当做到同步贯彻新《体育法》中体现“妇女特别保障权”的各类条款，包括“体育活动平等参与权”条款、“国家特别保障权”条款（第5 条、第23 条） 和“妇女组织权利”条款（第21 条）等。在下位法规范（如《甘肃省实施〈中华人民共和国体育法〉办法》《黑龙江省体育发展条例》《宁波市全民健身条例》等）不违反上位法（新《体育法》《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》等）的前提下，还需进一步细化展开新《体育法》中有关“妇女特别保障权”的规范要求。应当明确的是，尽管在新《体育法》中并未详细规定体现“妇女特别保障权”的各项权利，但这只是意味着地方立法或任何其他政府行为不得剥夺或克减现有法律已经赋予的权利，而从来不禁止地方立法赋予更多的权利。因此， 具备条件的地方人民政府应当积极开展立法探索，进行先行立法试点实践，以期为之后的中央立法提供有益经验。譬如，可在地方立法中增加有关妇女“特殊权利和组织权利”的规定，在竞技体育中增加对“女性运动员和女子项目设定最低比例”的特殊保护，在地方体育组织中增加妇女代表数量，甚至在地方政府体育部门设立专门的妇女委员会等，不仅使女性广泛进入体育活动的参与领域，更使女性深入体育运动的管理领域，以充分体现“妇女特别保障权”的各项权能。

最后，政策与法律的关系紧密，两者常常相伴而生，政策相较于法律更具灵活性与开放性，因此，在政策层面加以贯彻落实体育立法中有关“妇女特别保障权”的规定，就显得尤为必要。国务院印发的《中国妇女发展纲要（2021— 2030 年）》（以下简称《纲要》）〔1〕作为中央层面关于妇女未来发展的重要政策，具有明确的导向性和高度的指引性，其中不仅在宏观层面提出了我国妇女2021—2030 年发展的总体目标，而且对发展领域、主要目标与策略措施均作出了进一步的细化拆解，同时落实了组织实施和后续的监测评估。在《纲要》施行一年后修订通过的新《体育法》中，也及时吸收了《纲要》的部分内容：如《纲要》“（一）妇女与健康领域，主要目标9．提高妇女经常参加体育锻炼的人数比例，提高妇女体质测定标准合格比例”，同时在策略措施中提出应当“引导妇女积极参与全民健身行动”，以形成新《体育法》中独特的“妇女特别保障权”， 这可以视作是政策法律化的典型体现。不惟如此，为保证该政策之落实，《纲要》还规定了后续的监测评估机制。如2023 年4 月由国家统计局发布的《2021 年〈中国妇女发展纲要（2021—2030 年）〉统计监测报告》〔1〕，就对《纲要》中规定的各个领域的实施进展情况进行了综合分析。但值得注意的是，报告中并未有涉及到妇女参与全民健身的情况反馈，为了进一步在实践层面加快落实“妇女特别保障权”，应当在后续的统计监测中加强对妇女参与全民健身活动的跟进力度， 并加强经费支持以保障活动的顺利进行。另外，监测评估活动除了可以在“妇女与健康”领域展开，“妇女特别保障权”的组织权利也要求在“妇女参与决策和管理”上有所作为，包括强化妇联组织参与全民健身活动的决策、管理和监督， 在选拔参与体育赛事、制定体育类政策法规时应当充分听取妇联组织的意见和建议，积极推进体育活动的平等参与，提升妇女合法权益的保障力度。

四、结语

新《体育法》中规定“妇女特别保障权”所具有的法律规范的象征意义不可小觑，因为这毕竟是首次在体育领域从法律层面进行了规定。与此同时，更应在法律规范的功能意义上加以落实，从而使得这项“纸面上的权利”真正演变为“现实中的权利”和“行动中的法”。但要实现这一目标，恐怕还有很长的路要走； 并且在通往目标的过程中也可能会遇到各种不确定与偶然性。权利保障的具体机构、权利受损的救济渠道等均有待实践的进一步落实与完善。

（责任编辑：何 为）