数据中国建设再提速

赵爱玲

3月10日，《国务院机构改革方案》在十四届全国人大一次会议上表决通过。根据改革方案，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

国家数据局的成立可谓是今年国家机构改革的一大亮点。为什么会成立国家数据局？国家数据局的成立会给行业带来哪些变化？

全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙在今年两会期间接受媒体采访时称，数字经济领域存在多头管理问题，且有些职能是相互交叉的。当前，数字经济发展迅猛，如果不能从顶层设计对数据进行统一管理、统筹协调，那么，数据的存储、应用以及产业发展都难以得到有效保障，甚至会出现野蛮生长、无序发展的局面。

皮剑龙谈到，互联网企业之间竞争导致网上“互联不互通”的现象，同行竞争，人为设置壁垒，严重干扰了数据的互通有无，造成资源的严重浪费。他在2022年两会就已提交关于对平台经济领域开展反垄断合规管理的提案和关于设立国家数字经济工作局的提案。

皮剑龙说，数字经济已经成为我国经济社会发展和技术变革的主导力量。然而，我国数字经济发展目前仍存在缺乏统筹设计、法律制度供给不足等问题，主要表现为：数字经济缺乏顶层设计，管理机制不健全；数字经济基本法律缺位。

当前，我国数字经济规模已经是全球第二，数字经济的产值约占我国经济总产值的40%左右。皮剑龙表示，组建国家数据局是数字经济发展的客观需要，是与时俱进的表现，符合时代要求和发展需要。

根据《国务院机构改革方案》第八项内容，国家数据局由国家发展和改革委员会管理。将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业、跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

作为数字经济和信息社会的核心资源及国家基础性战略资源，数据被誉为“新时代的石油和黄金”。

从顶层设计层面，推动数据要素市场的完善一直在加速。2020年4月，数据首次在国务院印发的相关文件中被列为第五大生产要素。根据相关统计，2021年，我国数字经济占GDP比重已高达39.8%，其从2015年到2021年的复合增长率达到16.1%，高于GDP增速。数据对经济的贡献已经与土地、劳动力、资本、技术四大要素同等重要。2014年，大数据第一次被写入政府工作报告。“十四五”规划明确把“建设数字中国”纳入了国家战略体系。就在两会正式召开前，国务院发布了一份重要的政策文件《数字中国建设总体布局规划》，提出“到2025年，数字中国建设取得重要进展，数据资源规模和质量加快提升，数据要素价值有效释放”。

国家数据局的组建此前已有铺垫。2021年，我国相继出台《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》，这为确保数据的合规性、安全性等奠定了基础。2022年12月2日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，这是我国专门针对数据要素制定的首份基础制度文件。

国家数据局组建之前，全国多个省市已设有大数据管理部门。如贵州、福建、山东、浙江、广东、广西、吉林等均设立了大数据管理部门。

市场层面，2021年11月25日，上海数据交易所揭牌，在一年多试运行期间，形成了涵盖六大主要步骤的业务交易流程以及基于交易流程的14项制度规则文件；上线了新一代智能数据交易系统、中国数据产品登记系统、中国数据市场服务商系统，目前可基本实现数据产品线上一体化交易；构建了金融交易服务板块，正有序推进交通和制造板块建设。

在上海数交所运行之前，全国已有16个兄弟省区市的数据交易平台。上海数交所揭牌后，又先后有湖南、广州、苏州、深圳等地数交所挂牌。过去一年多来，上海数交所已与800余家数商成功对接，签约数商企业超过500家。2022年全年，上海数交所数据产品累计挂牌数超过800个，数据产品交易额超过1亿元，随着市场培育趋于成熟，2023年场内交易额有望突破10亿元。广州数据交易所从2022年9月30日挂牌运营后，不到4个月内就累计交易5.07亿元。

企业层面，2022年12月25日，中国电子组建国内首家央国企设立的数据产业集团，定义了“数据元件”，尝试解决确权、交易、收益分配和安全治理问题。“数据要素市场还处于初期，有很长的试错期，央企国企自身在数据要素市场获得国家的信任，发力希望通过市场实践，变成事实上的标准或模式。”皮剑龙表示。

现实中，各个领域、省市的海量数据难以实现跨部门、跨系统、跨区域共享，这些数据壁垒在一定程度上阻碍了数字化转型的进程。作为下一轮增长的引擎和重要动力，数据生产要素想要发挥更大作用，必须要形成自上而下的组织和制度，从组织层面解决数据汇聚、数据质量问题，从制度层面解决数据共享、数据开放以及数据交易问题。

国家数据局会改变什么局面？据相关机构预测，到2025年中国产生的数据总量将达48.6ZB，占全球的27.8%。有专家称，如何携手地方大数据管理部门和“数据烟囱”，打通数据“最后一公里”，是国家数据局面临的首要任务之一。

“希望国家数据局统筹谋划全国数字经济发展，组织实施数字经济建设，指导推进数字政府建设、各领域信息化建设和新型基础设施体系构建，加强数字产业监管，对公共数据实行集中管理。”皮剑龙说。

全国政协委员、天娱数科副总经理贺晗在两会期间提出建议，一是加快推动数据要素高效流通使用；二是加快推动开源体系建设；三是加快推动智能算力体系建设。

贺晗建议称，要因地制宜，加快构建国家层面公共数据开放体系，深入推动公共数据跨层级、跨地域、跨部门有序共享和开发利用，释放公共数据红利。鼓励市场主体探索和完善数据定价体系，用市场化的手段推动数据要素的流通交易，对于数据要素在流通、交易、应用等环节中产生的新业态、新模式、新技术，在守住法律底线的前提下，建立弹性包容、鼓励创新的治理机制与市场环境。政府需要进行鼓励、引导产业数据的共享，形成试点示范，比如开源代码托管平台建设、开源数据集建设等。

贺晗在接受媒体专访时表示，近年来，数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，其中，产业数字化转型更是方兴未艾，通过数字化对传统产业进行改造升级，提升全要素生产率，成为推动高质量发展的主要方式。不過，中国数据开放起步晚、进展慢，目前公共数据公开以地方为主，没有全国平台。

据了解，截至2022年9月，全国有26个省级数据平台，257个市级数据平台及355个县级数据平台。“但是，国内目前没有跨地区、跨部门、跨层级的数据平台，同时，各个平台数据量少，数据开发利用不足。”贺晗说。

而美国在2009年已建立全国性的公共数据开放平台（data.gov），整合了来自各公共部门、各级政府、自愿参与的企业与大学的所有开放数据。据了解，data.gov是统一的数据的标准和格式，还建立了数据质量的反馈机制，尤其是该平台数据面向企业级的开发，鼓励大量的企业利用数据进行开发应用，截至目前已有33.5万个数据集，涉及农业、商业、教育、能源、制造业、科研等多个领域。

“数据只有在流动起来，它才能产生价值，在被使用后才能产生二次价值。”贺晗称。