淮河治理与里下河地区变迁渊源

◎雍 俊

（扬州市地方志办公室，江苏扬州225002）

里下河，并不是一条河，而是一个特定自然区域的地名。其范围西起京杭大运河里运河段，东至串场河，北自苏北灌溉总渠，南抵新通扬运河，区域总面积1．5万平方公里。里下河之名源于里运河（简称“里河”，为京杭大运河的一段，又称内河、淮扬运河）与下河（串场河，也叫官河、大盐河）的首字。这片区域内河湖密布，是“四周皆筑圩，村庄俱临水，下田要乘船，上路不离桥”的水乡泽国。里下河地区也是江苏境内著名的低洼地带，西面是洪泽湖大堤，洪泽湖高高悬于头上；北面是黄河北去后留下的废黄河，亦高出平地数米；南面的通扬运河和东面的串场河，是两条高水河。“登堤而望，内若釜底，外若建瓴”，因此得名“锅底洼”。[1]192由于低洼的地貌形态，加上历史上一直是淮河入海与泄洪的重要通道，特别是黄河长期夺淮，淮河泛滥，导致里下河地区极易遭受洪水和内涝灾害。

里下河区域范围示意图

一、黄、淮、运“滞洪区”的危害

淮河源于河南桐柏山，干流流经河南、安徽、江苏三省。古代淮河独流入海，利多害少，河槽宽深，海潮可上溯到盱眙县城。南宋绍熙五年（1194），黄河决口于河南阳武，由徐州东南流经淮阴以北与淮河合流入海，导致黄河长期夺淮。黄河长期夺淮和京杭运河的开通，使黄河、淮河、运河交织在一起，息息相关。为了保证大运河的漕运安全，让淮河洪水平安下泄，历代往往将里下河地区作为黄淮运洪水的“滞洪区”，大水时破堤行洪，导致里下河地区遭受灭顶之灾。

明清时期，黄河长期经徐州南下夺淮，大量泥沙淤积，淮阴以下的淮河被淤成“地上河”。每遇大水，洪泽湖大堤开坝减水或决口，洪水东泄冲破里运河堤，经里下河地区漫流入海。明万历三年（1575），黄淮并涨，淮决于高家堰，又决宝应、黄浦等湖堤15 处；高邮湖决清水潭、丁志口等，“高、宝、兴、盐汇为巨浸”，经开扬州城东之沙河坝及芒稻河坝，水势才减。[2]万历六年（1578），潘季驯出任总河时，定下“蓄清刷黄”治水之策，在黄、淮、运总体工程实施中，把大筑高家堰（洪泽湖堤坝）视为首务。“堰高一丈五尺，厚五丈，基厚十五丈，大涧口则为月堰，广三十丈”，并“密布桩入地，深浪不能撼。桩内置版，版内置土，土则致自远，皆坚实者”，以拦蓄淮水。[3]这使洪泽湖与堤内原有的万家湖、泥墩湖、富陵湖等洼地连成一片，形成了洪泽湖人工水库的雏形。为了防止淮河特大洪水时，大堤西北角之处的主要出口（称为清口）宣泄不及，还在洪泽湖南端的周桥设置减水坝，和周桥以南的天然减水坝共同起到溢洪道的作用。

明代万历年间，给事中汤聘尹、河道尚书凌云翼相继提出“导淮入江以避黄”“惟疏上流使入江，泄下流使入海”，皆未实施。万历二十四年（1596），总河尚书杨一魁实施“分黄导淮”方略，于高家堰建闸，开毛塘湾、金家湾，建金湾及芒稻减水闸，始有少量淮水入江，是为淮河入江水道雏形。[2]

清代，里运河因淮河洪水、黄河倒灌的影响，经常决堤成灾，里下河地区受害最深。清初，里运河堤仍屡屡决口。从康熙元年到十二年（1662——1673），有九年大水，八决运堤。在保漕运的同时，开始重视分淮入江。康熙元年，开入江河道的人字河（即今运盐河）。康熙十年（1671），开石羊沟（今太平河），建东湾、西湾滚水坝等。

康熙十六年（1677），靳辅出任河督，除奉行潘季驯成法外，进一步明确了洪泽湖对淮河径流的调节作用，使洪泽湖水保持高于黄河的优势，以防倒灌，实现“蓄高刷黄”和“蓄水济运”，同时利用洪泽湖替黄分洪，“减黄助清”，多处建减水坝，黄河暴涨时，分黄河水南下入湖，加大洪泽湖水量，抬高水位。建周桥、高良涧、武家墩、唐埂、古沟东西减水坝，共6 座。洪泽湖已形成一座巨型湖泊水库，古老的泗州城也于康熙十 九 年（1680）沉 于湖底。

随着黄河淤垫日益严重，高家堰大堤仍在继续加筑，直到乾 隆 十 六 年（1751），整个大堤北至武家墩，南至蒋坝镇，长17500丈的临湖面都筑有石工墙。大堤的滚水坝也由康熙三十九年（1700）的3座增至5座，也称为仁、义、礼、智、信五坝（“上五坝”）。

里运河归海五坝位置示意图（雍俊 提供）

到乾隆年间，又拓宽凤凰河、壁虎河等归江河道，扩大入江泄量，并将里运河东堤上的“归海坝”改在高邮南，改建和新建了昭关坝、车逻坝、五里中坝、南关新坝和南关坝5 座归海坝（又称“下五坝”），与洪泽湖大堤上原有的仁、义、礼、智、信5 座减水坝相适应。当淮河大洪水，入江洪水过大、宣泄不及，里运河水位太高时，即开“归海坝”，使洪水从里下河地区分泄入海。名曰“归海”，实际上是以人烟稠密的里下河地区为滞洪行洪区，淹没里下河，放任洪水任其自流入海。

清咸丰元年（1851）淮水异涨，冲毁洪泽湖三河口礼坝，使淮河洪水改由三河南下，穿高宝湖、邵伯湖，至三江营入长江。至此，淮河上、中游15．8万平方公里区域的来水，由原来入海为主改为入江为主，入江水道成为主要排洪水道，更加使苏北和里下河地区水灾严重。嘉庆、道光年间（1796——1850），54 年中有28年开归海坝，合计95 坝次，平均每两年就有一年开坝，平均每年开坝近2 道。1850——1938年，由于黄河改道北徙，这88年中有19年开归海坝，共开坝39次，平均每4 年多有一年开坝，平均每2 年开归海坝一道。[4]251

每当归海坝开启，滚滚洪流从高处倾泻而下，瞬时淹没广大洼地，轻则农田被漫没、平地行舟；重则房屋飘零、人畜死伤无数，有许多记载描述了当时的悲惨情况。如咸丰元年（1851）七八月间，高邮县令夏实普目睹了车逻坝、中坝开放后，水淹里下河的情形，写下《冬生草堂诗录·避水词》：“一夜飞符开五坝，朝来屋上已牵船。田舍漂沉已可哀，中流往往见残骸。”这首诗形象、贴切地描述了里下河的悲惨情况，是里下河长久以来遭受洪水灾害的真实写照。[1]198

二、“洪、涝、旱、碱、淤、潮、卤、渍”八灾俱全

里下河地区是个多灾多难之地，洪、涝、旱、潮、卤、渍、碱、虫、风等自然灾害竞相肆虐，其中以洪灾和涝灾为主。以处于腹地的兴化来说，据地方志书记载，从宋代绍兴四年（1134）至清代道光二十九年（1849）的716 年之间，各种严重灾害竟达127次之多，其中水灾78 次，旱蝗灾36 次，其他灾害13 次。近代（1849——1949）的100 年中，灾害更为频繁，先后发生洪涝灾害30 次，旱灾18次，随旱灾带来的卤灾9次。[5]199里下河人民饱受自然灾害的苦难，由此可见一斑。

里下河地区地处亚热带向温带过渡地带，具有较为明显的季风气候特征，年平均降水量达1000 毫米。每年6、7月份的强梅雨和8、9月份的台风暴雨，也是该区域经常有大洪水的直接原因。同时，里下河地区一直面临“四水投塘”的困境。它处于黄海、淮河、里运河三面高水的包围之中，形成一个相对封闭的水网。北部苏北灌溉总渠下泄洪泽湖水，西部有高邮湖、邵伯湖水漫决里运河堤，南部有江淮分脊线通扬运河，东部濒海易受海潮顶托、卤水倒灌。每逢雨水季节，除了本地区囤积的涝水外，外部涝水从四周高地倾泻而下，汇注入洼地；沿海海堤单薄残缺，海水往往长驱直入，漫没洼地。加之排水路线长、内部排水河道不通畅，更加重了洪涝灾害的程度。

清代至民国时期，里运河东堤修建了归海五坝，当洪泽湖水位涨到一定高度时，即开坝分泄淮洪，里下河顷刻之间就成泽国；一遇天旱，为保漕运，运河之水就不让流入下河，里下河则是河底朝天，民不聊生。在民国短短的38年里，里下河地区常常受到洪、涝、旱、潮灾害的交相侵扰，给人们印象最深的就是1931 年的大水灾。“据统计，1931 年江淮大水造成370 万人死亡，受灾农田近1．5 亿亩。有研究者认为，这次水灾是有史以来死亡人数最多的自然灾害。”“江苏北部运河之东之区域，受灾最为惨重。”[6]1931年8 月3 日，运河水位猛涨，高邮水志已达一丈九尺，运堤危险万分，遂强行开放车逻坝、南关坝、新坝放水。8月25 日，里运河水位猛涨，运堤南北150 公里间同时告急，溃决漫溢达26 处之多，高宝湖水尽往东注，里下河平原尽成泽国。高邮城北决口就有4处（挡军楼、庙巷口、御码头、七公殿），其中“尤以挡军楼所决最巨，竟至一百六十六丈”“人烟稠密，商店林立的闹市一瞬间变成白茫茫一片”“死伤失踪了一万多人”。[5]190

1928——1929年，里下河地区连续两年大旱，并引发蝗虫灾害。里运河水竭，航运断绝。串场河干涸，河底能跑人。里下河地区所有河港湖荡大部见底。蝗蝻害稼，卤潮倒灌。岁大饥，民多流亡。“稻不抽穗、豆不结荚，人畜饮水无望”“飞蝗遮天蔽日，疾疫流行”。[4]371

水旱灾害给人民带来了深重的苦难。“大涝时，洪水从四面八方铺天盖地而来，可乘舟入市，城外庐舍人畜漂没无存。”“大旱时，河湖干涸，河水断流，车在河底往来无阻”，民谣称“无水先旱，有水先淹，又旱又淹，夹棍讨饭”。[5]199-200

纪念1931 年特大洪水的高邮祭水坛（雍俊 摄）

三、治水新生成千里大粮仓

里下河地区原有大小湖荡51 个，沟河纵横，湖荡密布，水面积1024 平方公里，占洼地总面积8%；年平均降水量1000 毫米左右，且土地肥沃，气候湿润，有利于稻麦生长，丰收年粮食产量略低于苏南五市。如果将里下河地区水治好，将会出现一个新的粮仓。

历史上的先民对里下河地区进行过不同程度的治理。宋代名臣范仲淹，于仁宗天圣年间，修建成长达150里的抵御海潮入侵的长堤——捍海堰（后百姓称“范公堤”）。宋元以后，兴垦范围进一步扩大。他们环水堆土，造成高出水面的人工“垛田”，常年浸在水中只种一熟的“沤田”，以及射阳河沿岸沟垛相间的“汪垛田”，与水争地。[7]439明清两代，着重进行河湖整治，浚河通港，兴修圩堤，并在里运河东堤上建造涵洞10 余座，发展自流灌溉。这些工程对里下河地区的农业生产曾起了一定作用。

1919年，清末状元、北洋政府全国水利总长张謇发表《江淮水利施工计划书》，主张淮水七分入江、三分入海，并规划了入江入海路线。1931 年，国民政府批准了导淮委员会提出的《导淮工程计划》，使之上升为国家层面的治淮规划，可惜由于这些计划苦于国乱、国弱，加之外敌入侵，均无法大规模实施。

1950 年6 月淮河再次大决口后，周恩来总理两次主持政务会议，讨论治淮问题。在听取了淮河严重灾情和治淮的情况后，他激动地说：“水灾是非治不可。如果土地不洪就旱，那就土改了也没有用。”[8]1950 年7月20 日到9月21 日，毛泽东就治淮问题连续四次作出批示，要求标本兼治，根治淮河，当代大规模治淮事业破题开篇。10 月14 日，政务院颁布《关于治理淮河的决定》，淮河成为我国第一条全面系统治理的大河。1951年，毛主席发出“一定要把淮河修好”的号召，从长江北岸至徐淮平原，从黄海之滨到洪泽湖畔，深受水旱灾害折磨的水乡人民，踊跃投入了治水斗争。

江苏对于里下河地区的治理，分成两个阶段。第一个阶段是20 世纪50 年代初，治理里运河主要是从防御淮河洪水入手，解决排涝出路和内部水系整治。入江水道的治理，加快了这一地区防洪标准的提升。

1951 年，靠数十万民工肩挑人推，开挖了既可从洪泽湖引水供苏北农田灌溉，又能结合排洪的长达168公里的苏北灌溉总渠，初步形成了防御淮洪进入里下河的屏障。1953年前后，按照淮河治理的总体部署，加高培厚里运河堤，加固归海坝，并堵闭里运河西堤上的通湖口门，使湖、河分开，减轻洪水对里运河堤的威胁，使里下河地区免受洪水危害。1954 年汛期，江淮流域虽发生类似1931 年的特大洪水，其时，高邮湖水位高达9．38米。但这次不但守住了里运河大堤，而且堵闭了通扬运河北岸及串场河南段西岸的所有口门，基本做到了“滴水不入里下河”，使里下河得以免遭一场浩劫。

1954 年淮河发生特大洪水后，至1987年期间，先后三次大规模治理入江水道。经过三次治理，入江水道已成为上起洪泽湖三河闸、下至三江营，全长158公里的淮河最大泄洪道，约占淮河洪水总量的70%以上，关系到里下河地区2000 多万人口、2000 多万亩耕地的安全。如今，扬州境内的淮河入江水道，行洪能力已达到12000 立方米每秒，全市防御淮洪能力大幅度提高。

1954年10月，江苏省召开了里下河地区规划座谈会，进一步明确治理重点是：疏浚射阳河、新洋港和斗龙港，港口兴建挡潮闸，加强排涝挡潮；灌溉总渠以北、通扬运河以南以及东台县串场河以东的外围高地，单独排水入江入海，不再排入里下河地区，免除“四水投塘”；同时控制黄海海潮入侵，这样里下河就无外洪和海潮侵入之忧。其后，按照“挡潮御卤，蓄泄兼筹，增加排水效能，降低里下河水位，防止灌溉水量流失，达到粮棉增产目的”的治理方针，修建了一系列水利工程，开挖了新通扬运河，疏浚了射阳河、斗龙港，于1956年、1957年兴建了射阳河、新洋港挡潮闸，扩大了里下河涝水外排出路；又开工兴建万福、太平、金湾、芒稻等大中型水闸，为京杭运河减压。随后，逐步转入防旱防涝并举，进行耕作制度的改革，将一熟沤田改为稻麦两熟田。

第二个阶段是1960 年之后，里下河地区的治理思路，逐渐发展为灌溉、除涝、防洪、防渍兼治的全面治理模式。江水北调跨流域调水工程的实施，不仅可以结合江都抽水机站，大规模地引江灌溉，还能抽排涝水，大大减轻了里下河的内涝危害，也为这一地区的农作物“沤改旱”等农业稳产高产措施打下了基础，为里下河的进一步治理创造了条件。

1961 年，里下河地区发生大旱，机电排灌设备不足，有水不能上田，出现“满河大水闹干旱”，导致农业减产。沿运河和灌溉总渠的高地，夏收麦子的价值还不够车水的工本钱。

1962 年9月，遭到14 号台风及暴雨袭击，由于缺少排水动力，里下河地区61%的圩子漫圩破圩，900 多万亩农田受涝。汛后，扬州地委书记胡宏向毛泽东主席汇报了里下河地区受涝情况。毛泽东说：“为什么老天爷老是欺负你们里下河，不欺负太湖呢！”[7]441这促使江苏下定决心，研究部署里下河地区治涝措施，大修圩堤，发展机电灌溉，提高抗灾能力，将里下河地区灌溉用水，由主要依靠淮水，利用灌溉总渠和里运河发展灌溉，转变为以引江水为主。

20 世纪60 年代，根据江苏省委“江水北调，引江济淮”的战略决策，在充分调研、论证的基础之上，开始兴建江都水利枢纽。作为扎根长江，北调东引、引江济淮的总枢纽，江都抽水站从1961 年开工，分期实施，分期投入运行，整个工程历时17年，至1977年基本建成。整个工程由4 座大型电力抽水站、9座涵闸、4 座船闸、2 条输水干河以及变电站、高压输电线组成，具有灌溉、排涝、调水、发电、航运，提供城乡工业、生活用水和沿海垦区洗碱、冲淤等多种功能，不仅江淮第一，而且国内居首，赢得了“古有都江堰，今有江都站”的美誉。

江都抽水机站一、二、三、四站建成后，截至2002年底，4 个抽水站共抽水1270．1 亿立方米，其中抽引长江水996．2 亿立方米，相当于30 个洪泽湖的灌溉蓄水量，抽排里下河地区涝水273．9亿立方米。由于江都抽水机站的建成，里下河地区基本上做到了挡得住、排得出、灌得上、降得下，保证了里下河这一“大粮仓”的粮食稳产高产。1978年，江苏遭遇特大干旱，淮水断流216 天，洪泽湖干涸，江都抽水机站连续开机417天，抽引江水37．7亿立方米，配套工程自流引江水48亿立方米，加起来相当于4 个洪泽湖正常年份的蓄水量，保证了里下河地区1000 多万亩农田的灌溉，使大旱之年大幅度增产。这一年，扬州地区粮食总产达到40 亿公斤，比上年增产10 多亿公斤，超过了历史最高水平。[9]

江都抽水站的建成使用，使里下河地区自此有了引江设施和抽排入江的通道。如今，通过江都、高港等大型泵站“上抽”外排、湖泊（荡）群“中滞”、主干港道“下排”入海的综合治理，里下河区域内的涝水得到了治理。同时，到20 世纪70 年代初，400 余万亩老沤田改造成为稻麦两熟田，里下河地区农业跃上了一个新台阶。通过开展大规模农田水利建设和依托长江构建起“两河引水，三线供水”格局，形成可靠的灌溉供水系统，使里下河地区成为靠水利工程调度运用就能应对洪涝灾害，让这里变成真正意义上的美丽水乡，享受鱼米之丰，成为全国著名的粮棉油生产基地和水产养殖基地。