基于TOD模式的综合客运枢纽规划建议

熊 琦 牛雨欣 袁茂存 路 琦

（交通运输部公路科学研究院，北京 100088）

TOD模式是高效紧凑和集约的土地利用策略及规划理念，主要强调公共交通在土地开发中的引导作用，通过将公交枢纽站点与周边土地深度融合，实现土地集约节约利用和交通便捷高效，是实现交通整合、提升枢纽周边区域的集约利用和公共交通通达性、破解城市交通问题、重塑城市和区域的有效手段[1-3]。综合客运枢纽是区域综合交通体系中的核心节点，对城市空间形态的发展甚至区域经济社会目标的实现具有关键引领作用。随着城镇化快速发展，城市土地资源紧张和低效使用的问题日益突出，城市用地开发模式不得不由增量扩张转向存量挖潜，要求综合客运枢纽与周边地区紧密融合和联动发展，以公共交通为导向开发（TOD）模式的综合客运枢纽开发建设的意义日益突出。2022年发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》[4]提出“推广以公共交通为导向的开发（TOD）模式，打造站城融合综合体”。前瞻性的规划和政策引导是实现TOD模式与城市空间环境紧密结合、交通与土地使用一体化的保证和前提[5]。在城市更新的新时期，更好地规划建设TOD模式的综合客运枢纽，有效保障和发展枢纽片区成为当前城市规划的重要研究问题。

1 基于TOD模式的综合客运枢纽规划建设的意义

1.1 TOD模式概念

TOD模式是紧凑城市规划建设的重要手段和实现城市土地资源节约集约利用和环境友好的精明增长方式。Calthorpe[6]首次提出TOD概念和系统论述。部分地区的成功实践证明，将交通、商业及其他城市功能融合的TOD模式符合当下构建可持续、紧凑型城市的倡导。TOD模式开发的前提是大容量快速公交系统，围绕公共交通站点进行高强度、混合且适度紧凑的开发，从而引导和调整城市功能、推进城市可持续发展[7-8]。

1.2 基于TOD模式的综合客运枢纽规划建设的意义

打造功能综合化和开发立体化的综合客运枢纽，是引导城市功能发展、提高城市综合能级、促进地区活力与繁荣的重要支撑。基于TOD模式综合客运枢纽开发对我国城市发展的意义重大。

1.2.1 促进枢纽片区土地集约化利用

用地集约化是TOD项目的重要特征之一。我国城市普遍呈现出高开发密度的特点，更适合发展低成本、高效率的公共交通。通过建设基于TOD模式综合客运枢纽，提高土地建设强度，实现交通和城市功能高度整合，带动周边地区的综合开发和经济发展，提升区域整体价值，满足紧凑城市发展需求[9-11]。

1.2.2 促进枢纽和城市空间有效性最大化

通过综合立体开发和立体化设计提高空间的利用效率，实现城市商贸功能以及交通服务功能的融合，有利于进一步扩大枢纽服务范围和功能，充分满足旅客的出行需求和生活需求；有利于沟通联系城市其他空间，方便出行者使用综合客运枢纽[12]。

1.2.3 提升综合客运枢纽的交通可达性

通过完备的大运量公共交通系统满足人们出行需求，通过集中高强度开发，节约土地资源和减少小汽车使用，促进城市实现可持续发展。

1.2.4 提高项目开发的总体收益

将土地或物业开发获取的收益反哺枢纽建设和运营，在减少政府投入和企业经营压力的同时可确保提供高质量服务，形成良性循环[8]。

2 基于TOD模式的综合客运枢纽的特征分析

基于TOD模式的综合客运枢纽具有不同于传统综合客运枢纽的特征，从两者异同比较看，前者规划的核心内容更侧重确定用地的功能结构和开发强度[8]，精细化建立公共交通集约与高效的接驳体系，枢纽的公共空间由独立封闭走向与城市开放融合及共享，而枢纽及周边功能业态、土地利用、交通接驳、地下空间的开发甚至景观风貌等因素都在一定程度上影响着TOD模式作用的发挥。因此，现有的交通规划以及管理模式不能直接应用于综合客运枢纽，有必要对其特征进行重点分析。

2.1 高强度和混合的用地复合开发

TOD模式主要强调土地的多元业态混合使用和高强度的用地开发，用地集约化和开发强度向枢纽集中是TOD项目的重要特征之一。一方面，TOD模式强调围绕项目布设综合业态，促进区域职住平衡，既提高土地利用效率，又能够增强区域活力，是TOD模式开发项目的重点，各业态的布局效果也可能直接影响TOD项目的整体运营效果。因此，对于开发者的设计能力、管理能力和运营能力要求很高。另一方面，TOD模式强调通过提高土地利用强度提高土地使用效率。国外成功案例实践表明，许多枢纽综合开发强度都很高，容积率基本为5以上，且多为具备多种功能的高层综合体[12]，如综合客运枢纽东京的京都车站、横滨车站、美国旧金山环湾交通枢纽等。旧金山湾区新兴的世界级枢纽即环湾客运中心采用TOD模式改建的客运枢纽，是在既有城市中心街区内的地下2层、地上3层的立体综合建筑，同时衔接了11种交通方式，缝合5个城市中心街区，建设了一个空中城市公园和1 万m2的商业配套设施，使其成为城市活动的中心。

2.2 多样化的城市功能类型

基于TOD模式的综合客运枢纽通常兼备客站枢纽功能和综合体功能两部分，枢纽功能包括站房功能、交通功能、换乘功能、服务功能、商业功能，综合体功能则包含了商业、办公、娱乐等于一体的城市多元复合功能[13]。通过不同功能的混合，发挥了枢纽作为触媒的作用，促进城市空间拓展和经济发展。例如东京市中心的综合客运枢纽大多围绕已有的枢纽规划布局，在其周边进行办公、商业、休闲娱乐等各种功能的综合开发，使枢纽与城市之间实现良好的互动和协调[14]。

2.3 舒适畅通内外有机融合的步行换乘网络

Calthorp[6]在提出TOD概念时曾指出，“步行友好”的环境是核心的内容之一。TOD模式注重步行的适宜性以及其所带来的项目与周边空间的融合。步行系统网络化发展是枢纽高效集约化发展的必然需求，而枢纽的集约化发展又会促进步行系统网络化发展[15]。构建高密度连续性的步行系统，与枢纽换乘衔接设施及周边建筑进行一体规划建设，便捷联系交通衔接设施，可进一步拓展和拓展枢纽服务的强度和范围，提升城市公共空间品质。步行尺度是基于TOD模式的综合客运枢纽站点地区空间布局的重要标尺[14]，也是确定枢纽影响范围的主要参照。国内外相关TOD模式的枢纽研究表明，枢纽周边的核心吸引范围大致在800 m（步行约10 min）的区域范围内，在该区域内应以步行为主，以实现交通方式的零换乘。

2.4 大容量高效便捷的公共交通集疏运体系

对外交通方面，通过与地铁及地面公交系统实现有机整合和连接建立大容量、高效率、畅通有效的城市公共交通集疏运体系。东京、伦敦等成功实践表明，将综合客运枢纽与地铁系统有机整合，形成混合、高密度紧凑型建设模式，可以有效提升公交出行比例，是实现TOD模式的重要途径。对内交通方面，通过对内部街道与周边建筑尺度、合理布置公交车站位置等设计，创造舒适的、人性化的步行环境，提高公共交通的吸引力[16-17]。

2.5 立体化集中式的空间布局模式

立体化集中式空间布局是提升枢纽换乘便捷度的关键。在空间布局方面，和以往传统的较为分散的枢纽空间布局不同，基于TOD模式的综合客运枢纽通常采用集中式布局模式，尽可能缩短枢纽交通设施之间的换乘距离，充分体现了“以人为本”的规划理念[18]。如日本京都站中车站没有大面积的售票厅与候车室，其基本功能仅使用了大楼1/20的建筑面积，乘客基本都是通过自动售/检票机完成快速便捷的进站过程，为大体量商业增加了空间。

3 TOD模式的综合客运枢纽规划建设面临的问题

3.1 基于TOD模式的综合客运枢纽规划建设与运行管理的制度体系尚不完善

前瞻性的规划和制度引导体系是发挥TOD模式作用的保证和前提。相比一般综合客运枢纽，TOD模式的客运枢纽对景观环境、城市风貌、建筑风格和街道品质等的要求较高，其开发和规划具有牵涉面广、设计难度大、实施周期长等特点。在提供完善的交通功能同时塑造良好的城市环境、特色和品质，是当前综合客运枢纽及周边片区交通规划面临的重要问题。近年来，虽然相关部门开始注重引入TOD模式，投入了大量财力对中心城区综合客运枢纽设施进行改造或新建，但诸多的交通问题源自早期规划对城市发展的预见不足以及交通、土地规划缺乏整合。从制度角度看，目前针对TOD模式的综合客运枢纽规划建设的政策文件较多集中在微观尺度，主要关注枢纽本身的交通出行需求，较少考虑中观尺度和宏观尺度的枢纽与周边路网及建筑空间高效衔接转换等问题。顶层设计层面缺乏一套完整的基于TOD模式的综合客运枢纽综合开发与交通规划设计指引及管理的标准制度体系。在实施层面，综合客运枢纽面临利益主体诉求差异大、上盖平台结构确定难、审批流程复杂等难点[18]，枢纽建设与开发实施过程中普遍存在土地资源难以控制、开发主导权不明确，客运枢纽用地和资金支持政策处于一事一议的状态等问题[8]。

3.2 土地竖向空间分层确权的制度和政策机制有待建立

土地竖向空间分层确权对综合客运枢纽的空间配置效率有重大影响。充分利用枢纽的竖向空间，合理确立土地分层的使用权[19]，是基于TOD模式的综合客运枢纽规划建设面临的主要问题之一。TOD模式下，客运枢纽规划主要有两种空间类型：即公共交通设施土地建设空间和商业性经营土地建设空间。以枢纽为核心的地下空间通常作为轨道系统运营的行车空间，上盖空间除了布设交通换乘功能外通常引入商业模式运营开发，是利用价值最大的区域。目前在枢纽尤其是地上、地下综合空间的利用方面，现行的法律制度中尚无针对土地确权客体范围的规定，在工程建设中，竖向空间“相对分离”，容易产生产权划分纠纷[20]。

3.3 规划涉及跨部门间协调工作多，一体化规划建设难度大

基于TOD模式的综合客运枢纽开发与建设在行政管理上涉及部、省、市三级政府，主管单位涉及分属交通、空间和产业等不同职能部门，并与政府及市场投资等高度相关，枢纽站点中的经营性工程、公益性交通工程紧密关联，而两者的土地获取方式不同，各自规划开发主体不同、建设时序不同，总体上规划过程中呈现出多层级、多部门、多阶段、多利益主体等特征[13]，需要进行大规模的调规工作，给枢纽的前期策划规划工作带来较大难度。单个设计单位的专业往往难以全面覆盖，需要多个设计专业以及上游策划单位、下游商管运营等单位的协同作战。多个管理部门间涉及空间衔接、并行报审路径的对话、多管理审批部门的协同衔接等诸多问题[21]。

3.4 综合客运枢纽的公交集疏运体系匹配融合性欠佳

在未来的TOD模式综合客运枢纽规划进程中，应充分认识枢纽的公交集疏运体系引导城市发展的重大意义，转变思路，从公共交通规划适应枢纽开发规划转变为指引城市规划发展和土地开发。当前TOD开发实践缺乏对枢纽周边土地开发的综合考虑，枢纽与公交、地铁站点的连接模式多为分离型，少有互联互通和融合发展类型，导致换乘距离过长，极大地制约了城市公交集疏运体系的整体运转效率。应主动提升枢纽的公共交通系统的舒适性和接驳便利性，引导综合客运枢纽为居民提供更为丰富的业态和服务。

4 关于基于TOD模式的综合客运枢纽规划工作的相关建议

4.1 加强顶层设计

一是建议加强对地方基于TOD模式的综合客运枢纽规划建设的整体指导统筹，加大枢纽及周边土地的储备力度，对大容量公共交通沿线的土地预留开发权[8]。

二是建议出台相关政策文件支持存量交通设施用地调整用地性质为经营性用地[8]，将既有枢纽场站用地由交通设施用地属性调整为经营性用地，再以“招拍挂”或协议出让的方式出让给开发企业进行综合开发[21]。在保证枢纽场站功能不减的前提下，提高枢纽场站用地的使用效率和开发强度。对于新规划枢纽场站，建议合理配比公益功能与商业功能，既保障了场站功能，又利用开发收益反哺枢纽经营不足。

4.2 创新协调机制

充分发挥TOD模式的作用，需要在落实保障方面加强对规划管理机制的创新探索，探索建立政府部门、市场、专业机构以及业主等多部门协同、多元主体协商合作机制。成功经验表明，基于TOD模式的客运枢纽的成功在于交通、土地利用的有效整合和可控机制。TOD模式的综合客运枢纽是交通规划和城市各要素的结合点，土地开发利用活跃，产权和开发主体高度细分繁杂，开发与规划建设的工作流程涉及立项研究、规划设计、土地出让、建设实施、产业导入、运营管理等多个环节[22]。因此，应建立多部门协同、多元主体多层次的规划互动、反馈、调整等协调合作机制，促进综合客运枢纽规划与城市用地规划、公共交通规划相协调，推动枢纽与周边用地的一体化开发[23]。

4.3 改进规划流程

在项目前期规划阶段，应改进规划流程，推动枢纽规划与城市功能布局、土地利用相协调[8]。可参考成都经验，遵循“无策划不规划、无规划不设计、无设计不实施”“产业优先、功能复合”等原则，引入片区综合开发、产业规划及土地规划，将站城融合的思维从规划设计贯穿到运营管理全过程[24]。规划工作模式上，采取“产业发展-城市片区规划-枢纽与交通规划”协同规划的方式，产业规划的主体负责从产业和市场视角，规划提出枢纽片区未来的产业发展方向、产业布局，清晰枢纽的商业等其他产业功能定位；城市片区规划主体根据枢纽周边存量用地开发潜力，提出与其能级匹配的枢纽用地开发策略，推进枢纽承担更多城市服务功能；土地与交通规划主体重点关注枢纽换乘效率、连通性和服务品质，提升人流物流的便捷度[25]。三类规划除了满足在技术上可行，还要注重统筹协同项目开发时间和建设资金的关系。

4.4 完善规划导引

一是规划阶段加强枢纽空间产权划分政策研究和利益分担机制制度设计，明晰产权、投资、管理界面的划分，推动综合客运枢纽功能混合开发与一体化建设[26]。针对地下空间，推动综合客运枢纽深层开发和一体化设计标准，鼓励地下功能混合开发与一体化建设。

二是研究制定基于TOD模式的综合客运枢纽相关开发规划导引。针对枢纽周边用地布局、开发强度、地下空间、交通接驳等提出规划控制引导。以一体化网络衔接规划为重点，协调枢纽与城市交通网络间的通行能力，优化枢纽与城市交通系统间的通道布局，细化枢纽的功能设计[27]。

三是研究制定与综合客运枢纽接驳的公共交通系统规划导引，量化和提升枢纽与城市各功能区的公共交通可达性和服务可靠性，全方位优化公交衔接网络。

四是精细化完善综合客运枢纽交通换乘接驳空间和静态导向标志系统等设计，以提升枢纽运行效率和出行体验为核心，研究完善枢纽慢行系统建设设计标准，协调未来新接入交通方式的关系，统一布局，预留空间和接口。

5 结语

未来基于TOD模式的综合客运枢纽的规划建设应从区域和城市发展的目标出发，加强部门协同形成政策合力，从立项之初建立跨部门的规划决策与实施的体制机制、明确规划设计理念，通过建立舒适畅通内外有机融合的步行网络、大容量高效便捷的公共交通集疏运体系，采用立体化集中式的空间布局模式，引导城市空间有序发展，提升枢纽及周边地区土地使用效率与活力。本文的有关特征及问题探讨仅初步提供了可供研究的方向，有关建议还需要在理论实证和应用研究中进行不断调整和完善，特别是在规划导引方面仅进行了定性描述，相关规划控制的量化指标和方法还有待进一步研究。