长三角区域公平竞争审查监督机制的困境检视与优化进路

毕金平,赵永康

(安徽大学 法学院,合肥 230601)

强化竞争政策实施是长三角区域一体化高质量发展的必要保障。但需明确的是,长三角区域一体化发展并不是要实施区域性的竞争政策,也不是要利用竞争政策要素推动区域一体化发展,而是要通过清理区域性保护措施来取消区域内市场准入限制,从而确立市场在资源配置中的决定性作用。在此基础上,长三角区域一体化中公平竞争审查的首要问题已经转变为如何切实地把公平竞争审查制度落到实处,实施重点也转变为区域内的统一规划,以实现统一的公平竞争审查制度[1]。而监督机制是公平竞争审查工作的重要组成部分,其设立目的在于将“自我矫正”置于充分的“外部约束”之下,减少政策制定机关实行自我审查的弊端,保障审查主体正当、合理地行使公平竞争审查权。因此,有必要对长三角区域公平竞争审查监督机制面临的困境或问题进行深入分析,因地制宜,针对性地提出切实可行的优化建议,以多层面、多形式、多角度的监督机制来督促审查主体严格依照审查标准及程序完成公平竞争审查工作,为区域经济活动创造公平竞争的市场环境,消除区域市场壁垒,促进商品和要素的自由流动,带动长江经济带和华东地区发展,形成高质量的区域集群。

一、长三角区域公平竞争审查监督机制之现状

目前,长三角三省一市与公平竞争审查制度有关的一系列配套文件中,监督机制的依据分布较为零散。如,《江苏省公平竞争审查抽查工作办法》(以下简称《江苏抽查办法》)和《安徽省公平竞争审查政策措施抽查评估暂行办法》(以下简称《安徽评估办法》)是地方政府专门制定的涉公平竞争审查监督机制的规范性文件。《浙江省市场监督管理局等四部门关于进一步落实公平竞争审查制度的意见》(以下简称《浙江意见》)和《上海市人民政府关于贯彻〈国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见〉的实施意见》(以下简称《上海意见》)则分别在部分条文中单独对监督机制作出了规定。结合文件规定和实践做法,长三角区域目前采用的是内部监督与外部监督相结合的公平竞争审查监督方式。

(一)长三角区域公平竞争审查的内部监督

内部监督是指政策制定主体或其上级机关对公平竞争审查工作的自我监督,主要包括对经公平竞争审查的政策措施所进行的定期评估以及对适用例外规定的政策措施所进行的逐年评估[2]。内部监督在实质上是基于制度保障的需要,由审查主体自行通过内部监督机制对公平竞争审查工作进行的“再审查”[3]。从制度规范和实践效果来看,长三角区域公平竞争审查内部监督的主体主要为政策制定机关或是上级机关,其在抽查评估时间和方式上都具有一定的自主决定权,一般会采用定期评估的方式,或者在清理存量政策措施时一并进行评估。因此,内部监督主体可以建立专门的政策措施定期评估工作机制。经定期评估后认为现行有效的政策措施应审未审的,应及时补做审查。发现存在违反审查标准或者未达到预期实施效果的政策措施,内部监督主体应启动纠错程序,按照有关规定停止执行或者调整有关政策措施,尽可能减少此类政策措施对正常市场竞争秩序的消极作用。

(二)长三角区域公平竞争审查的外部监督

由于自我审查主体进行的内部监督通常会留下较大的自我庇护空间,内部监督可能会成为审查主体或特定市场主体谋取私利的工具,即监督工作的公正性存疑。伴随公平竞争审查制度在长三角地区持续深入实施,许多限制、排除竞争的行为也会愈发隐蔽而难以发觉[4]。尤其是在大多数自我审查主体缺乏专业竞争评估能力和竞争执法经验的情况下[5],很难保证评估效果及判断的准确性,因此有必要利用外部监督来完善公平竞争审查的监督机制。目前,长三角区域公平竞争审查的外部监督方式主要有反垄断执法监督、联席会议以及公众投诉举报机制3种形式。

具体而言,反垄断执法监督是指反垄断执法机构通过对政策制定机关滥用行政权力排除、限制竞争行为的查处来督促其完成公平竞争审查工作。如,《安徽评估办法》第8条明确规定,现行有效的政策措施应审未审或者存在违反审查标准问题而涉嫌违反《反垄断法》,反垄断执法机关应当依法调查并处理。《浙江意见》第4条第3项要求对涉嫌违反《反垄断法》的举报投诉,由反垄断执法机构依法调查核实后向有关上级机关提出处理建议,上级机关要责令政策制定机关整改。联席会议是指公平竞争审查工作部门联席会议。在审查中,若出现较大争议或者需要协调各部门意见的问题,可以提请同级联席会议协调。联席会议办公室负责审查同级政策制定机关提交的公平竞争审查工作报告,并定期评估经审查后的政策措施实施情况,由此来实现公平竞争审查的外部监督。如《江苏抽查办法》第2条明确指出,应由各级联席会议牵头组织,开展公平竞争审查抽查评估。联席会议制度形成了一个紧密联系的对话机制,强化了公平竞争审查在制度实施方面的信息沟通和监督工作,有助于促进其他行政部门参与到公平竞争审查的监督把关中,避免行政部门相互推诿。公众投诉举报是公平竞争审查工作的重要组成部分。在保障知情权的基础上,公众在审查前和审查后都可以向政策制定机关反映或向其上一级机关、本级及以上市场监管部门举报,目的是强化权力运行的社会监督和约束。长三角区域是改革开放的排头兵、领头雁,区域市场存在着大量的“政策之治”,种类繁杂、形式多样、数量巨大。公众投诉举报可以提高审查机关的工作效率,便于审查机关准确定位公众利益诉求,有针对性地填补审查漏洞,规范自身行为。

综上可知,长三角区域公平竞争审查在总体上采取了内部监督与外部监督相结合的监督方式。同时,由于内部监督主体与审查主体存在重合且与政策措施有较为密切的利益关系,自我约束的内部监督难免受到所在组织的控制,实施存在较大局限性[6]。长三角区域应当大力倚重外部监督机制来克服政策制定机关实行自我审查的弊端,防止公平竞争审查权的异化。反垄断执法监督、联席会议以及公众投诉举报机制作为公平竞争审查外部监督机制的3大重要形式,其制度设想是通过对公平竞争审查工作进行客观、专业、全面监督,在更广阔的层面确保政府干预市场的行为符合社会公共利益,保障公平竞争审查秩序的构建及维护。

二、长三角区域公平竞争审查监督机制之困境

现阶段,长三角三省一市尚未构建完善的公平竞争审查监督机制,相关文件对体系化监督缺乏细致的规定且较为原则化[7]。监督机制本身也存在着固有的弊端,很难对公平竞争的自我审查起到实际的约束,致使长三角区域公平竞争审查制度的预期目标难以达成。长三角区域内政策制定机关制定并实施的违规政策文件会引发企业垄断、行业壁垒、地方封锁等损害市场主体权益的行为,阻碍省、市间资金、商品、服务等要素流通,不利于实现长三角区域市场一体化[8],因此亟待厘清监督机制本身及其实际运行中所面临的难题,并在此基础上探寻实际、可靠、合理的优化路径,以保障长三角区域公平竞争审查高效运行,实现各省、市利益以及区域普遍共同利益的最大化[9]。

(一)内部监督方面

1.内部人陷阱:自我约束与府际竞争引发的控权失灵。公平竞争审查的控权失灵,主要表现为审查主体作为内部主体能够控制公平竞争审查的运行体系,从而规避或抵抗其他主体对公平竞争审查的制约,使其他主体因陷入“内部人陷阱”而无法发挥作用[10]。内部监督同自我审查模式一样存在着非常明显的控权失灵,这是因为内部监督与内部审查在主体上存在重合,“参赛者”与“裁判员”的双重身份使自我约束的内部监督难免受到所在组织的控制,不仅难以保证结果公正,也不契合程序正义的要求。而自我约束是内部监督的本质,内部监督能否顺利实施主要取决于内部监督主体的自愿与自觉。或者说政策制定机关及其上级机关是否有足够的愿望和动力去对公平竞争审查工作进行监督才是问题的关键所在,这也是我们反思内部监督机制的逻辑起点。

这种内部监督的控权失灵理论扩张到了长三角区域一体化中的府际竞争问题。由于长三角区域一体化并非有益于保障所有区域成员利益,资源和要素往往会向龙头或中心地区聚集,产生明显的“虹吸效应”,从而与地方政府治理存在利益冲突(1)参见郑和园《长三角科技创新共同体的协同共治格局:困境、基础与关键》(《上海法学研究》集刊2021年第14卷第238-247页)。。在没有实际约束的情况下,地方政府,尤其是在府际竞争中处于落后地位的地方政府,其出台的政策措施可能会忽视区域一体化发展,追求地方私利,甚至会构筑行业壁垒,从而引发行政垄断限制竞争等问题。因此,仅期望政策制定机关及其上级机关从客观公正的角度出发,依靠自我监督来达到公平竞争审查标准是不切实际的,而且自我监督也会回避对公平竞争审查权的控制。要保障监督的效果,监督者应当比被监督者有更高的权威且与被监督者相分离,而在缺乏区域层面统一的内部监督机构的情况下,长三角公平竞争审查内部监督的方式存在着不可克服的内在局限,所以不能过多地把公平竞争审查目标的实现寄托在内部审查和内部监督的程序和制度之上。

2.内部监督的制度困境:标准模糊、频次偏差与结果虚置。虽然内部监督机制存在着自我约束和控权失灵的弊端,但内部监督模式本身是综合考量多种因素而作出的稳妥可行的合理选择。长三角区域存在着大量涉及市场主体经济活动的政策措施,无论是在体制、法理上还是在实践中都难以组建一个独立机关对其进行专门评估。而政策制定机关及其上级机关对于相关领域实际情况以及政策措施制定背景等都较为了解和熟悉,通过内部评估与自我审查相配合,可以规避政策措施局域性和滞后性壁垒,具有一定的正当性和必然性。但目前,长三角区域公平竞争审查内部评估制度在标准、频次及结果回应等方面存在着一些困境亟待解决。

首先,评估的标准并不明确。内部评估的根本在于政策措施是否契合公平竞争要求,包含事实、技术及价值等层面,而评估标准是衡量政策措施是否符合要求的判断依据,同政策与目标、充分与公平、效益与效率相对应。现阶段,内部监督的评估标准整体模糊,难以通过计量标准来衡量,主观干扰因素较强。如,《上海意见》第3条第3项要求政策制定机关对政策措施影响公平竞争的情况进行评估,但是对于如何设定评估标准以及评估信息的管理、统计等问题并未明确,仅交由政策制定机关自己负责把控,缺乏制度约束。这种模糊的评估标准为内部监督回避、抵抗公平竞争审查权的控制保留较大空间,也无法满足评估科学量化与优化需求。

其次,评估的频次存在偏差。结合公平竞争审查制度的整体特征可知,内部评估的全面性与及时性是评估的关键。内部监督机关应严格跟踪评估以应对复杂的市场竞争环境,减少冲突,避免政策施行危机。《浙江意见》第3条第3项原则性地规定了定期评估时间一般为3年,同时也赋予了监督主体自行裁量评估频次和时间的权力。而长三角区域一体化兼具区域金融、财政、税收、产业集聚功能及辐射功能,具有复杂性、多元性等特点,为期3年的评估频次必定将严重滞后于一体化发展的需要。此外,随意赋予监督主体自由裁量权也会使部分监督主体长期忽视相关政策措施的修改、完善或清理,不愿或怠于自我监督,进而影响内部评估的效果。

最后,内部评估的结果虚置。相关部门及人员应以评估结果为调整依据,使政策制定机关及其上级机关在政策制定、实施、终止等过程中,借助惩戒、激励、公开等机制促进新政策合理化、科学化变革。当前,长三角区域公平竞争审查内部监督没有形成完整的评估结果回应制度,促进机制亦处于缺位状态。定期评估完成后,并没有监督机构负责对评估结果的真实性及准确性进行全面复核[11]。有关条款中也并未明确如何对涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施进行清理,以及如何进行政策措施的二次评估。结果回应机制的缺失将可能放任监督主体“自说自话”,意味着定期评估流于形式。

(二)外部监督方面

1.反垄断执法与联席会议:相对分离机制缺乏刚性约束作用。为了克服内部监督模式的局限,外部监督机制试图在监督过程中与政策制定机关及其上级机关相分离,并通过社会渠道将内部监督与外部监督相结合,以此加强自我审查的效能。但是,受困于体制、机制的束缚,外部监督的相对分离机制并不能对公平竞争审查产生实质上的约束作用。下文从反垄断执法与联席会议两个方面对此进行窥探。

其一,反垄断执法方面。长三角区域涉公平竞争审查的文件规定,反垄断执法机构有权督促政策制定机关的审查工作,涉嫌违反《反垄断法》的,反垄断执法机构可以向有关上级机关提出建议,上级机关要责令政策制定机关整改。这里的“建议”显然缺乏刚性约束力,且反垄断执法机构无法作出具有法律效力的审查结论。同时,反垄断执法机构按什么方式、程序进行调查核实,上级机关收到处理建议后有哪些后续程序,责令整改的决定有无溯及力?若责令整改后仍没有达到公平竞争审查标准,该如何处理,上级机关是否能够直接改变或撤销?虽然政策制定机关通常不会直接对抗上级机关的意见或者充耳不闻,但这依然是立法上的明显疏漏[12]。将反垄断执法机构纳入公平竞争审查的监督主体是期望通过加强反垄断执法机构查处垄断案件的力度给政策制定机关施压,迫使其持续进行公平竞争审查工作[13],但在实践中,反垄断执法机构很少适用这一规定,侧面说明其合理性和可行性是值得推敲的。

其二,联席会议方面。联席会议职能作用发挥不佳,特别是在受理投诉举报、会审以及抽查评估等方面。《安徽省公平竞争审查举报处理暂行办法》第4条规定,联席会议处理举报线索的原则是“谁制定、谁负责”,并且联席会议需将举报线索分送政策制定机关负责处理。这直接从根本上否定了联席会议调查处理的权力。同时,就政策措施会审而言,是否进行提请协调或请示汇报,均由政策制定机关视情况进行,本质上是政策制定机关自我裁量的一种可选择性程序。即使联席会议认定某些政策措施涉嫌损害公平竞争,也没有最终处置权,更无权要求政策制定机关履行相应的命令或决定。实际上,联席会议机制在性质上更接近于一种内部的议事机制,只能应政策制定机关的请求而提供咨询意见、监督审查和指导协调,更遑论其是否具有强制的法定约束力。

总之,虽然反垄断执法监督和联席会议监督具备较强的专业能力且较为集中,初步实现了审查主体与监督主体的相对分离,在一定程度上克服了自我审查存在的弊端,但这两种监督机制仍是行政体制内的自我循环,很难从根本上完全摆脱内部监督的局限性。因此,在完善现有外部监督机制的同时,有必要考虑从行政系统之外引入更公正、权威的监督主体,以补强和健全监督机制的实施效果与体系建构。

2.公众投诉举报机制:实体和程序缺陷致其收效甚微。公众投诉举报机制在长三角区域公平竞争审查中并未得到有效落实。通过检索,并没有发现关于公平竞争审查部门在收到投诉或举报后对相关政策措施进行调整的信息。这反映了公众投诉举报机制实施的影响力和效果不强,投诉渠道和反馈在实体构建和程序设计上均存在一些缺陷。首先,在实体构建上,投诉机制的定位较为模糊。相关文件仅明确了投诉举报是公平竞争审查的辅助机制,而没有在制度构建上将其作为公平竞争审查的一项长效机制,实施具有较大被动性。这显然与作为公平竞争审查制度蓝本的澳大利亚竞争中立(2)澳大利亚竞争中立制度中投诉程序规定清晰,在联邦和地方均设立了各种具体制度来处理有关竞争中立的投诉。RENNIE M,LINDSAY F.Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises in Australia: Review of Practices and their Relevance for Other Countries[R].Paris: OECD Publishing, 2011:26-27.(Australian Competitive Neutrality)和欧盟国家援助制度(3)欧盟国家援助投诉机制尽管存在着程序拖延、效率低下的问题,但其也有着完善的程序规则和多年的处理经验。FRANCOIS-CHARLES LAPREVOTE. A Missed Opportunity: State Aid Modernization and Effective Third Parties Rights in State Aid Proceedings[J]. European State Aid Law Quarterly, 2014(3):426-439.(EU State Aid)明显不同。其次,投诉机制适用的对象并不全面。如,《江苏省公平竞争审查举报处理办法》第2条将适用对象表述为“政策制定机关涉嫌未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施”。《上海意见》第3条第4项则将其表述为“对涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施”。从字面含义看,前者倾向于在程序上未经公平竞争审查就颁布的增量政策措施;而后者倾向于在实质上违反公平竞争标准,存在限制、排除竞争内容的存量政策措施。可见,这两个文件对于投诉机制适用对象的规定均存在一定缺陷。最后,在程序设计上,接收和处理投诉举报的程序不健全。《浙江意见》第4条第3项并没有对上级机关如何责令政策制定机关整改以及市场监督部门如何向政策制定机关提出整改建议作出具体规定。而且当举报人递交申请时,《江苏省公平竞争审查举报处理办法》第8条第3项规定举报人需要以书面形式提供相关事实依据,但对于“相关事实依据”具体应当满足的要求也并无详细规定。作为局外人的举报者不仅很难把握证据标准,对于政策措施是否违反审查标准也缺乏必要的专业能力,导致大量无效举报信息出现,降低了政策制定机关和市场监督部门处理举报信息的工作效率,也为相关机构拒绝、敷衍接受举报与投诉提供了借口和理由。

三、长三角区域公平竞争审查监督机制之优化进路

(一)优化长三角区域公平竞争审查的内部监督

1.增进内部监督主体开展政策评估的内在动力。美国行政法学家斯图尔特认为,行政法的传统模式是一种消极的模式,并未触及政府“积极行政的一面”,无法解决行政裁量权的滥用问题[14]。而公平竞争审查内部监督的自我纠错、自我扼制等机制可以在有限的范围内发挥政策制定机关及其上级机关积极行政的内发性优势。正如前文所言,内部监督在本质上是一种自我约束,政策制定机关及其上级机关的自觉与自愿在很大程度上决定了监督的效果。由于府际竞争与博弈,政策制定机关及其上级机关为保护地方私利,很可能不会有足够的动力对政策措施进行“再审查”。因此,有必要增进内部监督主体的权能,调动内部监督机关开展评估的内在积极性,挖掘外部资源,激发主动维护市场秩序的意识。对此,本文提出以下两种处理方式:其一,在完善内部机制基础上提高监督机关开展评估的能力和自觉性。内部监督机关应加强组织保障、优化内部组织架构以实现科学合理的权力配置,可以将政策措施评估工作纳入办公机制,以信息化、专业化优势加强程序约束,以考核促进公平竞争审查[15]。其二,在中央的竞争政策指导下,三省一市可以考虑建立区域联席会议制度,充分利用区域联席会议进行利益协调,以利益衡量原则为基础,统筹解决一体化过程中的权限冲突和利益冲突,统一实施竞争政策,消除执法差异,实现整体利益最大化、损害最小化。

2.标准建设是实现政策内容科学评估的前提。科学、可信的评估标准是有效评估的前提和依据。政策内容的科学评估应充分结合公平竞争审查标准,对经公平竞争审查后实施的政策措施采取定量和定性相结合的评估方法进行实质审查。为增强标准的有效性和可行性,使相关主体能够理解和把握标准,建议建立“基本标准+细化标准”的双层标准体系,以一体化发展为战略目标,深刻权衡政策措施实行后的经济效率、社会需求和市场公平等基础因素。在标准建设过程中,还应当重视第三方评估机构独立性和专业性的治理价值,明确第三方评估机构参与评估的机制、程序及其遴选、确认方式等。此外,评估的标准不能固定僵化,可以借鉴欧盟的机制建立长三角区域统一的国家援助管控,以各地区社会基础设施的差异和经济发展倡议的不同进行网格化区分,根据实施环境动态调整豁免的量化评估指标[16]。还可以利用反垄断执法监督、社会听证、专家咨询等方式保障评估标准的科学性、实效性和灵活性,确保及时、准确地清理或调整不符合公平竞争审查标准或适用例外规定但未达到预期效果的政策措施。

3.妥当确立内部评估程序治理的基本范式。评估程序是内部评估的重点,尽管公平竞争审查后的政策措施有不同的类型,评估的具体程序无法全部规范化,但可通过程序制度的刚性作用予以保障,以形成相对客观的评估内容。内部评估应当明确体系性和全面性的要求,建立完整的启动—实施—结论—反馈程序,在明晰不同评估程序统一性和差异性基础上,为评估提供预测和判断条件,为评估实施过程设立针对性的方针指标。此外,在采取定期评估方式的同时,应根据政策措施实施阶段及效果进行分阶段多频次评估。考虑到内部监督主体自由决定评估周期的弊端,必须主动公开启动内部评估的具体情形,如市场主体反映强烈、对市场竞争影响较大、与区域一体化发展战略相冲突等,有针对性地将保障市场公平竞争与区域政策方针优化相适应。

4.保障内部评估结果的有效回应。评估结果回应,是指政策制定机关以确定的方式与内容对评估结果及时有效利用并落实到相关部门行动中。评估结果为政策的立、改、废提供核心依据。对于经公平竞争审查出台的政策措施,经定期评估后认为政策措施违反审查标准的要及时废止或者修改,对于适用例外规定出台的政策措施,经逐年评估后认为未达到预期效果的要及时停止执行或者进行调整。在侧重结果回应内容的同时,还应多途径完善结果回应方式,主要包括以下途径:其一是信息公开。评估主体应当将定期评估和逐年评估情况与结果向利害相关人公开,并在进行决策时将相关问题与建议体现在回应结果中,决策过程和结果也一并公开[17]。其二是公众参与。征询公众意见是实现民主诉求的主要渠道,亦是政策制定过程中的关键要素。评估主体应当为市场主体设立畅通的表达渠道,使利害关系人利用协商、论证及评估等途径参与到政策措施的“再审查”之中,更好地保障利害关系人权益。其三是明确权责。内部监督机关同时担任政策措施制定机关、公平竞争审查机关以及内部评估机关的三重角色,在政策措施优化中居于主要责任地位。内部监督机关应当受到公平竞争制度原则、程序的规则约束,既要保障政策措施应有治理效能,又要注重实现公平竞争目标与兼顾市场效率,防止因短视行为危害市场秩序。

(二)完善长三角区域公平竞争审查的外部监督

1.长三角区域联合构建投诉反馈回应机制。具体构建方式如下:

第一,明确公众投诉在公平竞争审查工作中的定位。公众投诉机制的建构需具有系统性和长效性。基于长三角区域特殊的法治、经济、文化环境,契合公众投诉机制的内涵与功能,必须以制度的方式对公众投诉机制进行完善与保障,这也是有效实施公众投诉机制的实践需求。公众投诉机制首先应当探索独立的公平竞争审查投诉反馈回应机制,突破自我审查模式下的基本架构和运行方式,在审查的各个阶段发挥其独特的制度价值。其次,不再使用“保障措施”“执法监督”等模糊的表达方式,应通过实践的经验和总结,搭建公众投诉机制的基本框架,在制度上不断创新发展,尽快实现公平竞争审查公众投诉机制常态化。

第二,联合建立长三角区域公平竞争审查投诉受理平台。建立长三角公平竞争审查投诉受理平台可以有效协调跨行政区划公平竞争审查问题。长三角区域层面和地方政府层面存在着大量涉及区域一体化的“政策之治”,不同行业不同群体享受的政策千差万别,建立投诉受理平台是对这些政策措施进行识别、分流、协调的内在要求和实际需要,不仅方便投诉人通过积极行使权利参与到投诉处理工作中,也有利于集中受理。投诉平台的受理对象包括两个方面:一是对公平竞争审查工作的投诉,指政策制定机关应审未审或者进行了审查但过程不符合标准等;二是针对增量和存量政策措施的投诉,指有关政策措施涉嫌违反公平竞争审查程序性和实质性标准等情形。在受理投诉举报时,统一受理平台需要进行事务性和程序性处理,初步识别和审查投诉是否满足内容和形式要件,如是否有具体的投诉机关和政策措施、被投诉机关是否在受理中心的管理范围内、被投诉政策措施是否可以适用公平竞争审查标准等。在初步识别和审查后,受理平台按照分流标准和管辖制度转送至相应的机关,被转送机关有异议的,应当及时沟通协调,禁止随意转送。若投诉是向政策制定机关反映,受理平台应将投诉转交给政策制定机关。若投诉是向政策制定机关的上级机关或本级及以上市场监管部门举报,则平台应将举报转交给相应机关或部门进行调查和处理。在调查结束后形成审查报告,审查报告中应当包含进行反馈的内容和结果,同时向投诉人进行实质性的答复和公告(见图1)。

第三,保障投诉结果的有效反馈。投诉处理结果的反馈是公平竞争审查公众投诉机制的核心,也是机制价值所在。为保障投诉结果的有效反馈,可以从以下3个方面着手:(1)将投诉处理结果纳入长三角政府绩效考核,建立健全政府和行政承诺考核体系。建议将公平竞争审查作为长三角法治建设的一级指标,将投诉处理结果作为二级指标,从投诉处理工作机制的建设、处理的成效和违反制度情况等方面建设一个科学合理的评价标准[18]。(2)优化投诉信息公开反馈方式。公众参与和监督的前提是保证举报信息及时反馈,只有公众知悉投诉处理的情况,他们才会有动力和意愿去监督[19]。对此,投诉受理平台应以保障公众知情权为基础,研发投诉信息公开系统,运用大数据技术,促进信息区域间流通互联,依托“互联网+监管”,实现信息互补。(3)保障投诉人的参与权。公众和利害关系人在投诉处理的过程中应当享有一些实体和程序性权利,如及时获得回复、补充材料、申请复审的权利等。而市场在资源配置中发挥确定性作用的前提是将竞争中立性的价值观念融入到市场监管实践中[20]。通过实现投诉人参与权,排除外来因素的干扰,在行政主体与投诉人之间建立准确的意见沟通渠道,不仅有助于保障投诉者自身权利,如经济自由权、公平竞争权等,也有助于反向规范政府干预市场的经济权力。

2.人大立法监督提升公平竞争审查的效用与权威。依据立宪主义的精神,宪法是约束公共权利,保护人民的尊严与基本权利的根本法。制宪权所要解决的主要问题是如何有效控制公共权利从而实现对个人权利的坚强保障[21]。我国目前正处于经济转型时期,在区域一体化中,“权力寻租”等对权力的失范和滥用不可避免,由此出台的各种违反审查标准的政策措施很可能会引发各类抽象行政垄断行为,易形成市场壁垒和地方保护,破坏公平竞争秩序和区域统一市场建设。尽管大部分政策措施规范性文件“抵触”或“违反”的通常是其上位法而不是宪法,但可能出现因违反法律法规而间接违宪的情况。如,我国《宪法》《立法法》均有规定,人大行使监督权的主要内容就是撤销各级行政机关制定的违反宪法、法律法规的规范性文件,包括行政法规、地方性法规和规章等。为保证人大立法监督的落实,《立法法》将备案审查作为人大监督的重要方式和渠道。备案审查既包括对违宪违法的审查,也包括对限制或者排除市场竞争的审查,是实现“有件必备、有备必审、有错必纠”的前置性程序。经备案审查后拒不纠正的文件就可以启动“撤销”,也就是对已经生效的规范性文件进行纠正,属于事后审查的“杀手锏”。这些规定为提升公平竞争审查的权威提供了有力的制度保障,为人大立法监督与公平竞争审查相适配提供了明确的宪法依据。

仍需进一步明确的是,虽然“以备案全覆盖带动审查全覆盖,以审查全覆盖实现监督全覆盖”是人大立法监督的必然要求和内在逻辑,但是在法律、行政法规、规章之外,涉及公平竞争政策措施的规范性文件是否属于人大立法监督,是否应当受到立法审查?实际上,政策制定机关制定政策措施的行为可以看作是一种立法性行为,尽管这些政策措施规范性文件未必属于“法”的范围,但其内容仍会对相对人权利义务产生重大影响,具有一定的规范性和反复适用性,在形式上也具有普遍性、强制性、抽象性的特点,完全符合法的实质要件和形式要件,应当受到立法审核和监督。

另外,与公平竞争审查相比,人大立法监督在性质、效果和运行模式上均有所不同。虽然现阶段人大监督一直是滞涩而行、成效未彰[22],将公平竞争审查的监督方式扩张到人大立法监督还面临着许多制度程序问题,但单是注重和加强人大立法监督本身就能对公平竞争审查形成有力的震慑,进而促使和监督公平竞争审查机关仔细对待、认真履行职责。为此,可以立法制度完善为基础,结合实践经验,在长三角区域开展试点,把地方政府出台的关于市场经济活动的各种规范性文件列入备案审查,充分发挥人大监督在公平竞争审查中的重要功能,逐步形成“合理性审查→合法性审查→合宪性审查”的循序进阶[23]。人大及其常委会作为民意代表机关,由其进行公平竞争领域的立法性监督,在《宪法》《立法法》层面为竞争中立原则确定依据,这也是对行政性垄断进行规制的治本之策;加之公平竞争审查具备技术性、专业性等特征,亦有助于进一步完善人大监督的形式和内涵,为人大立法监督纵深、纵向发展创造必要条件。

3.建立公平竞争司法审查适配机制。司法救济渠道是解决公平竞争审查内部监督局限性问题的有效途径,也是保障当事人权益和维护公平竞争秩序的最终屏障。法院在行政诉讼中附带审查国务院部门和地方政府及其部门制定的规范性文件,不仅可以与人大立法监督相衔接,形成一个对各种规范性文件进行全方位审查的外部监督网络,而且司法审查的裁判性、专业性和规范性等天然优势在一定程度上也可以弥补反垄断执法和联席会议所缺乏的刚性约束。当政策制定机关未履行公平竞争审查职能,抑或反垄断执法监督和联席会议无法实质约束排除、限制竞争的政策措施时,利害相关人就可以提起行政诉讼附带审查。在司法实践中,司法审查以具体争议的发生为前提,法院可以在动态的现实生活中判断某个规范性文件是否存在排除、限制竞争等情形,将法律规则的解释与适用和具体的观念争执、利益冲突相结合,这比任何抽象的、事先的原则性审查都更加可靠、准确。由于公平竞争司法审查还是一个新课题,司法审查的证据规则、专业能力、审判技术等都存在许多模糊和困惑之处。此外,在司法实践中,如何分辨原告资格、如何确定管辖法院、如何设计审判流程、附带性审查模式能否自然延伸为自我审查模式,以及对规范性文件的合法性审查如何与公平竞争审查相衔接等诸如此类的问题[24],都需要以实践探索为基础,细化具体规定,从而构建一套科学、有效的抽象行政行为公平竞争司法审查制度。

四、结束语

通过对长三角区域公平竞争审查监督机制的现有模式予以考察和反思,可以发现,作为建立区域统一市场的重大举措和一项复杂系统的法治工程,公平竞争审查监督机制既涉及国家权力之间的相互衔接与结构优化,也涉及区域府际竞争与自我约束的控权失灵;既涉及区域市场机制的高效运行,也涉及政府作用的限度发挥;既涉及实体上的刚性约束作用,也涉及程序设置的宽泛和效力约束的不足。因此,仅单一的内部监督与外部监督都无法完整承担起公平竞争审查的历史性重任,应避免将监督机制局限于某种模式就事论事地孤立化思考。一方面,对公平竞争审查监督机制进行体系化建构与区域协调运作,不仅可以推动其摆脱现有行政内部审查机制的束缚,也可以形成一种紧密衔接、良性互动、互为补充的监督环境。另一方面,在制度设计与实施路径上,应当以完善内部监督自我评估、自我约束为基础,充分发挥社会监督、立法审查和司法审查各自的优势和功效,建立起多元复合性的审查监督体系,切实为公平竞争审查的实质性开展提供稳固可靠的制度保障,促使公平竞争审查制度在长三角区域市场一体化中被彻底激活。从体制机制层面破题,这对保障公平有序的竞争环境、促进区域内各种市场要素的自由流动、增强竞争政策的基础性地位具有重要的现实意义。